深圳“二次房改”觀察

本刊編輯部

相對于深圳1988年的第一次住房制度改革，這次房改被外界解讀為深圳的“二次房改”。有專家表示，1988年，深圳第一次房改，確立了住房就是資產(chǎn)，開啟土地財政時代，奠定了深圳過去三十年的輝煌。2018年，深圳第二次房改，目的是解決人才吸引力弱減、供需不平衡、結(jié)構(gòu)不合理、保障不充分等住房核心問題，決定著深圳未來三十年的經(jīng)濟生命線。

“二次房改”的主要內(nèi)容

硬性供應指標

深圳將重塑整個住房供應體系，確立租購并舉下，各類住房的硬性供應指標：

市場商品住房，占住房供應總量的40%左右。

人才住房，占住房供應總量的20%左右，建筑面積以小于90平方米為主，租金、售價分別為屆時同地段市場商品住房租金、售價的60%左右。

安居型商品房，占住房供應總量的20%左右，建筑面積以小于70平方米為主，租金、售價分別為屆時同地段市場商品住房租金、售價的50%左右。

公共租賃住房，占住房供應總量的20%左右，面向符合條件的戶籍中低收入居民，建筑面積以30～60平方米為主，只租不售，租金為屆時同地段市場商品住房租金的30%左右，特困人員及低保、低保邊緣家庭租金為公共租賃住房租金的10%。

為了保證這一目標的實現(xiàn)，深圳政府確立了八大供應主體、六大保障渠道、相應的貨幣補貼政策以及主要工作措施。

八大供應主體

以房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)為主，提供市場商品住房、安居型商品房。

以住房租賃經(jīng)營機構(gòu)為主，提供各類長租公寓。

以市、區(qū)政府為主，提供人才住房、安居型商品房和公共租賃住房。

以人才住房專營機構(gòu)為主，建設(shè)籌集人才住房、安居型商品房和公共租賃住房。

支持社區(qū)股份合作公司和原村民，通過“城中村”綜合整治和改造，提供各類符合規(guī)定的租賃住房。

支持企事業(yè)單位利用符合規(guī)定的自有用地或自有用房，建設(shè)籌集人才住房、安居型商品房和公共租賃住房。

支持各類金融機構(gòu)，采取直接投資、融資等方式，建設(shè)籌集人才住房、安居型商品房和公共租賃住房。

支持社會組織等各類主體，建設(shè)籌集具有公益性質(zhì)的各類住房。

六大渠道保障

增加建設(shè)用地，實施以公共交通為導向的住房開發(fā)模式，突出產(chǎn)城融合、職住平衡，在寶安、龍崗、龍華、坪山、光明和深汕特別合作區(qū)等區(qū)域建設(shè)大型安居社區(qū)。

盤活存量用地，加大棚戶區(qū)改造力度，推進已批未建用地、社會存量用地、未完善征（轉(zhuǎn)）手續(xù)用地、征地返還用地等開發(fā)建設(shè)保障性住房。

利用招拍掛商品住房用地、城市更新和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等配建保障性住房。

盤活各類存量用房，推進社會存量住房租購。

實施公共設(shè)施綜合開發(fā)，通過軌道交通車輛段和停車場、公交場站等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施等綜合開發(fā)建設(shè)保障性住房。

開展城際合作，落實粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略，推動建立都市圈城際住房合作機制，結(jié)合軌道交通和產(chǎn)業(yè)布局，在臨深片區(qū)開發(fā)建設(shè)保障性住房。

貨幣補貼

面向符合條件的基本住房保障對象發(fā)放住房租賃補貼。

面向符合條件的人才發(fā)放人才安居補貼。

面向符合條件的人才實施購房貸款貼息。

探索采用住房租賃券的形式發(fā)放住房租賃補貼和人才安居補貼。

九大主要措施

一是完善住房規(guī)劃和用地供應機制。從2018年起，在新增居住用地中，確保人才住房、安居型商品房和公共租賃住房用地比例不低于60%，同時在新出讓居住用地中提高“只租不售”用地比例。實行軌道交通車輛段上蓋及其站點一定范圍內(nèi)的居住用地用途控制，主要用于建設(shè)人才住房、安居型商品房和公共租賃住房。

二是強化基本住房保障。

三是全面實施人才安居工程。符合條件的高層次人才可以申請在一定年限內(nèi)免租入住相應面積標準的住房；在深全職工作滿5年以上、符合條件的可以按優(yōu)惠政策購買人才住房或者申請獲贈住房產(chǎn)權(quán)。

四是完善安居型商品房制度。完善安居型商品房的分配制度，實行批次集中配租配售，根據(jù)每批房源的供應情況，綜合考慮申請人在深繳納社保時間等因素設(shè)定入圍條件，以輪候、抽簽、搖號等公開透明的方式確定租售對象。

五是建立人才住房和安居型商品房封閉流轉(zhuǎn)制度。購房人自購房之日起累計在深繳納社保滿15年，或者年滿60周歲且購房滿10年，符合深圳市人才安居辦法、安居型商品房建設(shè)和管理辦法等規(guī)定條件的，可以進入市場流轉(zhuǎn)，但要向政府繳納一定比例的增值收益。

六是大力發(fā)展住房租賃市場。鼓勵發(fā)展長期租賃，支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、金融保險機構(gòu)、房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)、物業(yè)服務企業(yè)等拓展住房租賃業(yè)務，調(diào)動各類主體建設(shè)籌集租賃住房的積極性，多渠道增加租賃住房。

七是促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。優(yōu)化市場商品住房供應戶型結(jié)構(gòu)，加大中小戶型普通商品住房供應。正確引導居民住房消費觀念，保障合理自住需求，抑制投資投機性行為。保持房地產(chǎn)調(diào)控政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，嚴格落實各項調(diào)控措施。規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序，堅決查處開發(fā)、銷售、交易、中介等環(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為。

八是加強人才住房、安居型商品房和公共租賃住房分配管理。

九是加大住房貨幣補貼和住房金融創(chuàng)新力度。住房租賃補貼、人才安居補貼等貨幣補貼納入市、區(qū)財政預算。深化住房公積金制度改革，探索建立住宅政策性金融機構(gòu)，為市民租購住房提供長期穩(wěn)定的政策性金融支持。穩(wěn)步推進房地產(chǎn)投資信托基金試點，支持金融機構(gòu)創(chuàng)新住房金融產(chǎn)品和服務。

“二次房改”有亮點

有關(guān)專家認為，從內(nèi)容來看，“二次房改”主要有以下亮點：

第一個亮點，是針對不同收入水平的居民和專業(yè)人才等各類群體，著力構(gòu)建多層次、差異化、全覆蓋的住房供應與保障體系，并計劃將住房分為市場商品住房、政策性支持住房以及公共租賃住房三大類，占住房供應比例依次為40%、40%、20%。這在事實上是對“98房改”分類供應制度初心的回歸，本質(zhì)上是保障有需求的中低收入者、特殊人才的住房需求，回歸住房的民生屬性，平衡市場和民生之間的關(guān)系。

第二個亮點，則是這次房改的時間跨度，它提出要“著力構(gòu)建面向2035年的住房供應與保障體系”，編制全市住房中長期發(fā)展規(guī)劃（2018～2035年），時間長達18年。在之前的房改歷程中，一般以10年左右為一個階段，地方政府為了政績的短視行為導致了不少地方過度謀取土地財政，深圳“房改新政”則希望制定一個長效機制，為未來18年的房地產(chǎn)平穩(wěn)發(fā)展保駕護航。

第三個亮點，則是深圳擴大居住社區(qū)，對待外來人口的包容性。深圳提出“實施以公共交通為導向的住房開發(fā)模式，突出產(chǎn)城融合、職住平衡，在寶安、龍崗、龍華、坪山、光明和深汕特別合作區(qū)等區(qū)域建設(shè)大型安居社區(qū)”“開展城際合作，落實粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略，推動建立都市圈城際住房合作機制，結(jié)合軌道交通和產(chǎn)業(yè)布局，在臨深片區(qū)開發(fā)建設(shè)人才住房和保障性住房”。這不但能為深圳留下人才，還能給既不是“人才”又不符合“安居房”條件的“夾心層”提供安居之所，保持深圳這座城市的創(chuàng)新精神與開放包容的活力。

總的來說，深圳二次房改，著眼的是人民的“住有所居”，這并不是一個中長期的房地產(chǎn)調(diào)控政策，而是社會改革的一部分。

為什么會提出“二次房改”

深圳市住房建設(shè)局負責人表示，本次住房制度改革是全面貫徹黨的十九大精神，奮力實現(xiàn)深圳在“四個走在全國前列”中走在最前列的重大舉措。十九大報告提出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。這是我們做好新時代住房工作的目標和指南。2017年12月8日，中共中央政治局會議再次提出：“提高保障和改善民生水平，加快住房制度改革和長效機制建設(shè)”。2018年3月7日，習近平總書記參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時提出：廣東要在構(gòu)建推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展體制機制、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、形成全面開放新格局、營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列。堅決落實黨中央系列決策部署，加快推進我市新一輪住房制度改革，是特區(qū)在新時代走在最前列、新征程勇當尖兵，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致的具體行動。

有專家分析指出，深圳出臺住房改革新政或是基于以下幾點考慮：

提升城市人口紅利。深圳是全國最早引進人才的一線城市，其人口紅利經(jīng)驗正被全國其他城市復制效仿。在二線城市“搶人大戰(zhàn)”愈演愈烈的背景下，深圳已經(jīng)預感到城市人口與人才增長的潛在危機。在高房價擠壓下，一線城市人才“倒流”至準一線甚至二線城市的苗頭已經(jīng)出現(xiàn)。如何“筑巢”引鳳，保持人才增長紅利是深圳面臨的城建“大考”。

改善住房供應結(jié)構(gòu)。深圳作為一座最年輕的移民城市，其常住人口平均年齡和住房普及率都不高。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截至2017年底，深圳市常住人口1253萬，其中戶籍人口435萬，占比34.72%，常住人口平均年齡32.5歲，是全國人口最年輕的城市。目前深圳共有各類住房1065萬套（間），其中市場商品住房、政策性住房和保障性住房占比僅為21%。818萬占比65.28%的深圳人并沒有在深圳安家“落戶”。高房價疊加住房供給渠道不充分，讓絕大多數(shù)深圳人不得不“望房興嘆”。

平抑房價過快增長。過去10年里，深圳房價呈現(xiàn)超常增長態(tài)勢。據(jù)媒體披露：深圳房價從2006年不到1萬元/平，到2017年5萬多/平，10年漲了490%。而工資增長卻跑不過房價增長，2006年深圳平均工資2926元，2017年深圳平均月工資8421元，10年工資漲了190%。深圳房價增長幅度是工資增長幅度的2.58倍。10年間，深圳一直在實行住房限購、限貸政策，然而房價卻越調(diào)越漲。買不起房、貸不起款成為眾多深圳人安家落戶的最大“心結(jié)”。

對房價將會產(chǎn)生什么影響

中國（深圳）綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁表示，意見明確劃定文件指導的時間窗為2018年至2035年，長達18年時間。顯然，這是一份長期性、戰(zhàn)略性的指導文件，是經(jīng)過深思熟慮、理性布局后的時間窗安排，與十九大提出的在2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的時間表完全吻合。從某種意義上說，深圳的這份意見代表了大灣區(qū)未來房地產(chǎn)發(fā)展的政策導向，就是在基本尊重過去房地產(chǎn)發(fā)展的歷史現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，以“房住不炒”和“住有所居”的民生價值為導向，實施住房制度的革命性變革，引導房地產(chǎn)進而影響國民經(jīng)濟邁向更加健康的方向。

宋丁認為，當供給側(cè)發(fā)生這么劇烈的變革，需求側(cè)也必然出現(xiàn)深刻變動，大量需求會涌入保障性住房消費行列，原有的商品住房上的供需兩端都在收縮，特別是商品房中間的普通住房在大量保障性住房的壓力下，可能出現(xiàn)價格趨穩(wěn)的局面。

深圳市住房建設(shè)局負責人表示，市場商品住房價格的漲落由多方面因素決定。意見出臺的一個重要目的是堅持以住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，突出全覆蓋、多層次、差異化，針對不同收入水平的居民和專業(yè)人才等各類群體，構(gòu)建多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房供應和保障體系。同時，意見明確提出堅持房地產(chǎn)調(diào)控的連續(xù)性和穩(wěn)定性，嚴格落實各項調(diào)控措施，保障合理住房需求，抑制投資投機性需求。這些政策的貫徹落實，將進一步促進房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。

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深圳“88房改”

1980年到1988年，是我國房改的第一階段，也稱為房改的準備階段。這個階段，既有理論、思想和輿論的準備，也有在常州、鄭州、沙市、四平等城市進行公房全價出售和公房補貼出售試點，在一些城市進行住房金融改革試點，在煙臺、唐山、蚌埠等城市進行提租補貼試點等探索，初步取得了土地有償轉(zhuǎn)讓、公房提租補貼和出售公房的試點經(jīng)驗。

深圳作為特區(qū)，吸引了全國各地的人才，住房供需矛盾尤為突出。到1987年，雖然深圳當年投入用于住宅的投資達22.4億元，幾乎占整個特區(qū)建設(shè)總投資的四分之一，但由于凈流入人口平均每年遞增37.9%，導致缺房戶有增無減。1983年，特區(qū)缺房戶僅5000戶，到1987年已上升到2.2萬戶，住房供需矛盾急需化解。

得益于特區(qū)先行先試的政策優(yōu)勢，1987年，深圳率先進行了有償轉(zhuǎn)讓土地試點，這讓商品房上市有了土地的保障。當年6月，深圳市成立房地產(chǎn)改革領(lǐng)導小組，下設(shè)房改辦，正式啟動房改。房改辦通過調(diào)查，提出了只有把房子出售給職工，才能加速資金回收，形成“賣房—建房—再賣—再建”的良性循環(huán)的思路，并最終形成“提租補貼出售”的房改方案。

1988年6月，深圳市政府出臺《深圳經(jīng)濟特區(qū)住房制度改革方案》，推出“以租促售，以賣為主，鼓勵職工買房”的房改方案，這是我國第一個地方性的房改文件。

1988年底，深圳市房管局就與住戶簽訂了全市第一個住房買房合同。到1989年底，深圳市黨政事業(yè)單位房改前竣工的老房基本上出售完畢，累計收回售房款120多億元。在房改的過程中，深圳市創(chuàng)造性地成立了一個長期獨立存在的住房基金，通過這個不斷滾動的基金，政府先后興建了一系列的住宅小區(qū)，極大地緩解了住房矛盾。

在1993年第三次全國房改工作會議上，深圳是唯一一個全面介紹房改經(jīng)驗的城市，經(jīng)過實踐檢驗的“以賣為主”的房改經(jīng)驗被確定為全國房改的方向。