西藏自治區(qū)金融監(jiān)管體制研究

索朗次旦

摘 要：金融監(jiān)管要能夠推動(dòng)中國(guó)金融的變革。金融監(jiān)管的目的不是消滅風(fēng)險(xiǎn)，金融存在的那一天風(fēng)險(xiǎn)就存在，除非把金融消滅掉，風(fēng)險(xiǎn)就沒有了。金融監(jiān)管最重要的目標(biāo)是讓風(fēng)險(xiǎn)收斂，不要讓風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散、發(fā)散。各種監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)、監(jiān)管指標(biāo)的核心都是使風(fēng)險(xiǎn)收斂，央行、商業(yè)銀行存款準(zhǔn)備金制度的設(shè)計(jì)，核心都是要收斂貨幣擴(kuò)張，是要使單個(gè)的風(fēng)險(xiǎn)不至于蔓延開來(lái)變成系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，邊疆地區(qū)的特殊地理位置、社會(huì)穩(wěn)定需要、金融發(fā)展?fàn)顩r使得金融監(jiān)管體制的健全更為重要。本文以銀行業(yè)視角下的西藏地區(qū)金融監(jiān)管體制研究情況為例，著重分析了當(dāng)前西藏地區(qū)金融監(jiān)管體制建設(shè)中存在的問題、困難，并提出了相關(guān)的政策建議，為進(jìn)一步推動(dòng)和完善邊疆地區(qū)金融監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管 西藏 銀行業(yè) 優(yōu)惠政策 機(jī)制

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）04（c）-120-02

地處邊疆的西藏地區(qū)在“一帶一路”倡議實(shí)施和“環(huán)喜馬拉雅經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)和南亞大通道建設(shè)的推動(dòng)下，本地區(qū)金融業(yè)取得了跨越式發(fā)展，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等金融行業(yè)呈現(xiàn)出了一片欣欣向榮的良好態(tài)勢(shì)，金融機(jī)構(gòu)在中央的特殊政策下積極進(jìn)駐到了西藏，并為西藏自治區(qū)的各企事業(yè)單位及廣大人民群眾提供了更加多元化的金融服務(wù)。隨著西藏銀行業(yè)金融市場(chǎng)的不斷擴(kuò)張，金融業(yè)主體呈現(xiàn)多元化、各類國(guó)內(nèi)金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)在西藏不斷地實(shí)施開展，西藏自治區(qū)銀行業(yè)面臨的潛在區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)在不斷增加，對(duì)本地區(qū)金融監(jiān)管也提出了更高的要求。為維護(hù)邊疆地區(qū)金融穩(wěn)定，在一定程度上彌補(bǔ)行業(yè)監(jiān)管差異和真空，需進(jìn)一步對(duì)西藏自治區(qū)的金融監(jiān)管體制進(jìn)行研究，根據(jù)出現(xiàn)的問題提出相應(yīng)對(duì)策，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)金融市場(chǎng)的有序運(yùn)行，推動(dòng)區(qū)域金融業(yè)健康發(fā)展。

1 西藏銀行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 西藏銀行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

以西藏自治區(qū)銀行業(yè)為例，2016年末，西藏銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)存款余額為4379.66億元，比年初增加708.43億元，增長(zhǎng)19.30%；各項(xiàng)貸款余額為3048.64億元，比年初增加924.15億元，增長(zhǎng)43.50%。2016年，西藏銀行業(yè)機(jī)構(gòu)體系進(jìn)一步健全，新增了21家各類銀行網(wǎng)點(diǎn)機(jī)構(gòu)，浦發(fā)銀行拉薩分行、中信銀行拉薩信用卡分中心等相繼正式開業(yè)，浙江民泰等民營(yíng)企業(yè)投資控股的區(qū)域性村鎮(zhèn)銀行批準(zhǔn)籌建。當(dāng)前西藏自治區(qū)全區(qū)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到了688個(gè)，銀行從業(yè)人員達(dá)到將近9000人。西藏農(nóng)牧區(qū)設(shè)立金融助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)也已經(jīng)覆蓋100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和79.41%的行政村。

1.2 西藏銀行業(yè)監(jiān)管體制的歷史沿革及現(xiàn)狀

1.2.1 西藏銀行業(yè)監(jiān)管體制歷史沿革

1951年，中國(guó)人民銀行西南區(qū)隨軍銀行入藏，1952年人民銀行成立西藏辦事處，1953年在昌都、亞東等地建立支行，1955年正式成立人民銀行西藏分行。

1959年隨著平叛勝利，西藏自封建農(nóng)奴制進(jìn)入民主改革時(shí)期，社會(huì)生產(chǎn)力得到解放，百萬(wàn)農(nóng)奴翻身后，生產(chǎn)積極性高漲。這一階段，西藏金融因民主改革的勝利而進(jìn)入了全新發(fā)展階段。人民銀行西藏分行為擴(kuò)大金融規(guī)模，增加了銀行金融機(jī)構(gòu)的覆蓋面。同時(shí)人民銀行拉薩分行也新建了兩個(gè)地區(qū)支行，派出了17個(gè)銀行工作組。1965年西藏自治區(qū)成立之前，西藏所轄各縣工設(shè)立了72家縣支行。為了大力發(fā)展西藏農(nóng)牧業(yè)，1960年，西藏人民銀行組織農(nóng)牧民實(shí)行資金互助，成立信用合作社。農(nóng)村信用社擴(kuò)大了銀行職能，并利用所吸收的社會(huì)閑散資金，進(jìn)行存貸款業(yè)務(wù)，對(duì)需要資金的農(nóng)牧民進(jìn)行貸款，遏制了民間高利貸的興起。此時(shí)人民銀行肩負(fù)著商業(yè)銀行與銀行監(jiān)管的雙重職責(zé)，但由于銀行業(yè)為起步發(fā)展階段，金融監(jiān)管職責(zé)不清晰，且監(jiān)管職能較弱。

1.2.2 西藏銀行業(yè)監(jiān)管體制現(xiàn)狀

當(dāng)前的西藏銀行監(jiān)管是在中央對(duì)全國(guó)金融監(jiān)管的統(tǒng)一制度下建立的地方監(jiān)管體系，沿襲了國(guó)家“一行一會(huì)一委”的銀行業(yè)監(jiān)管體系，在本地區(qū)行成了“一行一局一辦”的銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)制。

其中人民銀行拉薩中心支行作為央行在西藏的分支機(jī)構(gòu)，隸屬于人民銀行成都分行（西南大區(qū)分行），在西藏各地區(qū)均成立了支行，監(jiān)管職能主要包括以下幾點(diǎn)：（1）貨幣政策，央行貨幣政策職責(zé)的實(shí)施是以監(jiān)管職責(zé)為前提的，通過(guò)有效而全面的監(jiān)管來(lái)為貨幣政策的制定提供實(shí)踐基礎(chǔ)，也為其執(zhí)行創(chuàng)造有利條件。（2）在宏觀調(diào)控過(guò)程中所進(jìn)行的再貼現(xiàn)、公開市場(chǎng)操作等職責(zé)，對(duì)銀行業(yè)的基本各項(xiàng)業(yè)務(wù)都具有監(jiān)管職能。尤其是在2017年中央成立金融穩(wěn)定委員會(huì)后，人行拉薩中心支行也有著穩(wěn)定西藏地方金融，防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。

2 西藏銀行業(yè)監(jiān)管體制中存在的問題分析

隨著西藏銀行業(yè)發(fā)展規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張；金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)逐步加劇，金融行業(yè)的界限日益模糊；西藏實(shí)行諸多特殊的金融優(yōu)惠政策等各類原因，如何完善并發(fā)揮金融監(jiān)管機(jī)制的作用，對(duì)防范跨行業(yè)跨區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)并引導(dǎo)地方金融發(fā)展具有很重要的意義。雖然當(dāng)前西藏已經(jīng)建立了“一行一局一辦”的金融監(jiān)管體系，但還是存在信息共享性不足，監(jiān)管重復(fù)問題嚴(yán)重，監(jiān)管部門間未建立完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)管專業(yè)性不足，針對(duì)特殊情況系統(tǒng)性預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)能力不足、監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)滯后等諸多問題，仍存在一些共性的情況和邊疆地區(qū)特有的問題，影響了監(jiān)管體制機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)揮。

2.1 銀行業(yè)規(guī)模擴(kuò)張背后監(jiān)管無(wú)法及時(shí)跟上

截至2016年，西藏自治區(qū)銀行機(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到12家，其中政策性銀行2家，國(guó)有大行4家，股份制銀行3家，郵政儲(chǔ)蓄銀行1家，地方法人銀行1家，村鎮(zhèn)銀行1家，機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到688個(gè)，從業(yè)人員達(dá)到將近9000人，銀行業(yè)總資產(chǎn)達(dá)到5200多億元。而從監(jiān)管部門來(lái)講，現(xiàn)有的“一行一局一辦”三家部門主要集中在西藏自治區(qū)拉薩市，監(jiān)管從業(yè)人員僅為500多人，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與銀行業(yè)機(jī)構(gòu)比例為1：230，監(jiān)管人員與銀行從業(yè)人員的比例為1：18，可以說(shuō)監(jiān)管機(jī)構(gòu)覆蓋面較少，許多偏遠(yuǎn)地市及縣域銀行的監(jiān)管基本處于空白，人員比例也處于監(jiān)管有效性零界點(diǎn)。迅速規(guī)模擴(kuò)張背后帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)隱患在逐步增加，然而隨之配套的監(jiān)管體系受制于總部編制限制以及其他客觀因素仍未明顯擴(kuò)大，加之西藏特殊的地域廣闊，氣候條件惡劣等因素，金融監(jiān)管無(wú)法實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

2.2 金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下，銀行監(jiān)管無(wú)法全面執(zhí)行

隨著國(guó)家進(jìn)一步放開金融市場(chǎng)，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)逐步加劇，西藏銀行業(yè)也在開展發(fā)行債券、并購(gòu)融資等投資銀行業(yè)務(wù)，也在代理銷售保險(xiǎn)等保險(xiǎn)產(chǎn)品、也在設(shè)立私募基金、公募基金等資管類業(yè)務(wù)，金融行業(yè)的界限日益模糊，如今的西藏銀行業(yè)已不僅僅是簡(jiǎn)單辦理存貸款等基本業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)面已覆蓋了投行、保險(xiǎn)、證券、資管等各類跨行業(yè)務(wù)。而混業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)與當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管體制具有沖突，金融監(jiān)管實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)及證券業(yè)有分別的監(jiān)管部門在監(jiān)管，但是混業(yè)經(jīng)營(yíng)的交叉性使得諸多新興業(yè)務(wù)存在監(jiān)管真空地帶，出現(xiàn)了業(yè)務(wù)無(wú)監(jiān)管部門認(rèn)領(lǐng)的尷尬局面。而根據(jù)2017年金融風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，大部分金融風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)暴露于此類混合創(chuàng)新業(yè)務(wù)。

2.3 西藏銀行業(yè)實(shí)行多項(xiàng)優(yōu)惠金融政策使得監(jiān)管面臨新的挑戰(zhàn)

中央歷來(lái)高度重視西藏發(fā)展工作，從中央歷次西藏工作會(huì)議上針對(duì)西藏金融發(fā)展尤其是銀行業(yè)發(fā)展出臺(tái)了多項(xiàng)特殊優(yōu)惠政策，近年來(lái)多項(xiàng)特殊優(yōu)惠政策確實(shí)給西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的政策紅利，同時(shí)也出現(xiàn)了前所未有的各類風(fēng)險(xiǎn)及挑戰(zhàn)。以西藏優(yōu)惠貸款利率、利差補(bǔ)貼、綜合費(fèi)用補(bǔ)貼等一攬子特殊優(yōu)惠金融政策為例，此項(xiàng)政策主要為在藏各銀行機(jī)構(gòu)的貸款利率執(zhí)行低于央行基準(zhǔn)利率2%的特殊貸款統(tǒng)一利率，在如今利率市場(chǎng)化的大背景下，西藏實(shí)行該項(xiàng)利率政策成為了全國(guó)融資成本最低的地區(qū)，在此基礎(chǔ)上按照各地區(qū)的具體問題進(jìn)行差異化綜合費(fèi)用補(bǔ)貼，因此銀行業(yè)的貸款積極性也隨之提高，在這樣的特殊優(yōu)惠政策下，近年來(lái)出現(xiàn)了利用票據(jù)業(yè)務(wù)、利用理財(cái)質(zhì)押套取優(yōu)惠政策補(bǔ)貼的各類風(fēng)險(xiǎn)案件，套取了上億元的國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。面對(duì)這類銀行業(yè)套利行為，西藏監(jiān)管部門未能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并處置相關(guān)事件，在該類行為已成為行業(yè)內(nèi)隱形市場(chǎng)規(guī)則后監(jiān)管部門才開始跟進(jìn)，監(jiān)管嚴(yán)重滯后。

2.4 銀行業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制相對(duì)松散

西藏銀行業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制相對(duì)松散，導(dǎo)致了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)效力弱、效率低。雖然目前西藏轄區(qū)建立了“一行一局一辦”為主體的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制，但是這些制度化機(jī)制，組織較為松散、制度配套不夠完善、協(xié)調(diào)力度不足、約束機(jī)制缺乏，造成了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的效力得不到有效、充分地發(fā)揮。尤其是西藏地方銀監(jiān)局為2003年從人民銀行拉薩中心支行剝離出的部門，兩部門長(zhǎng)期存在爭(zhēng)奪監(jiān)管主體地位以及人員歸屬感不明晰等諸多歷史遺留問題，存在金融監(jiān)管信息主動(dòng)不交流、不共享等問題。到目前為止尚未建立統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，各個(gè)金融監(jiān)管部門的信息系統(tǒng)無(wú)法對(duì)接，僅局限于各金融監(jiān)管部門與各銀行機(jī)構(gòu)之間的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)交流模式，而其他各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間并未形成有效的信息網(wǎng)絡(luò)，無(wú)法充分發(fā)揮金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制及降低金融監(jiān)管主體之間信息不對(duì)稱程度的作用。同時(shí)，信息交流的頻度不夠，由于監(jiān)管部門的金融監(jiān)管信息數(shù)據(jù)產(chǎn)生時(shí)限不同，信息無(wú)法定期按時(shí)交換，造成了交流共享的信息失去了時(shí)效性，進(jìn)而造成了信息交流共享后利用率不高。在共同檢查、聯(lián)合調(diào)研等方面，由于各監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍、監(jiān)管重點(diǎn)不同，關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)方面各有側(cè)重，無(wú)法形成統(tǒng)一的金融監(jiān)管合作行動(dòng)。

3 對(duì)策建議

3.1 成立地方金融工作局，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋

現(xiàn)有的監(jiān)管體系已遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足日益擴(kuò)張的銀行業(yè)發(fā)展規(guī)模，需要從頂層設(shè)計(jì)現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系，建議借鑒四川省的金融監(jiān)管布局，在原先金融辦的基礎(chǔ)上升級(jí)為金融工作局，實(shí)現(xiàn)西藏“一行兩局”的銀行業(yè)監(jiān)管體系。人民銀行與銀監(jiān)局因其特殊的中央屬性，無(wú)法短時(shí)間內(nèi)主觀增加分支機(jī)構(gòu)及人員，但是成立金融工作局，可以極大程度上彌補(bǔ)現(xiàn)在監(jiān)管空白，實(shí)現(xiàn)偏遠(yuǎn)地區(qū)及縣域銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管覆蓋，并能夠充分利用地方屬地化原則，增加監(jiān)管力量，實(shí)現(xiàn)對(duì)西藏銀行業(yè)監(jiān)管的匹配。

3.2 加強(qiáng)跨行業(yè)監(jiān)管部門溝通，建立協(xié)調(diào)聯(lián)席機(jī)制

針對(duì)銀行業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大趨勢(shì)，西藏銀行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)與證券、保險(xiǎn)等行業(yè)的溝通，建立三監(jiān)管部門每月或者每季度的協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)人員定期互相交流或者信息共享等機(jī)制了解西藏地區(qū)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的總體情況，并針對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)隱患建立預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)的全方位預(yù)警。

3.3 建立全程監(jiān)控體系，防患于未然

目前西藏銀行業(yè)監(jiān)管仍處于被動(dòng)地出現(xiàn)問題，解決問題階段，未能系統(tǒng)性建立全程監(jiān)控體系，信息系統(tǒng)輔助機(jī)制更為缺乏。建議建立銀行業(yè)機(jī)構(gòu)為監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管部門、政府部門、企事業(yè)單位、本地區(qū)居民等多部門參與的全程監(jiān)管體系，在對(duì)于政策執(zhí)行、銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)反映等多維度進(jìn)行分析，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)銀行業(yè)務(wù)的全程監(jiān)控體系。聯(lián)合互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)建立西藏地區(qū)銀行業(yè)市場(chǎng)大數(shù)據(jù)，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，建立監(jiān)管預(yù)警機(jī)制模型，將風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)停止在萌芽觸發(fā)階段。

參考文獻(xiàn)

[1] 西藏自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局西藏調(diào)查總隊(duì).西藏統(tǒng)計(jì)年鑒（2016）[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2016.

[2] 孫慧.金融監(jiān)管中的監(jiān)管信息與監(jiān)管效率[J].上海金融，2007（9）.

[3] 杜濤.西藏地區(qū)金融監(jiān)管機(jī)制建設(shè)探析[J].青海金融，2016（1）.