淺談營改增后錫林郭勒盟地方稅體系建設

龐慧 內(nèi)蒙古錫林郭勒盟財政局

營改增是推動結構性改革特別是供給側結構性改革的重大舉措，使行業(yè)間的抵扣鏈條被良好打通，避免了重復征稅現(xiàn)象的發(fā)生，使企業(yè)負擔得到了有效降低，將市場活力充分激發(fā)了起來，促進經(jīng)濟結構調(diào)整，有利于各地因地制宜發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增強地方財政“造血”功能，培植新稅源。我國國務院于2016年5月1日作出決定：于建筑行業(yè)、金融行業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)與生活服務行業(yè)當中全面推行營改增改革制度，并將以往所實行的增值稅分享比例75（中央）：25（地方）調(diào)整為目前的50（中央）：50（地方）。錫林郭勒盟也同步實施營改增改革，通過改革全部打通貨物和勞務增值稅抵扣鏈條，征管銜接到位，社會面反映良好，改革運行平穩(wěn)，改革目標漸行漸好。

但是短期內(nèi)，營改增也對地方財政收入造成了一定的沖擊，例如地方稅收收入下滑、缺乏地方主體稅種、地方財源結構單一，財政收支矛盾加劇等等問題。怎樣才能使地方稅體系在營改增改革實施過程中獲得逐步完善，加強地方財源建設，是值得探討的課題。

一、營改增改革政策實施后地方稅體系顯露出的不足

（一）地方稅稅源單一

稅種劃分不科學。在具體劃分中央稅稅種與地方稅稅種時，需以我國中央政府與各地方政府所分別承擔的具體政府職能為依據(jù)，將其與具體地域、行業(yè)及行為方式有機結合起來?，F(xiàn)如今，我國并未有效統(tǒng)一地方稅稅種的劃分標準，其中具有較多的特別性規(guī)定。從形式方面來說，有很多稅種均劃分給了地方稅，但其并未較大程度的影響地方稅體系，這是因為這些稅種通常具有稅基小、零星分散、較難征收的特點。而共享稅則會在很大程度上影響地方稅體系，此種劃分權屬類型較為特殊，多為企業(yè)所得稅等較大稅種。就目前來看，我國一些征收管理工作比較簡單便利、稅源比較穩(wěn)定充足、具有較大增長潛力的稅種大多均為中央稅或中央與地方、自治區(qū)與地方共享稅種。以錫林郭勒盟為例，營改增以前共享稅中地方稅收的分成比例是營業(yè)稅90%、增值稅17.5%、所得稅30%、資源稅35%，2015年這幾項稅收地方分成部分共完成31.9億元，占錫林郭勒盟一般公共預算稅收收入的48%。2016年營改增后，這幾項稅收地方分成部分共完成22.6億元，占錫林郭勒盟一般公共預算稅收收入的34%，收入比2015年減少9.3億元，減少41%，與之前相比具有14個百分點的下降幅度。當然，這個減收幅度也包含工業(yè)經(jīng)濟增速放緩、市場低迷等宏觀經(jīng)濟因素影響。盡管如此，營改增因素對地方稅體系的影響也是不容小覷的。

（二）因地方稅收入規(guī)模不大所造成的事權財權不匹配問題

在國家公共服務與公共事務當中，國家各級政府需承擔的具體責任即為事權，包括管理權、控制權與使用權等內(nèi)容的國家政府以一國財政體制相關規(guī)定為依據(jù)而擁有的對財政收入進行籌集與支配的權利則為財權。當前，稅收收入是我國政府財政的最主要收入來源，只有相對充足的財政收入才能作為政府得以正常運作的經(jīng)濟支撐。而所謂分稅制的核心即為：參照政府事權對各級政府的財權進行細致劃分，確保各級政府均能獲取足夠的可支配財政收入，以對政府職能的正常行使進行保證。自1994年開始，我國進行了分稅制財政體制改革，我國中央政府在地方政府當中下放了事權，但卻沒有下放與之相應的財權，此種情況直接造成了我國地方政府的財權事權不匹配問題。只有地方政府擁有充足、穩(wěn)定的地方稅收收入才能將其政府職能充分發(fā)揮出來，使地方區(qū)域內(nèi)的社會居民在公共服務方面的需求得到良好滿足，對地方經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的促進作用。在營改增政策實施后，與營業(yè)稅收入的減少幅度相比，增值稅的收入增加額一定會更高，由于增值稅是一種由中央、地方及自治區(qū)按一定比例進行分成的共享稅，屆時地方政府所實際獲取的稅收收入必然會比之前更少。

為對地方政府因營改增政策實施而面臨的財政壓力進行緩解，國務院2016年4月30日公布《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，此方案實施后，我國一切企業(yè)、行業(yè)所上交的增值稅都納入到了中央與地方的共享范圍，并確定2014年為基數(shù)，對中央稅收返還基數(shù)與地方上繳收入基數(shù)進行核對，將各地方的增值稅分享比例設定為50%，中央分享比例為50%，暫將2或3年作為過渡時間。不難看出，上述方案只是營改增政策改革的一種過渡性政策，且此項方案會直接導致地方財政收入降低，對地方政府的建設十分不利，也不利于營改增的貫徹實行。為有效緩解地方政府財政方面因營改增政策實施所出現(xiàn)的嚴重空缺，需要借營改增契機，對當前中央地方財權事權劃分不匹配問題進行改革，對財政管理體質(zhì)的改革工作進行良好推進，使所實行的稅制更加完善，將具有一定系統(tǒng)性的中央地方財權事權體系建立起來，使中央對地方的稅收返還制度與轉(zhuǎn)移支付制度得到進一步完善，縮減地方財政壓力。

二、營改增后完善錫林郭勒盟地方稅體系的建議

需將此次營改增改革作為一項對地方財稅體制改革進行推進的契機，將穩(wěn)定的地方政府稅源培養(yǎng)出來，建立更加合理、科學的地方稅收體系。在全面推行營改增政策的5年到10年間，錫林郭勒盟可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況適當延長試點時期所應用的過渡性政策，以對地方政府因營改增政策而遭受的沖擊進行舒緩。但從根本上來說，若想解決地方財稅問題還是需要將主輔配合的地方稅體系建立起來，對中央及地方的財權事權進行明確，利用法律的形式對其進行確定，提升所建立體系的完整性。

（一）強化地方稅收的立法建設

結合實際，應將一系列切實可行的地方稅收體系制定出來，內(nèi)容包括稅權劃分、地方政府的稅種、稅率，快速開展稅收立法建設工作，將健全的地方稅收法律體系建立起來，使地方稅收的法律地位更高、更具權威性。此外，還需以地方社會經(jīng)濟的實際發(fā)展情況為依據(jù)對地方稅種體系進行設計，確保其科學性，將以往不合理的一些老稅種取消，對部分稅種進行適當?shù)母母锱c調(diào)整，并增設與我國當前國情相適應的新稅種。

（二）對中央財權與地方財權進行調(diào)整

1.對地方增值稅的分享比例進行提升。目前我國所實行的增值稅分配暫行規(guī)定較容易引發(fā)稅收征收體質(zhì)混亂，基于此，需在實施營改增時站在科學的角度對增值稅在中央與地方之間的分配比例進行界定，以降低地方在稅收方面遭受的損失。

2.提升現(xiàn)行稅收體制的合理性。我國現(xiàn)行稅收體制中的以費代稅現(xiàn)象會直接分散地方的稅收能力，對社會的穩(wěn)定十分不利，地方政府也很難將其稅收調(diào)控地方經(jīng)濟的具體職能有效發(fā)揮出來。需對目前實行的地方稅系進行完善與改革，以將地方的稅收收入規(guī)模提升上去。

3.改進轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付分兩種，其中一般性轉(zhuǎn)移支付較為透明，專項轉(zhuǎn)移支付則在管理上具有不規(guī)范性且支付比例較高，需對一般性轉(zhuǎn)移支付的比例進行適當提升，降低專項轉(zhuǎn)移支付的比例。

（三）改革和重構地方主體稅種

1.分布實施個人所得稅改革。在十二屆全國人大四次會議后的記者會上，樓部長表示我國將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人所得稅體系。在新體系下房貸利息、撫養(yǎng)子女方面費用以及子女教育方面費用均可減稅。個稅改革從方案設計到政策落地，再到執(zhí)行到位，還需要我們地稅部門多動動腦筋、多花些心思，讓個人所得稅不但成長為地方那個主體稅種，而且減輕普通工薪階層的稅負，增加市場現(xiàn)金流，促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。

2.適時推進房產(chǎn)稅改革。房地產(chǎn)稅改革基于將房產(chǎn)、土地相關的稅費改革統(tǒng)籌考慮，將逐步把現(xiàn)行的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅等征稅項目以及某些合理且含有稅收性質(zhì)的房地產(chǎn)方面政府收費合并起來，成立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、房地統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅。

3.繼續(xù)推進資源稅改革。需對環(huán)境保護費改稅工作進行推動，將資源稅籌集稅收收入的功能以及調(diào)節(jié)級差收入的功能充分發(fā)揮出來，逐步增加大資源稅征收范圍；對資源稅稅率進行適當調(diào)整，改變計征方式，增加資源稅的稅負水平，提高資源稅收入，使其調(diào)控功能獲得良好發(fā)揮。我國需將環(huán)境稅費制度理順，以重在調(diào)整、清費立稅、循序漸進、合理負擔、便利征管為原則來開展環(huán)境保護稅制度的建設工作。可在改革初期對排污費進行“費改稅”，待時機成熟時則對排放物應用環(huán)境保護稅，在政策剛實行時可適當降低稅率，待環(huán)境成本與企業(yè)承受能力等因素產(chǎn)生變化時再適當對稅率進行相應的提升與調(diào)整。