“會議紀(jì)要”的可訴性問題研究

摘 要 會議紀(jì)要的可訴性問題一直是法學(xué)學(xué)術(shù)界和法律實務(wù)界爭議的話題，對會議紀(jì)要性質(zhì)的不同認(rèn)識導(dǎo)致無法對會議紀(jì)要是否可訴達(dá)成一致結(jié)論。理清會議紀(jì)要是否可訴對于行政訴訟法修改以及維護(hù)行政相對人和行政相關(guān)人的合法權(quán)益具有重要意義。

關(guān)鍵詞 會議紀(jì)要 可訴性 行政訴訟法

作者簡介：劉鎮(zhèn)東，暨南大學(xué)，碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.045

一、 會議紀(jì)要的性質(zhì)

會議紀(jì)要， 指的是行政主體在日常工作中，對會議所議定的主要內(nèi)容和結(jié)果所作的相關(guān)記錄，它有規(guī)范的格式，屬于一種具有法律效力的文件，成為行政主體工作當(dāng)中的重要憑據(jù)和規(guī)則。討論會議紀(jì)要的可訴性前，對其性質(zhì)進(jìn)行界定是很有必要的，也就是分析會議紀(jì)要在行政行為中，是屬于抽象的、還是具體的行政行為，是屬于外部的、還是內(nèi)部的行政行為。將這些都分辯清楚，才能對會議紀(jì)要進(jìn)行分類，進(jìn)而界定出會議紀(jì)要的性質(zhì)。

（一）關(guān)于會議紀(jì)要是抽象還是具體行政行為的判定

從行為對象的角度來看，行政行為包括了兩種，即抽象的和具體的。 若會議紀(jì)要中針對某個人、某起糾紛的解決措施進(jìn)行明確規(guī)定或在會議紀(jì)要中有對相關(guān)人員權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，那么該會議紀(jì)要就認(rèn)為是具體行政行為。反之，則為抽象行政行為。

（二）關(guān)于會議紀(jì)要是內(nèi)部還是外部行政行為的判定

按照會議紀(jì)要所針對的主要對象是否是行政機關(guān)內(nèi)部事項這個標(biāo)準(zhǔn)，可以將會議紀(jì)要劃分為兩種，一種是內(nèi)部的，另一種則是外部的。 會議紀(jì)要若單純作為內(nèi)部文件，對內(nèi)部工作事項作出規(guī)定或?qū)?nèi)部人員進(jìn)行管理，則為內(nèi)部行政行為；若會議紀(jì)要涉及外部事項，對公民的權(quán)利和義務(wù)作出限定，此時則把內(nèi)部行政行為轉(zhuǎn)化為外部行政行為。

（三）學(xué)界對會議紀(jì)要性質(zhì)的界定及其分類

有的專家提出：會議紀(jì)要僅僅只是一種指導(dǎo)性文件，應(yīng)用于行政機關(guān)內(nèi)部，對內(nèi)部人員產(chǎn)生約束，對外沒有任何法律效力。它屬于不可訴，無法訴的行為；有的判例中，將會議紀(jì)要當(dāng)成抽象行政行為，認(rèn)為它應(yīng)該屬于一種行政規(guī)范性文件，其重要性不亞于法律和法規(guī)。 在《行政訴訟法》修改之前曾規(guī)定，行政訴訟只能對具體的行政行為提起訴訟， 也就是當(dāng)行政機關(guān)的行為對于公民、企業(yè)和團(tuán)體的合法權(quán)益造成了損害的話，受害者有權(quán)訴諸于法律，由法院來對是非曲直作出裁決。而法律在受理行政訴訟之前，一般都會按照《行政訴訟法》修改之前的相關(guān)規(guī)定，對于會議紀(jì)要對公民或者團(tuán)體的權(quán)利造成侵害行為，不予受理。

不過，有的專家在研究了會議紀(jì)要的性質(zhì)和作用以及它所針對的主體之后， 提出會議紀(jì)要應(yīng)該在行政訴訟的可訴范圍內(nèi)。楊小君教授提出，會議紀(jì)要可能會侵犯到一部分的合法權(quán)利，所以應(yīng)該具備可訴性。 雖然對于會議紀(jì)要的定義看起來是一種內(nèi)容規(guī)范，但這種界定并不標(biāo)準(zhǔn)，因為不管形成過程，還是它的執(zhí)行情況，都有著很強的外部化特征，使得其性質(zhì)變得較為模糊。下面將列舉幾個典型的觀點：

有學(xué)者根據(jù)會議紀(jì)要的內(nèi)容，將其分為四種類型， 一是行政決定類；二是行政指導(dǎo)類；三是行政規(guī)范性文件類；四是行政合同類。

也有專家以行政訴訟所要解決的事項為依據(jù)，將會議紀(jì)要劃分為三種 ：一是將其視為行政行為的依據(jù)；二是將會議紀(jì)要當(dāng)成是一種單獨的行政行為對待；三是將會議紀(jì)要和行政行為聯(lián)系起來，當(dāng)成共同行為，對此提起行政訴訟，并要求撤銷會議紀(jì)要。

也有專家從“涉權(quán)性”角度，討論了會議紀(jì)的可訴性，認(rèn)為會議紀(jì)要從內(nèi)容上和功能上，對外傳達(dá)了行政機關(guān)制定的一些行政指令，而且可能會付諸于實施，從而對眾多公民、團(tuán)體、企業(yè)的權(quán)利產(chǎn)生了侵害，所以應(yīng)該具有可訴性，以實現(xiàn)撤銷。

還有一些學(xué)者堅持從會議紀(jì)要的形成過程和它的內(nèi)部性特點，以及它和外部行政命令的區(qū)別出發(fā)，對會議紀(jì)要的可訴性進(jìn)行了商討，并提出了多種看法。第一種認(rèn)為會議紀(jì)要和行政行為是一脈相承的，屬于同一種事物，只是處于不同的發(fā)展時期而已，會議紀(jì)要發(fā)生在行政行為內(nèi)部、實際的行政行為還沒有發(fā)生的時候。第二種是將會議紀(jì)要和后期發(fā)生的行政行為當(dāng)成兩個獨立的行為來看待，認(rèn)為會議紀(jì)要只具備抽象的定義，而行政行為才能影響到具體的事務(wù)。

二、司法審判實踐中就會議紀(jì)要可訴性認(rèn)定存在的沖突判決

在實際的司法審判實例中，有許多關(guān)于會議紀(jì)要所引發(fā)的行政訴訟， 受理該訴求的人民法院對這類型案件的審理總會遇到兩種截然不同的裁判結(jié)果。

其中認(rèn)為會議紀(jì)要具有可訴性，從而撤銷了會議紀(jì)要的判例：“馬應(yīng)堂訴寧夏人保廳、教育廳、同心縣人民政府會議紀(jì)要案”。 該案中的二審法院認(rèn)為：“會議紀(jì)要指的是政府機關(guān)通過開會所制定出的相關(guān)政策，一般可視作是內(nèi)部行政行為，對外部人士不具有約束力，然而會議紀(jì)要中通過的針對外部人士的決議，需要以行政決定等方式公開出來。如果會議紀(jì)要所針對的相關(guān)群體或者個人對會議紀(jì)要中的相關(guān)規(guī)定有異議的，可以訴諸于人民法院，要求撤銷相關(guān)的會議紀(jì)要。不過也有的時候，會議紀(jì)要會被視作是行政行為。而判斷標(biāo)準(zhǔn)就是鑒定它是否已對外產(chǎn)生了法律效力。而在本案中，會議紀(jì)要出臺后，并不是由行政機關(guān)去執(zhí)行這個紀(jì)要的內(nèi)容，而是會議紀(jì)錄本身已發(fā)揮了法律效力，侵犯了當(dāng)事人的權(quán)利。到此時，該會議紀(jì)要完全變成了行政行為，和行政指令是一個性質(zhì)，所以具有可訴性。”

而反對會議紀(jì)要具有“可訴性”的判決：如“平潭縣西航實業(yè)發(fā)展有限公司與平潭縣人民政府會議紀(jì)要受理糾紛案” 中的二審法院認(rèn)為：“《會議紀(jì)要》沒有公開，并且沒有涉及到具體行政行為，它是行政機關(guān)在實施行政行為前的準(zhǔn)備，其內(nèi)容不會影響到任何公民或組織的權(quán)利。”

總而言之，通常來說，會議紀(jì)要都具有“內(nèi)部性”，然而法院并非只從形式上判定其可訴性，而是還要結(jié)合實際案情識別會議紀(jì)要有沒有影響到外部個人或者組織的權(quán)利與義務(wù)。

三、會議紀(jì)要可訴性探討

對于會議紀(jì)要而言，其可訴性指的是當(dāng)行政機關(guān)編制會議紀(jì)要后，個人或其他組織認(rèn)為其合法權(quán)益因此受到侵害時，是否能夠據(jù)此向法院提起行政訴訟。梳理現(xiàn)有的文獻(xiàn)可知，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界人士對會議紀(jì)要可訴性的認(rèn)識存在一定的分歧，缺乏相關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。筆者嘗試梳理會議紀(jì)要的各種特殊情境，將會議紀(jì)要以內(nèi)外部性、被執(zhí)行性以及具體性相結(jié)合作為標(biāo)準(zhǔn)，對會議紀(jì)要可訴性問題作出如下總結(jié)：

（一）內(nèi)部會議紀(jì)要

1.純內(nèi)部性會議紀(jì)要。其內(nèi)容沒有影響到他人的權(quán)利義務(wù)，僅涉及到機關(guān)內(nèi)部的事務(wù)。這樣的會議紀(jì)要僅屬于內(nèi)部行為，不會影響到行政機關(guān)外部人士或組織的合法權(quán)益。其并未影響到任何人的權(quán)利義務(wù)，因此不具有可訴性，法院也會不予受理。

2.具有外部性特征的會議紀(jì)要。在這種情況下，紀(jì)要的效力從機關(guān)內(nèi)部擴散到機關(guān)外部。比如，在上級行政機關(guān)的要求下，下級行政機關(guān)以自身的名義采取特定的行政行為，并因此侵害到個人或組織的合法權(quán)益，此時受害方可以提起訴訟，被告方只能是實施行為的下級機關(guān)，而非作出會議紀(jì)要的上級機關(guān)。經(jīng)過法院的審查后，若認(rèn)為上級行政機關(guān)在會議紀(jì)要中作出的相關(guān)指示違反了法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，從而侵犯了行政相對人的權(quán)利，作為該行政訴訟被告方的下級行政機關(guān)不能以該會議紀(jì)要的相關(guān)指示進(jìn)行抗辯。

（二）具有對外效力的會議紀(jì)要

1.具有對外效力而未執(zhí)行的會議紀(jì)要。上級機關(guān)將紀(jì)要的內(nèi)容傳達(dá)給下級機關(guān)后，后者并未按照相關(guān)要求采取行政行為，并未將紀(jì)要的內(nèi)容傳達(dá)給行政相對人，也就不會對個人、組織的合法權(quán)益造成影響。所以，這樣的會議紀(jì)要是不具有可訴性的。

2.具有對外效力已經(jīng)執(zhí)行的會議紀(jì)要。紀(jì)要的內(nèi)容涉及到行政相對人的權(quán)利義務(wù)，下級機關(guān)根據(jù)紀(jì)要的要求擬定相關(guān)的書面決定將其內(nèi)容傳達(dá)給行政相對人，或者依據(jù)會議紀(jì)要的相關(guān)內(nèi)容而采取了相關(guān)的行政行為，進(jìn)而影響到了行政相對人的權(quán)利義務(wù)。在這種情況下，若行政相對人認(rèn)為下級機關(guān)依據(jù)該會議紀(jì)要而作出的行政行為侵犯了自身的合法權(quán)益，可以向法院提起訴訟。因此，這樣的會議紀(jì)要是具有可訴性的。

3.對外具有普遍約束力的會議紀(jì)要。若會議紀(jì)要屬于沒有對具體或者個別的公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的，而僅為行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，屬于不可訴的行政行為。

4.對外具有個體約束力的會議紀(jì)要。若紀(jì)要的內(nèi)容涉及到了行政相對人的權(quán)利義務(wù)，后者認(rèn)為會議紀(jì)要侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，直接以會議紀(jì)要的作出機關(guān)為被告提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理，即該會議紀(jì)要具有可訴性。

四、完善我國政府會議紀(jì)要制度的建議

（一）明確會議紀(jì)要的法律性質(zhì)，準(zhǔn)確區(qū)分不同公文性質(zhì)

應(yīng)當(dāng)依據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步對十五種公文的法律性質(zhì)進(jìn)行界定，詳細(xì)規(guī)定每種公文的適用范圍、形式、方式等屬性，尤其是對容易導(dǎo)致行政爭議的“會議紀(jì)要”，需要將其適用范圍限定在黨政機關(guān)內(nèi)部工作當(dāng)中。

（二）細(xì)化會議紀(jì)要的效力范圍、發(fā)布程序和形式

為了提高公文標(biāo)準(zhǔn)和適用的規(guī)范性，應(yīng)該從法律角度著手，規(guī)定會議紀(jì)要的效力范圍內(nèi)、發(fā)布步驟和形式。有了上位法作為標(biāo)準(zhǔn)，下級機關(guān)在擬定詳細(xì)的實施細(xì)則時，就能夠有明確的方向，避免各個地區(qū)、各個部門在公文行文和適用上出現(xiàn)差異。

（三）政府會議紀(jì)要記載事項轉(zhuǎn)化執(zhí)行的規(guī)范化、程序化

應(yīng)該進(jìn)一步明確會議紀(jì)要不具有直接的外部效力，僅僅對機關(guān)內(nèi)部具有約束性。2012年所公布的《條例》的相關(guān)條款涉及到了公文的格式規(guī)范，但忽視了會議紀(jì)要本身具備的法律性質(zhì)，沒有對如何轉(zhuǎn)化、擴大其適用范圍，進(jìn)而影響到外部公民與組織的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，需要進(jìn)一步的調(diào)整和完善。

（四）加強政府依法行政，嚴(yán)格規(guī)范行政公文的依法適用

為了更有效地避免對于會議紀(jì)要是否具有可訴性的爭議，營造更好的公務(wù)環(huán)境，政府機關(guān)在實施行政行為的過程中，必須嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定。政府會議紀(jì)要是具有獨特性特點的政府公文，在適用的過程中需要保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，政府機關(guān)在傳達(dá)紀(jì)要內(nèi)容的過程中，根據(jù)會議紀(jì)要本身的性質(zhì)，應(yīng)該在內(nèi)部予以傳達(dá)，如果要對外適用，必須將其轉(zhuǎn)化為具有外部約束力的其他公文，這才是行政主體依法行政的體現(xiàn)。

注釋：

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