地方政府債務(wù)現(xiàn)狀與風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策研究

李瑞云

隨著改革開放以來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)便迎來了高速發(fā)展時(shí)期，在這一時(shí)期內(nèi)不僅帶給各行各業(yè)更多發(fā)展機(jī)會(huì)，也加速了地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的腳步。而新預(yù)算法中有明確規(guī)定，經(jīng)由嚴(yán)格審核之后地方政府可對(duì)債券自行發(fā)行，也標(biāo)志著我國地方政府債務(wù)管理正逐漸向法制化、規(guī)范化方向發(fā)展，因此有許多地方政府為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速增長而擴(kuò)大了融資規(guī)模與數(shù)量，進(jìn)而造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的日益加劇。

一、地方政府債務(wù)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用

一直以來，我國地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、管理及維護(hù)工作過程中，只能夠從各項(xiàng)稅收中啟用資金，而面對(duì)大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)，稅費(fèi)資金無疑是杯水車薪。所以我們可以看到隨著眾多地方政府的融資舉債，在一定程度上為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累了一定量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，在公路、鐵路、橋梁等領(lǐng)域都聚集了眾多優(yōu)質(zhì)股權(quán)資產(chǎn)，也促使地方政府信用等級(jí)得以提升，進(jìn)而逐步牢固了融資舉債的市場化運(yùn)作基礎(chǔ)。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制現(xiàn)狀

相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2012年-2017年時(shí)間內(nèi)我國地方政府債務(wù)年均增長比在30%左右，到2017年12月末，地方政府債務(wù)余額約16.47萬億，國債余額約13.47萬億，總共政府債務(wù)余額大概是29.95萬億。我國政府負(fù)債率也就是用債務(wù)余額除以2017年底GDP82.71萬億所得出的比例是36.2%，這一數(shù)據(jù)也充分證明了我國目前地方政府債務(wù)在規(guī)模與數(shù)量方面不斷增大，隨之而言的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不斷加劇。

截止到2017年3月末，我國政府債務(wù)余額約為37.2萬億，對(duì)比上述財(cái)政部公開的數(shù)據(jù)來看，兩者在政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)方面存在7.29萬億的差額，國際清算銀行認(rèn)為這應(yīng)該歸屬于我國地方政府的債務(wù)，從某種意義上可推定為一類隱性債務(wù)的規(guī)模。第一個(gè)口徑從融資平臺(tái)的貸款、非標(biāo)、存量債券，考慮到新型的融資模式和政府付費(fèi)型的PPP落地項(xiàng)目，以及PSL，再減去置換掉的債務(wù)部分，得出來隱性債務(wù)的規(guī)模，大體估算在27.14萬億，是顯性債務(wù)的1.77倍。其中，融資平臺(tái)的貸款與非標(biāo)占據(jù)著相當(dāng)比例；第二口徑從融資平臺(tái)的有息債務(wù)，再減去置換掉的估值，再加上政府付費(fèi)型PPP的落地投資額，得出一個(gè)估算數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)在2016年估算，當(dāng)年地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約20-30.45萬億。2017年大體估算在34.5萬億，因此當(dāng)前的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模應(yīng)該在20-34.5萬億左右，是顯性債務(wù)的1.2-2倍之間。從債務(wù)率的角度上講，以顯性債務(wù)衡量的結(jié)果來看，7個(gè)省份超過了100%的警戒線，如果考慮隱性債務(wù)，全國除了海南和西藏，其他29個(gè)省債務(wù)率都超過了警戒線。可見，我國地方政府債務(wù)不僅數(shù)額巨大且存在管理不規(guī)范特點(diǎn)，并且絕大部分債務(wù)受《預(yù)算法》的約束均以隱形狀態(tài)存在，導(dǎo)致地方政府債務(wù)的規(guī)模難以進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)量，其償還所遇問題則較為復(fù)雜。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策分析

1.構(gòu)建完善法律法規(guī)與管理機(jī)制

在十九大政府工作報(bào)告中指出，需要堅(jiān)持全面依法治國，深化依法治國實(shí)踐，而這一點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)成為我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的基本準(zhǔn)則，因此需要構(gòu)建完善的法律法規(guī)與管理機(jī)制去對(duì)地方政府的融資舉債提出剛性要求，使其成為地方政府轉(zhuǎn)變老舊觀念、強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)以及管理水平的重要指導(dǎo)方向。在法律法規(guī)逐步趨于完善的前提下，地方政府還應(yīng)對(duì)地方融資舉債的責(zé)任予以落實(shí)，也即是堅(jiān)持“誰舉債，誰償還”的基本原則，并且將其納入地方政府政績考核類目當(dāng)中。

此外，從中央到地方都應(yīng)逐步健全地方政府融資舉債平臺(tái)的市場化運(yùn)作，以競爭體系的完善去規(guī)避行政越權(quán)違法對(duì)融資舉債形成干預(yù)的行為。同時(shí)，我國地方政府還應(yīng)構(gòu)建完善的債務(wù)審計(jì)工作，除了要對(duì)內(nèi)部審計(jì)體制全面完善之外，在必要情況下還可引入第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。

2.拓寬融資渠道，強(qiáng)化平臺(tái)監(jiān)管

從當(dāng)前現(xiàn)狀來看，許多地方政府在融資舉債工作中都面臨著渠道單一的問題，而迫于城鎮(zhèn)化建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的壓力，部分地方政府則不得不冒更大風(fēng)險(xiǎn)去通過違規(guī)渠道進(jìn)行融資舉債，因此為實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范，拓寬融資渠道與強(qiáng)化平臺(tái)監(jiān)管則是必不可少的對(duì)策。比如，在城鎮(zhèn)化建設(shè)與公益性工程建設(shè)中大力吸引優(yōu)質(zhì)民間資本的投入，以特許經(jīng)營方式去吸收更多資本對(duì)政府融資形成良性補(bǔ)充，同時(shí)地方政府也應(yīng)結(jié)合自身實(shí)情，選擇PPP、BOT、TOT等新的融資模式。在條件允許的情況下，地方政府還可對(duì)發(fā)達(dá)國家成熟化市場運(yùn)作模式予以借鑒，在合法合理的前提下適度放低私有資本在公共建設(shè)事業(yè)中的準(zhǔn)入門檻，在良性約束性以市場原則去引進(jìn)私有資本參與政府公共項(xiàng)目的建設(shè)。

3.健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

在當(dāng)前的信息時(shí)代，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范工作可充分利用先進(jìn)技術(shù)去提高工作實(shí)效，比如可利用大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算平臺(tái)、AI等高新技術(shù)，去推出全面覆蓋且網(wǎng)絡(luò)化的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，在信息技術(shù)的加持下對(duì)各類信息全面收集并科學(xué)分析，相關(guān)管理層便可對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化的實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)各項(xiàng)債務(wù)資金動(dòng)向及具體使用狀態(tài)有全面了解。此外，以技術(shù)手段還能夠?qū)Φ胤秸畟鶆?wù)的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，在精準(zhǔn)化、個(gè)性化的評(píng)估之下能夠?yàn)楣芾頉Q策提供真實(shí)可靠的參考依據(jù)。

4.防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

控制地方債務(wù)主要是控制地方政府行為，特別是如何把地方政府官員舉債的道德風(fēng)險(xiǎn)控制住，這不僅是財(cái)政治理的問題，也是行政治理的問題。解決隱性債務(wù)問題，需要建立健全長效管理機(jī)制，在財(cái)稅體制、行政管理體制、金融體制等方面加快改革。支持打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),堅(jiān)決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等名義變相舉債。在體制機(jī)制建設(shè)基礎(chǔ)上，應(yīng)健全相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)政府債務(wù)信息公開，持續(xù)提高地方政府債務(wù)管理能力，形成社會(huì)監(jiān)督、財(cái)政專員辦監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督等多層次、多角度綜合性監(jiān)督體系。加大對(duì)違法違規(guī)融資的問責(zé)力度和處罰力度，鼓勵(lì)規(guī)范有序地開展政府與社會(huì)資本合作模式，為實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展提供外在環(huán)境。

結(jié)束語

綜上所述，地方政府債務(wù)一方面能夠加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面在大量舉債后必定會(huì)存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是當(dāng)前地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增大且在債務(wù)管理方面尚且不足的形勢之下，也就導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)防控方面存在不可忽視的危機(jī)?；诖耍覈胤秸跋嚓P(guān)管理機(jī)構(gòu)、部門不僅需要對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有全面且正確的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也要清醒地認(rèn)識(shí)到地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇的根本原因，更應(yīng)逐步完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，唯有如此才能夠在保證我國地方政府有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，以良好融資管理去推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，促進(jìn)行政、經(jīng)濟(jì)、金融等管理工作的全面轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而走上可持續(xù)發(fā)展道路。