構(gòu)建國家審計管理體制改革評價機制的思考

朱殿驊 張藝凡

國家審計是國家治理的基石和重要保障。我國國家審計制度恢復確立的三十多年來，國家審計在揭露和查處財經(jīng)違法違紀問題、規(guī)范財經(jīng)秩序、健全完善財經(jīng)法規(guī)制度等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。三十多年來，隨著政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境的不斷發(fā)展，既有的國家審計管理體制已無法有效適應(yīng)黨和國家對審計監(jiān)督提出的要求以及社會對審計監(jiān)督的期望，因而需要對其進行改革。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導下，黨和國家事業(yè)開創(chuàng)了新局面，我們黨以巨大的政治勇氣和強烈的責任擔當，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，出臺一系列重大方針政策，推出一系列重大舉措，推進一系列重大工作，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，推動黨和國家事業(yè)發(fā)生歷史性變革。政治越文明，審計越發(fā)展。推進國家治理現(xiàn)代化、健全黨和國家監(jiān)督體系、深化全面依法治國、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系等改革目標對國家審計制度提出了更高的時代需求。為此，黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院先后制定頒布了《關(guān)于加強審計工作的意見》《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》等一系列重要文件，為完善國家審計監(jiān)督制度明確了方向和提出了要求。審計管理體制是審計監(jiān)督制度的“主梁”，改革審計管理體制是完善審計監(jiān)督制度的“牛鼻子”。黨的十九大報告中更是從健全黨和國家監(jiān)督體系的高度明確提出，要“改革審計管理體制”。

審計管理體制改革不僅需要科學的頂層設(shè)計、嚴格的貫徹執(zhí)行，還需要科學的評價機制。如果沒有一個科學的評價機制，那么審計管理體制改革就很難深入推進，改革道路就有可能走偏，甚至出現(xiàn)方向性問題。2016年2月23日，習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十一次會議上提出，要“把是否促進經(jīng)濟社會發(fā)展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，作為改革成效的評價標準”。全面深化改革這一全局性、系統(tǒng)性的重大改革部署尚且需要科學的評價標準，對審計管理體制改革進行科學評價的必要性則更加毋庸置疑。評價機制是評價標準的載體，建立科學的審計管理體制改革評價機制是科學、準確、全面地評價改革成效的首要前提。本文首先對構(gòu)建審計管理體制改革評價機制的意義及必要性進行探討，其次簡要闡述審計管理體制改革評價機制的基本框架，最后提出做好審計管理體制改革的保障措施。

一、構(gòu)建審計管理體制改革評價機制的意義

在當前審計管理體制改革有序推進的背景下，構(gòu)建審計管理體制改革評價機制，對于確保改革決策部署有效執(zhí)行、及時糾錯糾偏降低改革風險和科學客觀準確衡量改革成效而言具有十分重要的意義。

（一）是確保改革決策部署有效執(zhí)行的必要舉措

推進審計管理體制改革是黨中央和國務(wù)院從服務(wù)國家治理現(xiàn)代化、健全黨和國家監(jiān)督體系的戰(zhàn)略高度作出的重要改革決策部署，是全黨意志的集中體現(xiàn)?！巴缴撇蛔阋詾檎椒ú蛔阋宰孕??！蓖七M審計管理體制改革這一決策部署，自然離不開各級黨委政府和審計機關(guān)的有效貫徹執(zhí)行。黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院通過制定頒布一系列重要文件明確了實行審計全覆蓋、強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導、探索省以下地方審計機關(guān)人財物管理改革、推進審計職業(yè)化建設(shè)、加強審計隊伍思想和作風建設(shè)、建立健全履行法定審計職責保障機制、完善審計結(jié)果運用機制和加強對審計機關(guān)的監(jiān)督等八個方面的改革內(nèi)容。這些改革內(nèi)容落實得怎么樣，是否嚴格依據(jù)黨中央、國務(wù)院的決策部署不折不扣地完成，則需要有效的評價機制予以揭示和保證。通過開展審計管理體制改革評價，能夠?qū)ο嚓P(guān)改革主體形成一定的外部壓力，從而促使其嚴格按照上級決策部署及時有效地推進改革工作落實。

（二）是及時糾錯糾偏降低改革風險的可行方法

凡屬改革，必然具有一定的不確定性，蘊含著一定的改革風險，國家審計管理體制改革也不能例外。改革風險天然存在，無法消滅，但我們可以通過一定的措施將其控制在可接受的合理范圍之內(nèi)。黨中央、國務(wù)院制定頒布的《關(guān)于加強審計工作的意見》等一系列重要文件對審計管理體制改革作出了宏觀的決策部署，然而改革任務(wù)具體執(zhí)行起來則涉及政治體制、行政體制、審計制度、公務(wù)員人事管理制度等方方面面，可謂牽一發(fā)而動全身。審計管理體制改革中可能遇到的問題、困難不可能在作出改革決策部署的時候全部預料到，具體執(zhí)行當中必然會出現(xiàn)一些新情況新問題，這就要求我們通過一定的制度機制來及時跟蹤披露改革動態(tài)，糾正改革中出現(xiàn)的偏差和失誤，從而降低改革風險，確保審計管理體制改革時刻不偏離黨中央、國務(wù)院的決策部署，始終處于規(guī)范有序的狀態(tài)。

（三）是科學客觀準確衡量改革成效的有效途徑

實踐是檢驗真理的唯一標準，審計管理體制的科學與否，需要通過審計工作實踐來檢驗。改革意味著打破既有的制度，根據(jù)客觀環(huán)境和時代的需要構(gòu)建起新的制度。雖然審計管理體制改革是黨中央和國務(wù)院在總結(jié)三十多年新中國國家審計實踐經(jīng)驗同時吸收借鑒世界范圍內(nèi)國家審計制度發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上所作出的科學決策，但唯物辯證法告訴我們，改革過程中必然具有一定的權(quán)變因素，任何人都無法在一開始就充分準確預測到改革結(jié)果，審計管理體制改革也不例外。為此，審計管理體制改革究竟實施得如何，是否達到了黨中央和國務(wù)院明確的完善審計制度、健全有利于依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的審計管理體制、建立具有審計職業(yè)特點的審計人員管理制度、實行審計全覆蓋，以及更好發(fā)揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經(jīng)濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設(shè)中的重要作用的改革目標，需要通過獨立客觀的評價予以檢驗。

二、審計管理體制改革評價機制的基本框架

審計管理體制改革評價機制應(yīng)當包括評價主體、評價客體、評價內(nèi)容、評價時機、評價指標、結(jié)果運用等構(gòu)成要素，下面分別對這些要素作簡要介紹。

（一）評價主體和客體

審計管理體制改革涉及多個利益相關(guān)主體，人民群眾、各級人大機關(guān)、黨政機關(guān)、接受審計監(jiān)督的行政事業(yè)單位、國有企業(yè)、領(lǐng)導干部、各級審計機關(guān)、審計人員都和審計管理體制改革有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此審計管理體制改革的評價主體必須具有廣泛的代表性。我國的根本政治制度是人民代表大會制度，人民代表大會是國家的權(quán)力機關(guān)，憲法明確了民主集中制的根本組織原則，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督，同時國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督。開展審計管理體制改革評價，為了強化評價過程和評價結(jié)果的獨立性、客觀性和權(quán)威性，可以考慮由立法機關(guān)主導相關(guān)評價活動。可以考慮由立法機關(guān)的相關(guān)專業(yè)委員會牽頭，吸收部分高校學者、審計專家和關(guān)心審計管理體制改革的社會人士參與，組成評價組專門負責評價工作。審計管理體制改革的評價客體即審計管理體制改革這一活動本身，是改革過程和改革結(jié)果的辯證統(tǒng)一。

（二）評價內(nèi)容

開展審計管理體制改革評價，應(yīng)當按照事物發(fā)展的一般規(guī)律，按照動因—過程—結(jié)果的邏輯思路來進行。筆者認為，審計管理體制改革評價的主要內(nèi)容包括以下四個方面。一是審計管理體制改革的必要性和可行性。凡屬改革，都需要考慮其成本和效益，只有當改革確實有必要且客觀環(huán)境成熟時，才是推進改革的最佳時機，否則改革很可能無法達到預期目的甚至失敗。審計管理體制改革包含著審計全覆蓋、省以下審計機關(guān)人財物統(tǒng)管、審計職業(yè)化等具體改革內(nèi)容，不同改革舉措應(yīng)當根據(jù)具體的條件成熟情況分步實施。二是審計管理體制改革的路徑選擇。通向既定改革目標的路徑往往不止一條，我們所選擇的改革路徑是否科學合理，則需要進行客觀評價。例如推進審計職業(yè)化建設(shè)中的涉及的職業(yè)資格管理問題，究竟是像監(jiān)察體制改革那樣將審計職業(yè)也納入法律職業(yè)資格考試體系當中，還是單獨設(shè)置審計職業(yè)資格考試制度，需要進行客觀的評價。三是審計管理體制改革決策部署的落實程度。黨中央和國務(wù)院作出審計管理體制改革決策部署之后，需要各級黨政機關(guān)和審計機關(guān)來具體抓落實，各級機關(guān)落實上級決策部署情況如何，是需要評價的一項重要內(nèi)容。四是審計管理體制改革的最終成效。審計管理體制改革的最終效果如何，需要通過審計質(zhì)量、審計揭露違法違紀問題線索數(shù)量、審計整改落實率、審計建議數(shù)量、審計建議被采納率、審計人員職業(yè)勝任能力等一系列指標來進行客觀衡量。通過審計管理體制改革，如果審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經(jīng)濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設(shè)中發(fā)揮的作用更加凸顯，才可以說明改革確實取得了良好成效。

（三）評價時機

開展審計管理體制改革評價，應(yīng)當把握好評價時機，抓住審計管理體制改革的重要時間節(jié)點，運用全流程管理的思維方法，采取預先評價、過程評價與結(jié)果評價相結(jié)合的方式，確保對整個改革過程進行準確、動態(tài)、全面地反映。

（四）評價指標

建立科學的評價指標體系是得出科學評價結(jié)果的必要前提。為此，可以采用層次分析法等科學評價方法，采取定性評價與定量評價相結(jié)合，合理地遴選一套能夠反映審計管理體制改革過程和結(jié)果的評價指標，通過專家賦權(quán)確立指標權(quán)重，從而為定量評價改革效果提供支持。對于所構(gòu)建的評價指標體系，需要在實踐中廣泛聽取被評價者的意見建議，以對其進一步完善，從而確保評價指標體系的科學性合理性。

（五）結(jié)果運用

通過評價，既要充分肯定包括試點在內(nèi)的全過程的改革探索，同時又要敢于揭示和承認每個改革階段、每項具體改革內(nèi)容中存在的不足和失誤，總結(jié)好的經(jīng)驗做法，通過制度規(guī)定將其固化下來，同時吸取教訓、揚長避短，及時糾正改革中的偏誤，確保審計管理體制改革始終處于正確的軌道。通過評價，對勇于探索實踐、具有擔當精神、取得了較好的改革效果的地區(qū)、部門和個人，要及時進行表彰獎勵；對消極懈怠、貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署和上級指示精神不力的，要視情予以懲處。

三、做好審計管理體制改革評價的保障措施

開展審計管理體制改革評價工作，是客觀、真實、全面、準確地反映改革成效的重要舉措。在建立健全審計管理體制改革評價機制的基礎(chǔ)上，還需要從以下兩個方面下工夫。

（一）做好相關(guān)理論研究

理論是實踐的先導，做好相關(guān)理論研究工作對于開展審計管理體制改革評價十分必要。在評價改革的路徑選擇上，通常無法現(xiàn)實地演繹出不同路徑所能產(chǎn)生的改革效果，所以只能從理論上進行分析和預測。做好對西方國家審計管理體制改革的經(jīng)驗、我國審計制度發(fā)展歷程以及制度變遷一般規(guī)律的研究，對于指導審計管理體制改革乃至評價改革效果都具有重要意義。

（二）加強審計信息公開

審計管理體制改革的最終效果需要由全社會來評價，然而當前社會公眾所能獲取到的審計信息還十分有限，審計機關(guān)和社會公眾之間的信息不對稱較大，這在一定程度上制約了社會公眾對審計管理體制改革效果的有效評價。為此，需要在當前審計結(jié)果公告制度、審計工作報告制度的基礎(chǔ)上，進一步加強審計信息公開的廣度深度，在符合保密要求的前提下使社會公眾能夠盡可能及時、全面、深入地獲取有關(guān)審計信息。

（作者單位：軍委機關(guān)事務(wù)管理總局服務(wù)局，軍委審計署上海審計中心）