財(cái)政扶貧資金的績效提升研究

楊子琦 李曉曉

（河北金融學(xué)院研究生部，河北 保定 071000）

一、財(cái)政扶貧資金的績效的概念

首先解釋一下財(cái)政扶貧資金，即政府為了幫助貧困人口脫離貧困而投入的專項(xiàng)資金，這種資金是由國家直接調(diào)配的為了實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會的公共支出，它具有極強(qiáng)的政策導(dǎo)向性并且屬于無償分配。績效就是成績和效果，具體是指從事一項(xiàng)工作付出的資金，勞動力，時間成本等與最后收獲的情況。財(cái)政扶貧資金的績效即政府在扶助貧困人口脫貧的過程中所付出的資金與脫貧結(jié)果的對照。簡而言之，就是扶貧的投入產(chǎn)出比，為了深入了解這項(xiàng)投入產(chǎn)出，我們就需要分析資金的績效，使得投入的每一筆財(cái)政扶貧都符合資源的優(yōu)化配置，使得資金的邊際效率最大化，最終實(shí)現(xiàn)全面小康達(dá)到社會福利最大化的目標(biāo)。

此外，對財(cái)政扶貧資金的績效研究是從普通民眾到中央政府各個階層的共同心聲。老百姓的安全感首先來源于物質(zhì)資料的富足，如果環(huán)境艱苦、條件艱難、難以生計(jì)，人民勢必?zé)o法感受飛速發(fā)展的中國所帶來的安全感更不要提及幸福感。而對財(cái)政資金的績效研究是扶貧資金由“粗糙化”到“精細(xì)化”的深刻轉(zhuǎn)型，這對改善貧困區(qū)域的經(jīng)濟(jì)狀況、提升貧困人民的安全感和幸福感具有積極作用；民眾的心聲更是政府的心聲，自黨的十八大以來，中央政府在面對脫貧攻堅(jiān)的新形勢和高效利用財(cái)政資金的新要求時，不斷深入研究提升財(cái)政扶貧資金的績效即從“投入多少錢”到“花得好不好”關(guān)注點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。習(xí)總書記曾不止一次強(qiáng)調(diào)：扶貧資金要用活用好，用在關(guān)鍵，用出效益。

二、財(cái)政扶貧資金的現(xiàn)狀

（一）扶貧資金的投入狀況

中國政府通過財(cái)政資金扶助貧困人口的歷史事項(xiàng)可以追溯到20世紀(jì)80年代。在這漫長的37年中，國家財(cái)政扶貧資金累計(jì)金額約為1600億元，國家政府財(cái)政投入在歷年的扶貧資金比例高達(dá)95%，財(cái)政扶貧資金可以分為五個階段，1980年-1984（第一階段）年為小部分扶貧資金起步階段，該階段的財(cái)政扶貧資金以每年30%的增速增長，累計(jì)金額約為30億元；1985年-1993年（第二階段）為大規(guī)模扶貧資金起步階段，該階段的財(cái)政扶貧資金以每年16.91%的增速增長，累計(jì)金額超過200億元；1994-2000年（第三階段）為扶貧資金攻堅(jiān)實(shí)施階段，該階段的財(cái)政扶貧資金以每年20%的增速增長，累計(jì)金額531.81億元；2001-2010年（第四階段）為扶貧資金開發(fā)綱要實(shí)施階段，該階段的財(cái)政扶貧資金以每年超過9%的增速增長，累計(jì)金額1440.34億元；2011-2020年（第五階段）為扶貧資金開發(fā)綱要攻堅(jiān)階段，2011-2017年該階段的財(cái)政扶貧資金以每年7%的增速增長，累計(jì)金額超過2800億元。顯而易見，政府非常重視脫貧扶貧工作，從1980年-2017年政府的財(cái)政扶貧資金一直是財(cái)政資金的重要開支，扶貧資金的增速樂觀且投入量巨大。

（二）扶貧資金的使用結(jié)果

中央財(cái)政自1980年設(shè)立第一筆專項(xiàng)扶貧資金。自1980年到2004年，中央和地方財(cái)政扶貧資金在逐年增加，全國扶貧投入累計(jì)達(dá)到384億元。1978年到2004年這20多年間，我國農(nóng)村貧困人口2.5億減少到了2610萬，扶貧工作取得了非常大的成就。進(jìn)入新世紀(jì)后，雖然我國在財(cái)政扶貧方面依然逐年增加資金的投入量，但是消除貧困的速度反而放慢。20世紀(jì)八十、九十年代，我國貧困人口每年減少1150萬人。進(jìn)入21世紀(jì)以后，解決貧困人口問題的難度顯著增加。2000年到2016年，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口年均減少691萬人。新世紀(jì)之后，農(nóng)村貧困發(fā)生率的下降比例明顯低于新世紀(jì)之前的下降比例。再者，在中國經(jīng)濟(jì)由第一第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展時期，窮人的收入?yún)s不能保持與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)同步增長的10%，與之相反的是，中國的貧富差距卻在逐年拉大。

根據(jù)調(diào)查，政府扶貧資金的投入量與日俱增，而貧困人口脫貧速度卻由高速轉(zhuǎn)入低俗，自2012至今每年脫貧人口的數(shù)量降低，而且貧困人口收入的增長速度呈現(xiàn)遞減的趨勢。

三、財(cái)政扶貧資金中的問題

（一）扶貧資金下?lián)苤械膯栴}-審批程序復(fù)雜

地方向中央政府申請扶貧資金援助，匯報(bào)項(xiàng)目要自上而下從中央，省，市，縣經(jīng)過層層審批最終達(dá)到申請人所在地區(qū)，中間的審批環(huán)節(jié)復(fù)雜，申報(bào)時間冗長，行政費(fèi)用支出高。

此外，申報(bào)批復(fù)項(xiàng)目要求嚴(yán)格，且具體項(xiàng)目的負(fù)責(zé)部門不同，多方往往會各謀其利使得自身權(quán)益最大化，而不是整體權(quán)益最優(yōu)化。這樣很容易造成扶貧資金的截留，使得資金從分散到聚集的時間成本升高，難以統(tǒng)一安排運(yùn)用，集中人力物力財(cái)力解決扶貧工作的時機(jī)被耽誤，最后導(dǎo)致資金的使用效率低下。

（二）資金使用中的問題-管理不到位

在政府扶貧資金運(yùn)行的過程中個別官員凸顯出了明顯的形式主義作風(fēng)。工作中存在著官僚主義、形式主義等問題，出現(xiàn)了弄虛作假、數(shù)字脫貧、虛假脫貧等不良現(xiàn)象；再者，尤其是對那些公共服務(wù)缺口較大的貧困地區(qū)來說，資金需求龐大，而地方的財(cái)政扶貧資金不精準(zhǔn)不到位的問題加劇了貧困人口的外生動力不足；此外，對貧困的界定標(biāo)準(zhǔn)多樣化，比如前期為貧困戶但是后期脫貧是否仍然按照前期貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)申報(bào)，以及貧困關(guān)系戶等問題的存在都導(dǎo)致資金導(dǎo)致資金的使用效率低下。

（三）資金反饋中的問題-缺乏監(jiān)督機(jī)制

由于扶貧資金涉及到地方財(cái)政、農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、水利、道路等諸多單位和部門，沒有一個專門的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理監(jiān)督。有的部門擁有調(diào)配資金的權(quán)利卻不履行扶貧的責(zé)任，使得權(quán)力義務(wù)不對等；再者，地方政府扶貧工作還是以資金支持為主，至于提高貧困人口生存技能等方面工作涉及較少，并沒有達(dá)到“授之于魚不如授之于漁”的理想狀態(tài)；最后還有一些政府官員為了自身業(yè)績及以后的仕途升達(dá)，目光短淺地只做表面風(fēng)光的短期“豆腐渣工程”并沒有把扶貧資金真正落實(shí)到貧困地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)工作。

四、提升財(cái)政扶貧資金績效的建議

（一）資金集中調(diào)配-建立統(tǒng)籌規(guī)劃

首先建立扶貧開發(fā)統(tǒng)一部門負(fù)責(zé)從申請、審批、實(shí)施、評估的全過程，簡化審批的復(fù)雜度，避免因多方參與致使扶貧資金難以集中。其次，減少中央、省、市、縣這四級行政報(bào)批順序的中間環(huán)節(jié)，即從中央直接到縣的“委托-代理”模式，規(guī)范扶貧合作的契約關(guān)系，杜絕“關(guān)系戶”等現(xiàn)象存在，降低行政管理成本和時間成本，提高資金市場配置和整合效率；堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，目的為著力推動資金工作落實(shí)。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力于解決資金審批難等問題。

（二）資金科學(xué)管理-建立績效評估體系

建立績效評估體系，把聚焦精準(zhǔn)作為績效評價(jià)的基本原則，加入“精準(zhǔn)使用情況”、“扶貧人口減少”等新指標(biāo)，重點(diǎn)考核脫貧成效，督促各地資金安排瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困戶、項(xiàng)目實(shí)施與脫貧成效緊密掛鉤。接著完善獎懲機(jī)制，在考核中加入資金績效評價(jià)指標(biāo)，對脫貧實(shí)施效果好的示范部門和區(qū)域加大資金獎勵力度，對考核不合格的部門和區(qū)域進(jìn)行處罰和扣分；從資金的“粗放”向“精準(zhǔn)”轉(zhuǎn)型，針對扶貧資金支出進(jìn)度較慢的地方應(yīng)提高“資金撥付進(jìn)度”和“資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率”指標(biāo)的權(quán)重；強(qiáng)化各地資金管理落實(shí)，加強(qiáng)對信息公開和監(jiān)督檢查執(zhí)行的考核。

（三）資金嚴(yán)格監(jiān)督-建立問責(zé)機(jī)制

建立資金的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。中央負(fù)起落實(shí)脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任，要制定重大扶貧政策舉措，各地、各部門要積極響應(yīng)中央部署政策，負(fù)責(zé)本地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作并制定具體脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施辦法。市縣要把資金真正落到貧困戶的戶頭上，領(lǐng)導(dǎo)班子以具體任務(wù)建立負(fù)責(zé)人追究制度，黨內(nèi)實(shí)行民主監(jiān)督并對脫貧目標(biāo)任務(wù)完成等工作進(jìn)行督促指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；審計(jì)、財(cái)政等部門和媒體、社會等監(jiān)督力量的全方位合作，綜合運(yùn)用各方面監(jiān)督結(jié)果，加強(qiáng)對各地工作指導(dǎo)。加強(qiáng)政府扶貧公務(wù)網(wǎng)上服務(wù)，為群眾反映問題提供暢通的渠道，接受全社會監(jiān)督?？傊畡訂T社會各界合力攻堅(jiān)，促進(jìn)各類資源要素優(yōu)化配置?？傊?，發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的優(yōu)越性早日實(shí)現(xiàn)全面小康的社會目標(biāo)。