立法先行，推動(dòng)學(xué)前教育破冰發(fā)展

葛道凱

2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》頒布，明確提出政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制，正式將發(fā)展學(xué)前教育全面納入政府工作范疇。江蘇省緊緊抓住這.歷史機(jī)遇，注重頂層設(shè)計(jì)，率先制定法律法規(guī)，推動(dòng)學(xué)前教育破冰發(fā)展。

2017年、2018年，“幼有所育”成為中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和全國(guó)兩會(huì)重要內(nèi)容。江蘇省人大將修訂學(xué)前教育條例納入立法進(jìn)程，擬通過(guò)完善法律進(jìn)一步加大體制改革力度，將學(xué)前教育發(fā)展向全面和縱深推進(jìn)。

立法的緣起

早在1986年，江蘇就根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，制定頒布了《江蘇省幼兒教育暫行條例》，開(kāi)了全國(guó)學(xué)前教育法治建設(shè)先河。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和急劇變化，學(xué)前教育事業(yè)漸漸難以滿(mǎn)足廣大人民群眾的需求，成為各級(jí)各類(lèi)教育中的短板。

（一）事業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，體制性矛盾比較突出。一是行業(yè)主導(dǎo)缺失，多頭審批管理散亂。學(xué)前教育曾經(jīng)長(zhǎng)期被定位為社會(huì)福利事業(yè)，幼兒園的舉辦者基本上是職工所在單位或者街道、鎮(zhèn)村。由于沒(méi)有統(tǒng)一歸口的管理部門(mén)，幼兒園的設(shè)置、注冊(cè)準(zhǔn)人和日常管理存在多頭審批、管理散亂等現(xiàn)象。二是辦園標(biāo)準(zhǔn)缺失，條件質(zhì)量差異巨大。由于當(dāng)時(shí)允許非正規(guī)教育形式的存在，加之舉辦主體各不相同，各幼兒園的辦學(xué)條件和教育質(zhì)量差異巨大。2004年，江蘇省教育廳為解決幼兒園辦園標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，制定了《江蘇省學(xué)前教育機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)管理辦法》。三是布局規(guī)劃缺失，資源建設(shè)不規(guī)范不到位。隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，教育資源對(duì)于城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的依賴(lài)性越來(lái)越強(qiáng)，而那時(shí)這方面的政策和管理卻并未做好準(zhǔn)備。許多地區(qū)都未將學(xué)前教育納入城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃之中，導(dǎo)致學(xué)前教育機(jī)構(gòu)布點(diǎn)不合理。

（二）財(cái)政投入嚴(yán)重不足，幼兒園普遍依靠收費(fèi)辦園。2010年之前，各級(jí)財(cái)政均沒(méi)有為學(xué)前教育設(shè)立預(yù)算科目，也就談不上穩(wěn)定的財(cái)政投入。很多地方財(cái)政投入到學(xué)前教育領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)，只是數(shù)量極少的在編教師工資。同時(shí)，公辦幼兒園保障水平低，亂收費(fèi)成為常態(tài)。由于缺少公辦幼兒教師和公共經(jīng)費(fèi)，公辦園徒有虛名。物價(jià)部門(mén)為公辦幼兒園核定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為每月兩三百元，無(wú)法維持幼兒園的日常運(yùn)營(yíng)。違規(guī)收取高額贊助費(fèi)等現(xiàn)象屢禁不止。在農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)支付能力低，無(wú)證辦園現(xiàn)象眾多，成為產(chǎn)生隱患、難以禁絕的社會(huì)問(wèn)題。

（三）師資隊(duì)伍數(shù)量不足，總體素質(zhì)普遍不高。一是保教隊(duì)伍數(shù)量普遍配備不足。按照兩教一保的配備標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)時(shí)全省保教人員缺口超過(guò)1/3。二是在崗幼兒教師資質(zhì)不合格現(xiàn)象比較嚴(yán)重，也缺乏晉升渠道。當(dāng)時(shí)，學(xué)前教育沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的職稱(chēng)系列，公辦在編幼兒教師評(píng)職稱(chēng)只能參與小學(xué)教師系列，編外聘用幼兒教師評(píng)定職稱(chēng)困難重重。三是幼兒教師工資收入過(guò)低，公辦幼兒教師與聘用幼兒教師收入差距巨大，同工不同酬現(xiàn)象嚴(yán)重。大量幼兒教師沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)，一旦退休就沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

2010年1明，江蘇省政府出臺(tái)《關(guān)于加快學(xué)前教育改革發(fā)展的意見(jiàn)》，初步架構(gòu)了江蘇省學(xué)前教育發(fā)展的宏觀環(huán)境，也為學(xué)前教育立法奠定了良好的政策基礎(chǔ)。為進(jìn)一步加大學(xué)前教育改革發(fā)展的力度，省人大常委會(huì)將《江蘇省學(xué)前教育條例》列人 2011年立法工作計(jì)劃，并于2012年1月12日正式頒布該條例。

《江蘇省學(xué)前教育條例》的主要內(nèi)容

《江蘇省學(xué)前教育條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）有七章，主要內(nèi)容可以概括為以下幾個(gè)方面。

（一）明確學(xué)前教育管理體制?！稐l例》在總則中明確規(guī)定，“發(fā)展學(xué)前教育，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性和普惠性，實(shí)行政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制”。為將新的體制落實(shí)到位，《條例》分別明晰了省、省轄市、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）各自在學(xué)前教育發(fā)展中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，也明晰了教育、財(cái)政、編制管理、衛(wèi)生等部門(mén)各自在學(xué)前教育發(fā)展中的職責(zé)，并要求“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將學(xué)前教育納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將學(xué)前教育納入政府年度工作目標(biāo)考核內(nèi)容”。

（二）保障學(xué)前教育辦園資源。為從根本上解決“入園難”問(wèn)題，《條例》明確規(guī)定，“每1萬(wàn)至1.5萬(wàn)常住人口配備1所幼兒園，人口較為分散的農(nóng)村地區(qū)，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)條件適當(dāng)增設(shè)幼兒園”，以“滿(mǎn)足學(xué)齡前幼兒就近入園的需求”。為保障這“規(guī)劃落實(shí)到位，《條例》還要求，市縣兩級(jí)教育部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定學(xué)前教育布局專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；新建、改擴(kuò)建居民區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃配套設(shè)置學(xué)前教育設(shè)施，并與居民區(qū)建設(shè)項(xiàng)目同步設(shè)計(jì)、施工和交付使用。為解決群眾反映比較強(qiáng)烈的“入園貴”問(wèn)題，《條例》規(guī)定，“舉辦幼兒園應(yīng)當(dāng)以公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為主”，并對(duì)普惠性民辦幼兒園作出清晰界定：“普惠性民辦幼兒園是指不以營(yíng)利為目的，設(shè)立條件、保育教育質(zhì)量達(dá)到同類(lèi)公辦幼兒園水平，受政府委托和資助提供學(xué)前教育服務(wù)，并執(zhí)行同類(lèi)公辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的民辦幼兒園”。民辦幼兒園自主決定是否接受政府資助成為普惠性民辦幼兒園，一旦成為普惠性民辦幼兒園，就應(yīng)接受比營(yíng)利性幼兒園更多的規(guī)范性管理。

（三）保障弱勢(shì)群體受教育權(quán)益。一是保障流動(dòng)兒童入園?！稐l例》明確提出流動(dòng)兒童接受學(xué)前教育實(shí)行“以流人地政府為主、以普惠性幼兒園為主”的 “兩為主”政策，并規(guī)定“流動(dòng)人口子女可以在居住地申請(qǐng)入園，幼兒園接收有困難的，當(dāng)?shù)乜h級(jí)教育部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以統(tǒng)籌安排”，切實(shí)維護(hù)流動(dòng)兒童的受教育權(quán)益。二是保障貧困兒童入園?！稐l例》要求，地方各級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)困難家庭的學(xué)齡前兒童和學(xué)齡前孤兒入園給予資助。不少地方依據(jù)這一條款，對(duì)建檔立卡的貧困家庭兒童實(shí)行了免收保教費(fèi)的政策。三是保障殘疾兒童入園?！稐l例》對(duì)殘疾兒童的學(xué)前教育給予了重點(diǎn)關(guān)注，要求“幼兒園應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，接收并為具有接受普通教育能力的學(xué)齡前殘疾兒童提供融合教育”“教育、財(cái)政等部門(mén)和殘聯(lián)等組織應(yīng)支持幼兒園實(shí)施融合教育”。對(duì)于確實(shí)沒(méi)有能力在普通幼兒園接受正常教育的殘疾兒童，特殊教育學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)置學(xué)前教育班予以接納。殘疾兒童接受學(xué)前教育實(shí)行免費(fèi)，所需經(jīng)費(fèi)由所在地縣級(jí)政府保障。

（四）完善教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制?！稐l例》從法律層面建立了學(xué)前教育公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制：一是建立各級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府共同分擔(dān)學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)，省、市政府通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等方式，支持各地發(fā)展學(xué)前教育。二是建立學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)?！稐l例》規(guī)定，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)之比應(yīng)不低于5%?？h級(jí)以上政府應(yīng)制定幼兒園人均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公辦幼兒園人均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)、公辦幼兒園人均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)。殘疾兒童人均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于普通兒童人均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。三是建立學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。公辦幼兒園按照補(bǔ)償成本、分類(lèi)定價(jià)的原則核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)各級(jí)政府可以對(duì)普惠性民辦幼兒園的運(yùn)行開(kāi)支給予補(bǔ)貼。這是江蘇省率先在法律上作出規(guī)定，政府應(yīng)對(duì)民辦幼兒園給予財(cái)政性政策扶持。

（五）維護(hù)保教人員合法權(quán)益。一是各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，均衡配置幼兒園保育教育力量，建立區(qū)域內(nèi)保教人員合理流動(dòng)機(jī)制，并對(duì)農(nóng)村地區(qū)和薄弱幼兒園給予扶持。二是實(shí)行資格準(zhǔn)人制度，規(guī)定幼兒教師、保安員等應(yīng)當(dāng)取得職業(yè)資格，保育員、保健員等應(yīng)當(dāng)取得崗位任職資格。三是建立崗位設(shè)置管理制度和聘用制度，規(guī)定幼兒園每班應(yīng)配備2名以上教師、1名以上保育員，公辦幼兒園新進(jìn)入員實(shí)行公開(kāi)招聘。四是實(shí)行幼兒教師和衛(wèi)生保健人員職務(wù)（職稱(chēng)）制度，建立專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，規(guī)定幼兒教師在職稱(chēng)評(píng)聘、培養(yǎng)培訓(xùn)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面享有與中小學(xué)教師同等的權(quán)利。五是各級(jí)政府、教育部門(mén)和幼兒園應(yīng)當(dāng)維護(hù)保教人員的合法權(quán)益，幼兒園應(yīng)依法保障保教人員的工資福利待遇，足額繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，縣、鄉(xiāng)政府給予.定比例的補(bǔ)助。

（六）規(guī)范保育教育日常管理。《條例》確立了一系列保育教育及其管理工作的基本原則和規(guī)范。一是幼兒園應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保育和教育并重，科學(xué)安排教育內(nèi)容和方法。二是禁止幼兒園以集中授課方式實(shí)施漢語(yǔ)拼音以及漢字讀寫(xiě)訓(xùn)練、數(shù)字書(shū)寫(xiě)運(yùn)算訓(xùn)練、外語(yǔ)認(rèn)讀拼寫(xiě)訓(xùn)練等違背學(xué)齡前兒童成長(zhǎng)規(guī)律的行為，防止“小學(xué)化”傾向。江蘇省率先以法律形式，對(duì)幼兒園的教學(xué)方法提出強(qiáng)制性要求。三是幼兒園應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)家和省有關(guān)托幼機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生、保健、營(yíng)養(yǎng)的有關(guān)規(guī)定，科學(xué)制定學(xué)齡前兒童一日作息制度，培養(yǎng)幼兒良好的生活、衛(wèi)生習(xí)慣。四是為提高兒童早期家庭學(xué)習(xí)環(huán)境的質(zhì)量，《條例》還要求“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)掌握科學(xué)育兒方法，創(chuàng)造良好的家庭教育環(huán)境，并與幼兒園相互配合，促進(jìn)學(xué)齡前兒童身心健康發(fā)展”。

《江蘇省學(xué)前教育條例》頒布之后的成效

《條例》正式實(shí)施以來(lái)，江蘇省教育廳借助評(píng)估、督導(dǎo)、考核等方式推動(dòng)落地，有力促進(jìn)了學(xué)前教育改革發(fā)展。

（一）政府主導(dǎo)的辦園體制得到確立。江蘇省政府印發(fā)《學(xué)前教育改革發(fā)展重點(diǎn)工作任務(wù)分解方案》，構(gòu)建了縱向到底、橫向到邊的學(xué)前教育管理網(wǎng)絡(luò)。2013年江蘇省政府頒布《江蘇教育現(xiàn)代化指標(biāo)體系》，學(xué)前教育被全面納入，成為教育事業(yè)發(fā)展全局中不可或缺的組成部分。江蘇省政府頒布《江蘇省學(xué)前教育改革發(fā)展示范區(qū)建設(shè)主要指標(biāo)》，與全省13個(gè)省轄市及所屬縣級(jí)政府逐一簽訂創(chuàng)建責(zé)任書(shū)。2016年起，江蘇省將學(xué)前教育作為對(duì)縣級(jí)政府專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)的內(nèi)容。截至2017年底，全省學(xué)前三年毛入園率達(dá)98%，公辦和普惠性民辦幼兒園占比達(dá)85%，各級(jí)政府主導(dǎo)學(xué)前教育改革發(fā)展的局面已經(jīng)形成，全省基本建立了公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

（二）資源規(guī)劃建設(shè)得到大力加強(qiáng)。江蘇省教育廳印發(fā)《江蘇省學(xué)前教育設(shè)施布局規(guī)劃編制指南》，對(duì)全省所有市、縣（市、區(qū)）編制的學(xué)前教育設(shè)施布局專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行審查。江蘇省教育廳聯(lián)合住建、國(guó)土、發(fā)改委等部門(mén)系統(tǒng)研究公辦幼兒園和非營(yíng)利性民辦幼兒園建設(shè)管理政策，明確幼兒園的規(guī)劃主體、用地性質(zhì)、建設(shè)過(guò)程、產(chǎn)權(quán)所有、移交管理等難點(diǎn)問(wèn)題，厘清政策思路與各部門(mén)職責(zé)，引導(dǎo)和推動(dòng)各地出臺(tái)居住小區(qū)配套幼兒園專(zhuān)項(xiàng)管理辦法。同時(shí)，做好幼兒園新建、改擴(kuò)建工作。7年來(lái)全省共計(jì)新建、改擴(kuò)建幼兒園4000多所，目前全省平均每1.15萬(wàn)常住人口建有1所幼兒園，公辦幼兒園占比達(dá)到65%。從2016年起，全省開(kāi)始試行公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園服務(wù)區(qū)制度。

（三）公共財(cái)政投入機(jī)制初步建立。江蘇省從2012年起實(shí)施市縣為主、省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)的學(xué)前教育財(cái)政投入機(jī)制，做到預(yù)算有科目、增量有傾斜、投入有比例、撥款有標(biāo)準(zhǔn)、資助有制度。江蘇省教育廳聯(lián)合省財(cái)政廳每年對(duì)各地財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比情況進(jìn)行公開(kāi)通報(bào)；規(guī)定年度生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)為生均300元，并對(duì)普惠性民辦幼兒園給予同等標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。目前，全省半數(shù)以上市縣對(duì)幼兒園的實(shí)際撥款水平已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)的1/2。省級(jí)財(cái)政每年安排約2.8億元支持幼兒園建設(shè)、接納流動(dòng)兒童入園、支持集體和其他單位辦園、實(shí)施課程游戲化改革。2012年至2017年，省級(jí)并統(tǒng)籌中央經(jīng)費(fèi)累計(jì)安排學(xué)前教育專(zhuān)項(xiàng)近30億元，全省各級(jí)政府財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入達(dá)400多億元。

（四）師資管理體制改革深入推進(jìn)。一是制定幼兒園教師配制標(biāo)準(zhǔn)。2013年江蘇省編辦、財(cái)政廳、教育廳聯(lián)合頒布《江蘇省公辦幼兒園機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，明確按師生比1：16的比例核定事業(yè)編制。4年多來(lái)，全省共新增在編幼兒教師1萬(wàn)余名，公辦幼兒園在編教師比例提升到32%。二是探索創(chuàng)新幼兒園人事管理。出臺(tái)《關(guān)于深化學(xué)前教育體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。一批縣區(qū)探索建立了新型幼兒園教師管理與保障模式，規(guī)范編外教師的準(zhǔn)人和管理，制定編外教師最低工資福利標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)支付。三是完善幼兒教師專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)機(jī)制。加強(qiáng)幼兒師范院校建設(shè)，開(kāi)展卓越幼兒園教師培養(yǎng)工作，2016年全省用于幼兒園教師省級(jí)培訓(xùn)的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為1800萬(wàn)元。制定幼兒教師專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格條件，對(duì)幼兒教師職稱(chēng)實(shí)行單獨(dú)標(biāo)準(zhǔn)、單獨(dú)評(píng)審。增設(shè)學(xué)前教育正高級(jí)職稱(chēng)等次。四是提高幼兒教師工資待遇。明確規(guī)定，對(duì)鄉(xiāng)村公辦幼兒園可通過(guò)按崗位購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的辦法招錄聘用教師，實(shí)行合同管理，建立相應(yīng)的工資保障制度，其工資收入原則上不低于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY水平，并按時(shí)足額繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

（五）均衡發(fā)展與規(guī)范管理機(jī)制得到完善。按照《條例》中優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展學(xué)前教育的思路，江蘇省持續(xù)多年實(shí)施優(yōu)質(zhì)幼兒園評(píng)估工作，努力將學(xué)前教育從 “優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的市場(chǎng)分類(lèi)定級(jí)體系，逐步調(diào)整為“優(yōu)質(zhì)均衡”的國(guó)民教育體系。目前，全省80%的幼兒就學(xué)于省、市優(yōu)質(zhì)幼兒園。同時(shí)，完善獨(dú)立法人制度。江蘇省教育廳明確提出將獨(dú)立法人制度作為各類(lèi)評(píng)估創(chuàng)建的前置條件，為規(guī)范幼兒園經(jīng)費(fèi)管理、人事管理，確立園長(zhǎng)的主體地位和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)於▓?jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。完善常規(guī)管理制度。全省有1個(gè)設(shè)區(qū)市和54個(gè)縣區(qū)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)。各地嚴(yán)格執(zhí)行幼兒園登記注冊(cè)制度、年檢制度、收費(fèi)管理制度、與義務(wù)教育相銜接的幼兒學(xué)籍管理制度、幼兒園布局地圖及基本信息公開(kāi)制度等。頒布普惠性民辦幼兒園認(rèn)定管理辦法，會(huì)同相關(guān)部門(mén)兩次聯(lián)合開(kāi)展無(wú)證幼兒園清理整頓工作，規(guī)范適齡幼兒看護(hù)點(diǎn)的設(shè)置與管理。

（六）幼兒園教育質(zhì)量得到有效提升。2014年江蘇省教育廳聯(lián)合省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展幼兒園課程游戲化建設(shè)的通知》，在農(nóng)村和薄弱幼兒園試點(diǎn)開(kāi)展課程改革。全省建立起省、市、縣區(qū)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的課程游戲化項(xiàng)目建設(shè)機(jī)制。2017年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)前教育教研工作的意見(jiàn)》，全面推進(jìn)課程管理由整齊劃一轉(zhuǎn)向多元彈性，由剛性預(yù)設(shè)轉(zhuǎn)向適宜性生成，使學(xué)前教育回歸到幼兒身心健康、愉悅創(chuàng)造的原點(diǎn)。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的蘇中跨越和蘇北崛起，有力證明了科學(xué)的教育理念和實(shí)踐方式可以適度超前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)提升學(xué)前教育質(zhì)量、縮小區(qū)域發(fā)展差距發(fā)揮了重要作用。

完善江蘇學(xué)前教育立法的進(jìn)一步思考

《江蘇學(xué)前教育條例》頒布實(shí)施以來(lái)，全省學(xué)前教育的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，呈現(xiàn)出欣欣向榮的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但是我們也清醒地看到，學(xué)前教育還面臨不少亟待解決的難題。一是當(dāng)前人民群眾對(duì)學(xué)前教育的需要呈現(xiàn)前所未有的態(tài)勢(shì)：對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的期盼前所未有的強(qiáng)烈；公平享有學(xué)前教育的愿望前所未有的強(qiáng)烈；對(duì)個(gè)性化、多樣化、適合性的學(xué)前教育的需求前所未有的迫切。二是區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、園際之間在辦園條件、師資配置、管理水平、園舍文化、質(zhì)量?jī)?nèi)涵等方面發(fā)展不平衡。三是發(fā)展不充分。表現(xiàn)在對(duì)學(xué)前教育的重視不充分；對(duì)教育規(guī)律的認(rèn)識(shí)不充分；教師隊(duì)伍建設(shè)、教育保障能力不充分；社會(huì)參與教育、依法治教等還不充分。

這些不平衡、不充分是我們解決學(xué)前教育主要矛盾的立足點(diǎn)。學(xué)前教育事業(yè)正在與一代人的成長(zhǎng)賽跑、與城鎮(zhèn)化步伐賽跑、與國(guó)家和社會(huì)的期待賽跑，改革發(fā)展時(shí)不我待。江蘇省人大已經(jīng)將修訂學(xué)前教育條例納入立法進(jìn)程，下一步我們將圍繞當(dāng)前學(xué)前教育面臨的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，繼續(xù)深化體制機(jī)制改革，努力爬坡過(guò)坎，探索新時(shí)代學(xué)前教育發(fā)展的江蘇道路。

（一）完善政府主導(dǎo)的管理體制。隨著發(fā)展速度不斷加快，體制性問(wèn)題逐漸暴露：幼兒園現(xiàn)行的用地性質(zhì)和權(quán)屬政策、幼兒教師的人事管理和工資待遇政策、公辦幼兒園的市場(chǎng)化成本運(yùn)營(yíng)與計(jì)劃性?xún)r(jià)格管控政策……這些體制性障礙觸及宏觀層面的社會(huì)治理，需要更高層次的體制改革。2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》中明確提出，學(xué)前教育實(shí)行“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、省市統(tǒng)籌、以縣為主”的管理體制。這“變化表明國(guó)家對(duì)學(xué)前教育發(fā)展困境的準(zhǔn)確判斷，也是對(duì)解決體制性障礙作出的積極應(yīng)對(duì)，更是對(duì)省、市、縣級(jí)政府的又一次動(dòng)員令。結(jié)合江蘇實(shí)際，我省將在修法時(shí)提高學(xué)前教育管理層級(jí)，建立省市統(tǒng)籌、以縣為主、縣鎮(zhèn)（街道）共建的管理體制，跨部門(mén)統(tǒng)籌謀劃人財(cái)物等各類(lèi)資源的合理調(diào)配，構(gòu)建江蘇特色學(xué)前教育公共治理大格局。

（二）完善均衡普惠的公共服務(wù)。隨著學(xué)前教育被納入國(guó)民教育體系，國(guó)家要求基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)對(duì)現(xiàn)行管理思路提出了新要求。考慮到江蘇已經(jīng)有10多年優(yōu)質(zhì)幼兒園創(chuàng)建過(guò)程，省級(jí)優(yōu)質(zhì)幼兒園占比已經(jīng)達(dá)到60%，江蘇打算率先突破分類(lèi)定級(jí)的思路，建立均等化的機(jī)構(gòu)管理機(jī)制，以現(xiàn)行省級(jí)優(yōu)質(zhì)幼兒園標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，修訂幼兒園登記注冊(cè)辦法，嚴(yán)格準(zhǔn)人與年檢制度，到2020年建立辦園條件、辦園質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)?shù)膶W(xué)前教育公共服務(wù)體系。相信這一制度設(shè)計(jì)將會(huì)在未來(lái)幾年快速提升江蘇學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)均衡的發(fā)展水平。

（三）完善資源規(guī)劃建設(shè)機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，很多地方教育部門(mén)都不是當(dāng)?shù)卣鞘幸?guī)劃建設(shè)委員會(huì)的組成部門(mén)，常常沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)總體規(guī)劃制定工作中。這“機(jī)制性缺位，導(dǎo)致教育資源配置出現(xiàn)各種問(wèn)題。同時(shí)在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中，幼兒園用地不屬于教育用地，也不屬于社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施，而屬于服務(wù)設(shè)施用地和服務(wù)設(shè)施，與其他商業(yè)性服務(wù)設(shè)施類(lèi)同。因此，幼兒園建設(shè)不僅在用地上得不到保障，而且建成后的幼兒園也常常成為開(kāi)發(fā)商或者業(yè)主的財(cái)產(chǎn)，不能移交到教育部門(mén)。對(duì)此，江蘇省擬在修法時(shí)明確，由各級(jí)教育行政部門(mén)會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)編制本地區(qū)學(xué)前教育設(shè)施布局專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并制訂本地區(qū)幼兒園建設(shè)年度計(jì)劃，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。幼兒園建設(shè)由政府主導(dǎo)，實(shí)行發(fā)展改革、教育、國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)等各有關(guān)部門(mén)聯(lián)審聯(lián)批或行政審批制度。公辦或非營(yíng)利性民辦幼兒園建設(shè)用地實(shí)行單.獨(dú)設(shè)宗、單獨(dú)劃撥供地，用地管理參照教育科研用地。

（四）完善有質(zhì)量運(yùn)行的投入機(jī)制。幼兒園培養(yǎng)一名幼兒的教育成本究竟是多少？用人成本、日常運(yùn)行成本、資產(chǎn)折舊維修成本、發(fā)展性成本分別占多大比重？這些問(wèn)題至今還沒(méi)有行業(yè)共識(shí)和社會(huì)共識(shí)。辦園成本不明是造成投入不到位的重要原因。江蘇省將著力改變以收定支的成本核算方式，以相關(guān)法律和政策規(guī)定的教師待遇為底線，以省優(yōu)質(zhì)幼兒園裝備與運(yùn)行為基準(zhǔn)，綜合考慮市場(chǎng)各類(lèi)物價(jià)水平，全面客觀地確定年度生均培養(yǎng)成本，推進(jìn)辦園成本明晰化、分擔(dān)機(jī)制合理化，逐步實(shí)現(xiàn)保障基本保育教育質(zhì)量的經(jīng)費(fèi)投入。建立省地共同財(cái)政事權(quán)機(jī)制，加強(qiáng)省市統(tǒng)籌，完善政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理分擔(dān)的投入機(jī)制，在農(nóng)村地區(qū)建立以公共財(cái)政投入為主的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制，在城鎮(zhèn)地區(qū)建立家庭合理承擔(dān)基礎(chǔ)上的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。

（五）完善師資隊(duì)伍發(fā)展機(jī)制。在未來(lái)的修法中，師資隊(duì)伍將是我們重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容：“方面要加強(qiáng)師德建設(shè)樹(shù)立尊師風(fēng)尚。強(qiáng)化師德考評(píng)，推行師德考核負(fù)面清單制度，建立幼兒園舉辦者與教師個(gè)人信用記錄。另.方面要振興教師教育提升專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。實(shí)行學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)提前批次錄取，并增加面試考核；鼓勵(lì)采取人校后二次選拔方式，切實(shí)提高生源質(zhì)量。適度擴(kuò)大鄉(xiāng)村幼兒教師定向培養(yǎng)規(guī)模。加強(qiáng)學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)建設(shè)，嚴(yán)格學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)準(zhǔn)人。更重要的是實(shí)施綜合改革，創(chuàng)新用人機(jī)制。通過(guò)省級(jí)統(tǒng)籌、市級(jí)調(diào)配，加大教職工編制統(tǒng)籌配置和跨區(qū)域調(diào)整力度。非營(yíng)利性民辦幼兒園新考人編制的教師，可以繼續(xù)派駐在原幼兒園。以解決公辦幼兒園非在編教師待遇保障問(wèn)題為切人點(diǎn)，帶動(dòng)全行業(yè)提升從業(yè)人員工資水平，擺脫低收入導(dǎo)致低素質(zhì)的困境。

（六）完善質(zhì)量提升長(zhǎng)效機(jī)制。普遍建立課程方案審議制度，對(duì)幼兒園課程進(jìn)行適宜性改造。普遍建立家園協(xié)作育兒制度。建立教研員專(zhuān)業(yè)準(zhǔn)人制度，并實(shí)行任前公示。建立教研工作規(guī)范制度，不得犧牲或部分犧牲兒童發(fā)展權(quán)益開(kāi)展教研活動(dòng)，不得為教研活動(dòng)而對(duì)幼兒進(jìn)行集中訓(xùn)練。