“三權(quán)分置”制度下農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡問題研究

陳一蕾　李玙成　程官文

摘 要 2014年，新一輪的農(nóng)村土地制度改革試點春潮開始涌動。連續(xù)3年的中央一號文件對“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”、“三權(quán)分置”問題進行探討。但其核心都是三權(quán)問題的內(nèi)容，而對相關(guān)流轉(zhuǎn)程序著筆甚少，幾近為零。而本文認為，“三權(quán)分置”問題至今仍未完全落實，不單單是因為三權(quán)內(nèi)容的模糊，與流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范也有關(guān)系。本文總結(jié)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，分析原因，從農(nóng)民、政府和工商資本三個方面探討流轉(zhuǎn)程序?qū)ζ溆绊?，并提出相關(guān)解決措施，最終給出立法建議。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn) 規(guī)范管理 審查監(jiān)管

作者簡介：陳一蕾、李玙成、程官文，四川農(nóng)業(yè)大學。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.080

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理概述

從2018年中央1號文件首次提出宅基地三權(quán)分置可知我國農(nóng)地“三權(quán)分置”制度在穩(wěn)步推進中。而土地制度的不斷完善也使農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積逐漸擴大，從2015年家庭承包經(jīng)營耕地中33.3%發(fā)生流轉(zhuǎn)變?yōu)?016年35.1%的承包戶流向其他經(jīng)營體。但是，如火如荼的農(nóng)地流轉(zhuǎn)活動并沒有與之匹配的流轉(zhuǎn)程序規(guī)范存在，以至于我國目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍存在混亂性，不規(guī)范統(tǒng)一。中共中央近年來也在不同的規(guī)范性文件中強調(diào)加強土地流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù)，以達到持續(xù)推進三權(quán)分置制度改革的目標，并最終解決困擾我國多年的三農(nóng)問題。

本文所討論研究的農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序指農(nóng)地流轉(zhuǎn)辦理程序，指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶經(jīng)過申請、辦理相關(guān)手續(xù)將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織的流轉(zhuǎn)過程。并且，研究范圍僅為其中的審核、登記部分。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理的發(fā)展中出現(xiàn)的問題

（一）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限不一，管理混亂，約束力低

雖然中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中明確指出了流轉(zhuǎn)期限應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定，但是在實際中并沒有相關(guān)法律文件或者條文規(guī)定了確切的流轉(zhuǎn)期限，導(dǎo)致各地流轉(zhuǎn)期限不同，長短不一，對規(guī)范管理、有效約束不利。并出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)期限過短或過長，雙方權(quán)益受侵害的現(xiàn)象，極大地挫敗了主體參與積極性。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)、非糧用現(xiàn)象泛濫

主要有兩方面原因：第一，頂著農(nóng)業(yè)觀光旅游的幌子，進行資本活動。在李毅、羅建平等人對浙江A鄉(xiāng)進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)現(xiàn)：A鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)用地在流轉(zhuǎn)前用于“種糧”與“種植蔬菜”用途的比重為92.2% ，而流轉(zhuǎn)后這一比重驟降至12.6% 。 而與農(nóng)業(yè)用途存在明顯差別的邊緣化農(nóng)業(yè)開始興起（例，觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)），大有取代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)之勢。第二，工商資本翻炒土地，抬高地價。在沒有嚴格管控治理的情況下，工商資本擱置租用土地，坐地起價，再流轉(zhuǎn)于他人的現(xiàn)象層出不窮。以至于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)、非糧用現(xiàn)象泛濫。

（三）沒有切實解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)以“口頭協(xié)議”訂立契約關(guān)系的習慣

鄧定國，張華東在對廣元市蒼溪縣進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查時發(fā)現(xiàn)代耕代種土地流轉(zhuǎn)都是口頭協(xié)議，無流轉(zhuǎn)合同，或合同不規(guī)范，全縣無合同的占流轉(zhuǎn)總面積的 11%。全縣按照省級示范文本簽訂合同的面積僅占 30.4%，在縣農(nóng)業(yè)局合同登記備案的僅占 0.8%。 不僅是蒼溪縣，全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)地區(qū)都或多或少的存在“口頭協(xié)議”的情況，這對后期劃分責任極為不利。

（四）缺乏對交易主體的審查和監(jiān)督

在多數(shù)情況下，我們并沒有對農(nóng)民是否愿意流轉(zhuǎn)土地，是否同意以此價格流轉(zhuǎn)或者流轉(zhuǎn)給此人進行考察，以致削弱農(nóng)民的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體性。同時，對于工商資本是否有能力流轉(zhuǎn)土地，開展規(guī)?；r(nóng)業(yè)以及后期是否進行土地農(nóng)用等都沒有進行審查監(jiān)督。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡產(chǎn)生的原因

（一）市場經(jīng)濟條件下農(nóng)戶與工商資本的市場抉擇

現(xiàn)階段，農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序管理失衡的一大重要表現(xiàn)，即是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)、非糧用現(xiàn)象泛濫。而造成非農(nóng)、非糧用現(xiàn)象泛濫的原因，則是市場主體作出了土地非農(nóng)、非糧用的市場抉擇。導(dǎo)致這一抉擇的原因主要有兩方面：

一方面是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的虧損問題。首先，由于生產(chǎn)成本特別是土地、勞動力成本的上漲，許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體長期在盈虧平衡點附近掙扎；其次，由于部分地方政府片面推動規(guī)模經(jīng)營，導(dǎo)致部分生產(chǎn)主體出現(xiàn)經(jīng)營規(guī)模過大，超出其經(jīng)營能力，進而出現(xiàn)虧損現(xiàn)象。相比之下，利用農(nóng)地從事非農(nóng)、非糧活動收益較高，現(xiàn)階段的違法成本又較低，經(jīng)營者選擇將農(nóng)地非農(nóng)、非糧用也就成為自然的現(xiàn)象。

另一方面，盡管《土地管理法》禁止耕地非農(nóng)、非糧用，但目前法律法規(guī)及相關(guān)政策對土地流轉(zhuǎn)受讓主體資格缺乏限制，任何非農(nóng)主體皆可進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，進而成為農(nóng)地經(jīng)營者。而同時目前土地監(jiān)察執(zhí)法力量存在較為薄弱的現(xiàn)狀，較難在非農(nóng)、非糧用現(xiàn)象出現(xiàn)后予以糾正。在此前提下，市場主體選擇土地非農(nóng)、非糧用所受的實際限制也就較為有限了。

（二）地方政府的利益趨向與政策執(zhí)行偏差

自中央出臺新的農(nóng)村土地改革方略以來，各級政府加大了對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的干預(yù)程度，農(nóng)地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了從農(nóng)民自發(fā)向政策推動的轉(zhuǎn)變。然而，由于地方政府的利益趨向與政策執(zhí)行偏差，政府干預(yù)下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了程序管理失衡現(xiàn)象。

為了推進黨中央出臺的農(nóng)地流轉(zhuǎn)有關(guān)政策，地方政府往往習慣于向村鎮(zhèn)干部分配土地流轉(zhuǎn)任務(wù)，而為了達成上級攤派的農(nóng)地流轉(zhuǎn)任務(wù)，村鎮(zhèn)干部往往利用行政權(quán)威，以強制或半強制的手段迫使農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地。同時，雖然部分地方政府倡導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)委托代理制，但由于村鎮(zhèn)干部自身認知和能力無法滿足農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理需求，導(dǎo)致在農(nóng)地流轉(zhuǎn)委托代理中出現(xiàn)諸多程序性、法律性問題，使得農(nóng)戶利益受損并影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策公信力。

（三）農(nóng)村自發(fā)流轉(zhuǎn)行為與程序規(guī)范性要求的矛盾

在政府加快推進土地流轉(zhuǎn)政策前，在農(nóng)村即存在著村民間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)行為。這些流轉(zhuǎn)多見于親戚、鄰里或同村村民之間，由于農(nóng)村熟人社會的倫理道德習慣，流轉(zhuǎn)往往以口頭約定或非正式的書面合同形式進行，這與土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范性的要求相矛盾，并顯著增加了諸如私自變更土地用途、變更期限等違約行為的發(fā)生率。而在行政力量大規(guī)模介入土地流轉(zhuǎn)后，由于這種流轉(zhuǎn)屬于自發(fā)行為，一些村干部并不認同此類土地流轉(zhuǎn)，當自發(fā)流轉(zhuǎn)與政策導(dǎo)向下的整體流轉(zhuǎn)相沖突時，甚至一概而論地認定原有流轉(zhuǎn)行為失效。盡管國家《土地承包法》明確要求堅持“依法、自愿、有償”原則，要充分尊重農(nóng)戶的主體地位，但農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)行為與程序規(guī)范性要求的矛盾依然較為突出，亟待解決。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范相關(guān)立法滯后

我國目前并沒有對土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范進行明文規(guī)定，相關(guān)立法滯后。比如，《土地管理法》等相關(guān)法律文件和關(guān)于“三權(quán)分置”的相關(guān)政策都對農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范問題言之甚少。如果沒有法律的保障，一切程序規(guī)范都將成為空談，所以相關(guān)機關(guān)應(yīng)該明確劃分土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范，做到因地制宜。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡的重大危害

農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡將削弱農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)積極性。由于農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中處于相對信息弱勢的地位，在程序規(guī)范管理失衡出現(xiàn)時，農(nóng)民不信任農(nóng)地流轉(zhuǎn)的可能性會增加。同時，農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡導(dǎo)致的契約風險，也會對農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性產(chǎn)生影響。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡將導(dǎo)致農(nóng)地交易市場混亂，威脅國家糧食安全。

流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡帶來的耕地非農(nóng)、非糧用現(xiàn)象泛濫，以及土地撂荒、“毀約棄耕”等問題，將壓縮糧食種植面積，甚至可能威脅我國1.2億畝耕地紅線。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡與 “三權(quán)分置”改革的目標相抵觸。程序規(guī)范管理失衡阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，而“三權(quán)分置”的重要目標即是推動土地流轉(zhuǎn)。同時，只有理順農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范，農(nóng)民才能信任“三權(quán)分置”政策。

五、“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理機制的構(gòu)建

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一種市場行為，而在市場活動中，市場規(guī)范對市場經(jīng)濟的發(fā)展是相當重要的。不論什么事情都要有相應(yīng)的規(guī)范來約束，這種事情才能健康發(fā)展，市場也不例外。 所以，為了保證土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展，基層政府應(yīng)該充分保障農(nóng)民主體地位和合法權(quán)益，積極履行公共服務(wù)與管理職責，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理機制。

（一） 建立起專門負責農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民自治組織

中共中央提出“要探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式”，其目的是為了防止公權(quán)力濫用和保障村民權(quán)利。為使自治組織能夠有序運轉(zhuǎn)，必須嚴格確定其運行模式，保證權(quán)力行使規(guī)范性。考慮到農(nóng)民自身的文化水平和法律意識，為充分保障他們在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益，建議農(nóng)民自治組織的工作分為三大塊：宣傳、組織、后期服務(wù)。宣傳部分，主要可以通過走訪、廣播和建立網(wǎng)站等方式公布最新的土地流轉(zhuǎn)資訊，相關(guān)政策法規(guī)以提高農(nóng)民的知情權(quán)。組織則是了解農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意向，相關(guān)要求，并最終整理提供給有關(guān)部門。后期服務(wù)的作用在于落實土地流轉(zhuǎn)完成后農(nóng)民權(quán)益問題，和監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地的使用情況（是否荒廢、是否務(wù)農(nóng)）。

（二）建立健全政府對土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)、監(jiān)管機制

在2018年的中央一號文件中，中共中央強調(diào)加強“三農(nóng)”工作隊伍建設(shè)，尋找懂“三農(nóng)”的領(lǐng)導(dǎo)班子，政府工作越發(fā)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中凸顯重要地位。

1.健全服務(wù)機構(gòu)

要加強基層工作人員的服務(wù)意識，堅持“從群眾中來，到群眾中去”的不變真理。完善職能分布，加強自身建設(shè)，提高法制意識和法治能力。明確土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，嚴格登記制度，及時公布信息，規(guī)范合同簽訂，并對流轉(zhuǎn)情況及時登記建檔。

2.實行部門聯(lián)掛

政府執(zhí)政要防腐化，要避免“街頭官僚”的自由裁量權(quán)濫用和“只手遮天”的強權(quán)主義。通過縣級相關(guān)部門實行聯(lián)掛制度，相互監(jiān)督，錯案連罰，減少腐化，規(guī)范流轉(zhuǎn)辦理、審查程序。但在聯(lián)掛中仍以農(nóng)業(yè)部為主，其他部門輔之。

3.嚴格審核管控

嚴格審查管控，主要是要規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，健全審核機制，做到有效監(jiān)督。規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為，是在合同交易雙方都自愿，完全知情的情況下開展的一種法律行為。在開展流轉(zhuǎn)活動期間，不允許政府越權(quán)干預(yù)，充分保證主體性。政府還要監(jiān)督合同的簽訂，流轉(zhuǎn)期限、土地用途、違約賠償、能否抵押擔保、再流轉(zhuǎn)等關(guān)鍵問題都要在合同中有所體現(xiàn)。審核機制，主要是對政府行為的限制?？v使有聯(lián)合行政的保障，也難以避免“官官相護”，所以要設(shè)置一個單獨的監(jiān)督機構(gòu)，保障行政程序性，規(guī)范性，保護群眾權(quán)益。

（三）創(chuàng)設(shè)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范相關(guān)立法工作

科學技術(shù)的發(fā)展會促使一套全新的制度的產(chǎn)生 ，而生產(chǎn)力