耕地重金屬污染治理社會(huì)化法律對(duì)策研究

隋易橦　王育才

摘 要 我國(guó)耕地污染超標(biāo)已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，其污染情況主要集中于重金屬污染。2014年湖南省長(zhǎng)株潭地區(qū)（長(zhǎng)沙、株洲、湘潭）啟動(dòng)首例重金屬污染耕地修復(fù)綜合治理試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)株潭耕地治理試點(diǎn)”）工作。文章基于對(duì)試點(diǎn)治理情形的梳理，發(fā)現(xiàn)公眾參與耕地重金屬污染治理的程度低是治理過(guò)程中存在的問(wèn)題。通過(guò)分析其原因，討論積極參與的重要性，提出我國(guó)應(yīng)建立社會(huì)化的耕地重金屬污染治理法律制度，以更好完成耕地重金屬污染防治工作。

關(guān)鍵詞 耕地 重金屬污染 污染治理 社會(huì)化

作者簡(jiǎn)介：隋易橦，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院研究生，研究方向：生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律政策；王育才，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院教授，研究方向：環(huán)境法、金融法。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.082

隨著現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，“重金屬污染”開始“入侵”土壤，耕地成為重金屬污染的主要“承擔(dān)者”。其點(diǎn)位超標(biāo)率高達(dá)19.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等。耕地成為重金屬污染的“重災(zāi)區(qū)”，除污染數(shù)據(jù)驚人外，回顧湖南攸縣大米鎘超標(biāo)事件更是令人痛心。面對(duì)耕地重金屬污染已威脅糧食安全的殘酷現(xiàn)實(shí)，治理修復(fù)受重金屬污染的耕地尤為重要。為此，國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部等發(fā)布系列政策，并批復(fù)湖南省首例耕地重金屬污染治理國(guó)家級(jí)試點(diǎn)，隨后河南、浙江等省份的試點(diǎn)先后成立。我國(guó)耕地重金屬污染治理正在探索中前進(jìn)，總結(jié)試點(diǎn)治理工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析其中的不足及原因，提出解決對(duì)策，構(gòu)建法律制度，力求形成系統(tǒng)的、成熟的耕地重金屬污染治理模式，并在全國(guó)推而廣之。

一、長(zhǎng)株潭耕地治理試點(diǎn)與問(wèn)題

（一）治理情形

根據(jù)農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部《湖南重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)意見》的要求，湖南省于2014年4月在長(zhǎng)株潭地區(qū)開展了12.1萬(wàn)公頃的重金屬污染耕地治理修復(fù)與農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)工作。試點(diǎn)首先著手在每150公頃耕地處設(shè)檢測(cè)點(diǎn)對(duì)耕地質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)。以此衡量并區(qū)分耕地重金屬污染的不同程度，確立試點(diǎn)治理的基本思路，即分區(qū)治理基礎(chǔ)上分區(qū)關(guān)注稻米鎘含量與土壤鎘含量。試點(diǎn)將稻米鎘含量在0.2-0.4mg/kg之間的耕地列為達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)，實(shí)施“VIP+n” 修復(fù)技術(shù)組合模式。稻米鎘含量超過(guò)0.4mg/kg，土壤鎘含量低于1mg/kg的耕地列為管控專產(chǎn)區(qū)，探索稻谷安全管控模式；土壤鎘含量超過(guò)1mg/kg的耕地列為替代種植區(qū)，實(shí)行農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。從早稻分析結(jié)果看，三個(gè)區(qū)域早稻達(dá)標(biāo)比例分別提高了51.3%、44.8%、20.3%，使早稻米鎘含量平均降低30%左右。2015年年底6000多畝修復(fù)區(qū)域的稻米鎘含量經(jīng)評(píng)審驗(yàn)收，結(jié)果表明平均降鎘率達(dá)到60%。但因耕地重金屬污染治理修復(fù)十分復(fù)雜，試點(diǎn)工作最少在開展3到5年后效果才可能全面顯現(xiàn)并得出規(guī)律性的結(jié)論。

（二）問(wèn)題

長(zhǎng)株潭耕地治理試點(diǎn)自從開展治理工作以來(lái)，許多問(wèn)題也有所表現(xiàn)。首先，治理技術(shù)農(nóng)民接受難?！癡IP”修復(fù)技術(shù)主要是農(nóng)藝措施，大部分都需要由農(nóng)民完成，但是農(nóng)民對(duì)此技術(shù)不容易接受。其中“合理灌溉”措施成為最大難點(diǎn)，農(nóng)民仍堅(jiān)持南方傳統(tǒng)的耕作習(xí)慣，“合理灌溉”措施落實(shí)不佳。其次，種植結(jié)構(gòu)調(diào)整推進(jìn)慢。種植結(jié)構(gòu)調(diào)整就是停止在重金屬污染的耕地上種植水稻，而改種對(duì)重金屬“鎘”不“敏感”的作物或非糧食作物。實(shí)際實(shí)施中，由于改種作物的經(jīng)濟(jì)利益不高，農(nóng)民會(huì)將已改種的耕地又改回水稻種植。最后，治理資金成本負(fù)擔(dān)重。中央財(cái)政安排試點(diǎn)重金屬污染耕地修復(fù)專項(xiàng)資金11.56億元。而社會(huì)資本、企業(yè)資金支持并不多，巨額治理資金加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。通過(guò)分析各問(wèn)題的本質(zhì)，可將主要問(wèn)題歸結(jié)為耕地重金屬污染治理的社會(huì)化程度低，缺少相應(yīng)的法律制度激勵(lì)社會(huì)公眾積極參與。

二、耕地重金屬污染治理社會(huì)化程度低的原因分析

（一）參與耕地重金屬污染治理的意識(shí)與能力不足

首先，耕地重金屬污染自身的特殊性與復(fù)雜性導(dǎo)致社會(huì)公眾不易發(fā)現(xiàn)或確定污染的存在。這是土壤污染“先天”的共性。其次，作為耕地的直接利用者——農(nóng)民，對(duì)耕地重金屬污染的危害性了解匱乏，導(dǎo)致對(duì)耕地重金屬污染治理的重要性認(rèn)識(shí)不高。作為耕地的間接利用者——城市居民，因其不直接接觸耕地，導(dǎo)致對(duì)耕地重金屬污染治理的能力不夠。最后，國(guó)家對(duì)耕地重金屬污染防治教育力度不足，地方對(duì)耕地重金屬污染治理措施宣傳不佳。諸多原因?qū)е律鐣?huì)公眾參與意識(shí)與參與能力有限。

（二）學(xué)習(xí)耕地重金屬污染治理的途徑與服務(wù)有限

首先，社會(huì)公眾可以利用的現(xiàn)有學(xué)習(xí)渠道狹窄。作為耕地重金屬污染直接治理的參與者——農(nóng)民，主要通過(guò)村委會(huì)負(fù)責(zé)人員二次傳達(dá)來(lái)獲取治理措施及技術(shù)知識(shí)。作為耕地重金屬污染輔助治理的參加者——企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及公益組織等社會(huì)公眾，主要利用網(wǎng)絡(luò)途徑來(lái)獲取耕地重金屬污染治理信息。其次，耕地重金屬污染治理社會(huì)化服務(wù)不完善。

（三）權(quán)衡耕地重金屬污染治理參與利益價(jià)值大小

自利行為原則是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的概念，是指人們?cè)谶M(jìn)行決策時(shí)按照自己的財(cái)務(wù)利益行事。在其他條件相同的情況下，人們會(huì)選擇對(duì)自己經(jīng)濟(jì)利益最大的行動(dòng)。人們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益（個(gè)人利益）的需求，推動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步，但同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生利益沖突。利益與利益沖突是環(huán)境法學(xué)研究的重要內(nèi)容，環(huán)境法學(xué)中人類持續(xù)生存和發(fā)展是利益需求，而人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的持續(xù)性需求與環(huán)境保護(hù)不斷增長(zhǎng)的利益需求形成利益沖突。耕地重金屬污染治理社會(huì)公眾參與差就是利益沖突的結(jié)果。

（四）督促耕地重金屬污染治理社會(huì)參與的法制不完善

社會(huì)公眾廣泛參與是耕地重金屬污染治理的強(qiáng)大力量。美國(guó)、日本在農(nóng)村土壤重金屬污染防治中對(duì)公眾參與中非常注重，并建設(shè)良好的公眾參與治理與參與監(jiān)督的法律制度。我國(guó)雖然在《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)信息公開和公眾參與規(guī)定了專章內(nèi)容，但我國(guó)對(duì)公眾參與治理及監(jiān)督方面的制度并不完善，缺少對(duì)參與途徑、參與程序、參與保障與激勵(lì)等制度的建設(shè)，這是導(dǎo)致耕地重金屬污染治理社會(huì)化程度低的根本原因。

三、促進(jìn)耕地重金屬污染治理社會(huì)化的重要性分析

（一）遵循環(huán)境公眾參與基本原則法律規(guī)定的體現(xiàn)

公眾參與原則，又稱環(huán)境民主原則、依靠群眾保護(hù)環(huán)境原則，是指公眾廣泛參與到生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與自然資源的開發(fā)利用中，是保障環(huán)境正義、提高環(huán)境效益的具體要求。耕地重金屬污染治理是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體現(xiàn)，所以任何公民與社會(huì)組織都應(yīng)該參與其中，遵循《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)公眾參與原則的規(guī)定。

（二）監(jiān)督耕地重金屬污染治理政策制定及措施落實(shí)

首先，社會(huì)公眾主動(dòng)并廣泛參與耕地重金屬污染治理工作，表達(dá)民主意見，公私協(xié)商制定出科學(xué)有效的治理政策，也可減少出現(xiàn)諸如試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民不能接受耕地重金屬污染治理模式這種現(xiàn)象。其次，社會(huì)公眾可充分監(jiān)督政府耕地重金屬污染治理政策的實(shí)施、耕地重金屬污染治理活動(dòng)的管理。

（三）保障耕地重金屬污染修復(fù)資金穩(wěn)定充足的需要

我國(guó)進(jìn)行耕地重金屬污染修復(fù)的資金絕大部分來(lái)源于政府的財(cái)政支持，很少有企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及私人的資金投入。即使我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)空間很廣，但是修復(fù)市場(chǎng)未得到開發(fā)。促進(jìn)耕地重金屬污染治理社會(huì)化有助于提高公民參與污染治理的意識(shí)，從而擴(kuò)大污染修復(fù)資金的來(lái)源，保障資金充足穩(wěn)定。

四、加強(qiáng)耕地重金屬污染治理社會(huì)化的法律對(duì)策

（一）完善耕地重金屬污染防治法律法規(guī)

在《土壤污染防治法》即將出臺(tái)的大背景下，細(xì)化耕地重金屬污染治理法律法規(guī)，將社會(huì)化的治理方式納入法律條文中，明確規(guī)定保護(hù)耕地、參與耕地污染治理既是公眾的權(quán)利也是公眾的義務(wù)，尤其是耕地使用者、利益獲得者的義務(wù)，公眾有權(quán)利對(duì)污染耕地的行為進(jìn)行監(jiān)督、舉報(bào)，有義務(wù)對(duì)污染耕地治理進(jìn)行配合及參與。

（二）制定耕地重金屬污染治理社會(huì)化政策

落實(shí)國(guó)家在擔(dān)保、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方面的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本投入耕地重金屬污染治理中。規(guī)范政策法規(guī)環(huán)境，降低市場(chǎng)資本投資風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)加強(qiáng)在融資、收益等方面政策調(diào)控的力度，提供盈利的政策保障，擴(kuò)大傳統(tǒng)方式融資規(guī)模；耕地重金屬污染治理，要引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入；建立中小企業(yè)污染防治專項(xiàng)資金，通過(guò)為中小企業(yè)提供環(huán)境治理啟動(dòng)資金和融資擔(dān)保，解決中小企業(yè)耕地重金屬污染治理融資難問(wèn)題；在農(nóng)村地區(qū)，落實(shí)“以獎(jiǎng)促治”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，促使農(nóng)村居民參與到本地耕地污染治理中，如農(nóng)民投工投勞就是社會(huì)化投入的一部分。

（三）推動(dòng)耕地重金屬污染公益訴訟制度

拓寬公益訴訟主體范圍。隨著公益訴訟機(jī)制的不斷成熟，可以嘗試將享有公眾參與權(quán)、環(huán)境權(quán)的主體納入訴訟主體范圍。如耕地重金屬污染公益訴訟中，應(yīng)包括城市公民，因其具有環(huán)境污染防治的公眾參與權(quán)。創(chuàng)新訴訟請(qǐng)求及救濟(jì)措施。環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求要包含公眾參與保護(hù)生態(tài)環(huán)境和治理污染的內(nèi)容。

（四）加強(qiáng)農(nóng)民文化教育

加強(qiáng)農(nóng)民文化法律教育。農(nóng)民之所以缺少耕地保護(hù)意識(shí)，主要因素在于農(nóng)民的文化水平普遍較低，對(duì)耕地重要性沒(méi)有科學(xué)認(rèn)識(shí)，而且對(duì)我國(guó)法律法規(guī)了解少之又少。國(guó)家可通過(guò)開展環(huán)境保護(hù)法、土地管理法、系列污染防治法律知識(shí)下鄉(xiāng)活動(dòng)，對(duì)農(nóng)民實(shí)行法律知識(shí)教育。通過(guò)貼標(biāo)語(yǔ)，詳細(xì)講解的方式幫助農(nóng)民提高文化水平，理解法律制度、強(qiáng)化耕地保護(hù)意識(shí)。

五、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)耕地重金屬污染嚴(yán)峻的情形，單一靠國(guó)家進(jìn)行治理已然不能達(dá)到良好效果，因此，促進(jìn)耕地重金屬污染治理社會(huì)化勢(shì)在必行，通過(guò)社會(huì)公眾的參與，可提高公眾保護(hù)耕地的意識(shí)，增加污染修復(fù)資金儲(chǔ)備，也可促進(jìn)耕地重金屬污染治理措施的有效落實(shí)，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展。因此，我國(guó)應(yīng)關(guān)注耕地重金屬污染治理社會(huì)化的法律研究。

注釋：

VIP+n，即采用鎘低積累水稻品種（variety）、合理灌溉（irrigation）、施用石灰等調(diào)節(jié)土壤酸度（pH）+土壤調(diào)理劑、葉面阻控劑、綠肥、翻耕等修復(fù)措施。

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