基于政府宏觀調(diào)控下的浙江流入人口變動研究

□周麗萍 王婷

研究背景

2010年全國第六次人口普查顯示，浙江省際流入人口達1182萬，占常住人口的21.7%，比2000年凈增813萬，已成為浙江人口快速增加的最主要原因。與省內(nèi)流入人口比較，省際流入人口受教育程度不高，80%以上在流出地為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者，流入浙江后多在知識、技術(shù)含量較低的行業(yè)從業(yè)，就業(yè)層次低。同時，與全國其他地區(qū)一樣，流動人口的社會服務(wù)訴求與社會服務(wù)管理脫節(jié)逐漸成為引起社會階層利益沖突、矛盾摩擦、進而影響社會秩序和社會穩(wěn)定的重要因素。這種狀況引起眾多學(xué)者和其他社會各界人士的廣泛關(guān)注并逐步達成共識：雖然改革開放、特別是進入新世紀(jì)以來，流動人口為浙江經(jīng)濟社會的快速發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻，但不容忽視的現(xiàn)實是：作為流入人口大省，大規(guī)模、低素質(zhì)的人口快速流入，不僅給浙江的基本公共服務(wù)、社會管理帶來巨大的壓力和挑戰(zhàn)，也在很大程度上影響和制約了浙江產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的更新?lián)Q代和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型升級。如何引導(dǎo)人口有序流動，為浙江現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造和諧穩(wěn)定而又充滿活力的人口環(huán)境和社會環(huán)境，成為全省上下共同關(guān)注的重大問題。為此，自2013年下半年開始，全省各地紛紛開始了“引導(dǎo)人口有序流動，促進流動人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的積極探索。依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》的精神，2014年浙江省委辦公廳、省政府辦公廳出臺《關(guān)于完善和創(chuàng)新流動人口管理服務(wù)的指導(dǎo)意見》，要求以“著眼轉(zhuǎn)型、加強調(diào)控，改善服務(wù)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新管理、促進融合”為主線，堅持管理與服務(wù)并重、調(diào)控與融合并舉，統(tǒng)籌運用經(jīng)濟、法律、市場、行政等手段，合理控制全省流動人口規(guī)模，著力優(yōu)化流動人口結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)流動人口總量規(guī)模與浙江資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)、結(jié)構(gòu)層次與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展相適應(yīng)。省委、省政府會同省發(fā)改委、工商局、安監(jiān)局、公安廳、人力社保廳、教育廳、住建廳、衛(wèi)生計生委、綜治辦等20多個職能部門，通過規(guī)劃引領(lǐng)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強化安全生產(chǎn)、完善居住證制度、加強就業(yè)管理、規(guī)范義務(wù)教育、加強衛(wèi)生計生管理、落實以房管人、突出綜合治理、打擊違法犯罪等措施，突出市場手段在人口調(diào)控中的作用，聯(lián)合形成了全社會加強流動人口管理服務(wù)的氛圍和合力,對全省人口流動開展了綜合、有序的主動引導(dǎo)和疏解。

浙江未來的發(fā)展藍圖已經(jīng)展現(xiàn)，要深入貫徹“八八戰(zhàn)略”，實現(xiàn)高水平全面建成小康社會和高水平推進社會主義現(xiàn)代化，統(tǒng)籌推進富強、法治、文化、平安、美麗、清廉的浙江建設(shè)，迫切需要良好的人口環(huán)境。作為浙江人力資源重要補充的省際流入人口，經(jīng)過這幾年全省上下積極主動的引導(dǎo)和疏解，其規(guī)模、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)是否得到有效的調(diào)整和優(yōu)化？其未來又將出現(xiàn)怎樣的發(fā)展趨勢？本研究將利用2015年1%人口抽樣調(diào)查、2000年和2010年人口普查等資料進行分析以作出回答。

本文研究利用人口抽樣調(diào)查和人口普查資料，觀察近15年浙江流入人口的變動情況，發(fā)現(xiàn)全省2000－2010年人口快速流入的勢頭在2010－2015年得到有效遏制，流入人口受教育程度明顯提高，就業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，省際流入人口在浙江居住穩(wěn)定性增強，表明浙江省在“引導(dǎo)人口有序流動，促進流動人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)流動人口規(guī)模與浙江資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)、結(jié)構(gòu)層次與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展相適應(yīng)”上已初顯效果。

浙江流入人口的現(xiàn)狀

本文的“流入人口”是指戶籍在外鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、在現(xiàn)住地居住半年以上的常住人口。其中“省際流入人口”是指戶籍在浙江省域以外的流入人口，“省內(nèi)流入人口”是指戶籍在浙江省域內(nèi)流入地以外的流入人口。

（一）流入人口的規(guī)模

近15年浙江流入人口持續(xù)增長，從2000年的859.87萬增加到2010年的1990.09萬、2015年的1919.94萬，以年均5.50%速度增長。其中，省際流入人口從2000年的368.89萬增加到2010年的1182.40萬、2015年的1169.03萬，年均增長7.99%；省內(nèi)流入人口從2000年的490.98萬增加到2010年的807.69萬、2015年的750.92萬，年均增長2.87%。省際流入速度快于省內(nèi)流入，前者占流入人口的份額也持續(xù)增大，從2000年的42.90%提高到2010年的59.41%、2015年的60.89%。

（二）流入人口的流出地與流入地

2015年，全省1919.94萬流入人口中，省內(nèi)流入750.92萬，占39.11%，省際流入1169.03萬，占60.89%。省際流入來自中部地區(qū)的占55.96%，主要是安徽、江西、河南、湖北、湖南等??；來自西部地區(qū)占34.67%，主要是貴州、四川、重慶、云南等省、市；來自東部地區(qū)占9.37%，主要來自江蘇、山東和福建。與2010年比較，省際流入人口的流出地分布沒有發(fā)生明顯變化，見圖1。全省60.18%流入人口來自農(nóng)村地區(qū)，其中省際流入人口來自農(nóng)村的占69.74%，省內(nèi)流入的占45.31%。

杭州、寧波、溫州一直是全省人口流入大市，2015年有53.46%流入人口選擇了上述三市。其中省內(nèi)流入人口更傾向于選擇杭州，省際流入人口更傾向于選擇溫州和寧波。但近年選擇溫州的占比出現(xiàn)減弱趨勢，而選擇嘉興、金華的占比開始提升。呈現(xiàn)出省內(nèi)流入人口進一步向杭州、嘉興集聚，省際流入人口雖然溫州占比依舊最高，但已開始向?qū)幉ā⒔鹑A、嘉興等地分流。

（三）流入人口的年齡、性別構(gòu)成

圖1 2015年浙江省際流入人口的流出地分布

2015年，全省流入人口中，勞動年齡人口（15-64歲）占86.67%，少兒人口（0—14歲）占10.74%，老年人口（≥65歲）占2.59%。其中省際流入勞動年齡人口比重（88.73%）高于省內(nèi)流入（83.77%），青壯年勞動力（20—49歲組）兩者更是相差15.15個百分點；而青少年、老年人的比例省內(nèi)流入則明顯高于省際流入，省內(nèi)流入人口隨遷家屬相對較多。2015年流入人口性別比為121.64，其中省際流入為133.91，省內(nèi)流入為104.90，男性占比偏高。

（四）流入人口的受教育程度

2015年，全省6歲及以上流入人口1821.44萬，受教育程度為初中占40.54%，小學(xué)占23.08%，高中占15.00%，大專及以上占18.60%，未上過學(xué)占2.78%，平均受教育年限9.84年，比全省常住人口平均受教育年限（9.04年）高0.8年。其中，省內(nèi)流入人口平均受教育年限11.43年，省際流入人口為8.81年。男性流入人口為10.02年，比常住男性人口（9.14年）高0.88年。女性流入人口為9.61年，比常住女性人口（8.65年）高0.96年。

（五）流入人口的就業(yè)情況

隨著浙江產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、產(chǎn)業(yè)重點轉(zhuǎn)移，就業(yè)人口也隨之從第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)、進而向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。近年來，浙東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，吸引人口大量流入，杭州、寧波、嘉興聚集著眾多省內(nèi)外的流入人口。而浙西南地區(qū)近年經(jīng)濟發(fā)展顯得后勁不足，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級速度與浙東北地區(qū)存在一定差距，對人口的吸引力也隨之下降。2010-2015年，浙東北地區(qū)第一、第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占全省的比重下降，第三產(chǎn)業(yè)比重上升。相反，浙西南地區(qū)第一、第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占全省的比重上升，而第三產(chǎn)業(yè)比重下降。

（六）流入人口的流動原因

2015年，浙江62.57%流入人口因工作就業(yè)而流動，13.08%因隨同遷移，9.76%因?qū)W習(xí)培訓(xùn)，三項合計達85.41%。務(wù)工經(jīng)商、工作就業(yè)始終是人口流動的最主要原因，同時因家屬隨同、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等原因而流動的比重也有所增加。分性別看，工作就業(yè)、隨同遷移、學(xué)習(xí)培訓(xùn)均為男女兩性流動的前三位原因，但因工作就業(yè)男性高于女性11.44個百分點，隨同遷移女性高出男性5.11個百分點，婚姻嫁娶女性高出男性4.95個百分點。如果說省際流入主要與來浙江工作就業(yè)等經(jīng)濟活動有關(guān)，那么省內(nèi)流入除與經(jīng)濟活動有關(guān)外，與社會活動（學(xué)習(xí)培訓(xùn)、隨遷家屬、改善住房、婚姻嫁娶）有關(guān)占有較高比例。

人口流動宏觀調(diào)控的效果

（一）人口流入的速度、規(guī)模得到有效控制

近五年人口流入速度呈現(xiàn)新態(tài)勢：省際流入人口規(guī)模增速已從前十年（2000-2010年）的年均12.35%下降到后五年（2010-2015年）的-0.23%，省內(nèi)流入已從前十年的年均5.10%下降到后五年的-1.45%，其中省內(nèi)跨縣流入從7.10%繼續(xù)上升到11.69%，縣內(nèi)跨鄉(xiāng)流入則從3.84%下降到-20.04%，全省在整體上呈現(xiàn)人口流入速度明顯放緩。

從常住人口的戶籍地與現(xiàn)住地的一致性看，不一致的占比從2000年的18.72%快速上升到2010年的36.56%，之后緩慢下降到2015年的34.74%，呈現(xiàn)前十年快速上升、后五年基本持并緩慢下降的態(tài)勢。反映出全省前十年人口快速流入的勢頭在近五年得到了有效遏制，加之早期部分流入浙江的人口陸續(xù)落戶現(xiàn)住地而成為戶籍常住人口，使近五年戶籍人口增長速度（年均增長0.93%）開始超過流入人口增長速度（年均增長-0.72%）。

（二）流入人口受教育程度明顯提高，內(nèi)部差距進一步拉大

近五年，全省6歲及以上流入人口平均受教育年限提高了0.49年，其中男性提高了0.50年，女性提高了0.45年。同期，全省6歲及以上常住人口平均受教育年限提高了0.36年，其中男性提高了0.10年，女性提高了0.34年。流入人口平均受教育年限提升的幅度大于流入地常住人口，兩者差距進一步擴大。

流入人口內(nèi)部受教育程度差距也進一步擴大。其一，省內(nèi)與省際的差距進一步拉大，2015年省內(nèi)6歲及以上流入人口平均受教育年限11.43年，省際流入為8.81年，兩者差2.62年，2010年兩者差距為1.76年；其二，男性與女性的差距進一步拉大，2015年6歲及以上男性流入人口平均受教育年限為10.02年，女性為9.61年，兩者差0.41年，2010年兩者差距為0.36年。

（三）流入人口就業(yè)結(jié)構(gòu)有所提升

根據(jù)2015年浙江省農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告和第六次人口普查資料，大致可以反映出近五年來流入人口（農(nóng)民工）的就業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所變化，雖然第二產(chǎn)業(yè)仍然是其最主要的就業(yè)渠道，但比重有所下降，從事第三產(chǎn)業(yè)的比重明顯升高，從事第一產(chǎn)業(yè)的比重進一步下降。但農(nóng)民工就業(yè)仍主要集聚于技術(shù)要求不高、門檻相對較低、人員需求較大的行業(yè)，制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、建筑業(yè)、居民服務(wù)業(yè)、交通運輸倉儲和郵政業(yè)、住宿和餐飲業(yè)六大行業(yè)共吸納了87.2%的農(nóng)民工。

（四）省際流入人口在浙江居住的穩(wěn)定性明顯提高

通過普查（抽樣調(diào)查）時點前五年居住地的變化來反映流動人口的居住穩(wěn)定性。全省常住人口在2015年抽樣調(diào)查時點（2015年10月31日）前五年居住地在浙江省內(nèi)的占88.95%，2010年全省常住人口普查時點（2010年10月31日）前五年居住地在浙江省內(nèi)的占61.83%。普查（抽樣調(diào)查）時點前五年居住地在浙江省內(nèi)的比重五年間提高了27.12個百分點，間接地反映了近五年省際流入人口在浙江居住的穩(wěn)定性有了顯著的提高，尤其是溫州、臺州、寧波、杭州、嘉興這些省際流入人口大市，其流動人口居住穩(wěn)定性得到明顯增強。

浙江人口流入的趨勢判斷與策略

（一）人口流動的趨勢判斷

國家衛(wèi)計委《中國流動人口發(fā)展報告2016》提出未來我國人口流動遷移趨勢主要表現(xiàn)為：人口流動遷移規(guī)模仍將持續(xù)增長，但增速放緩，波動性增強；東南沿海仍是跨省流動的主要目的地，城市群將成為東部地區(qū)流動人口集聚的主體形態(tài)；人口回流和城城流動的增長將帶動人口流動空間模式多元化。人口流動趨勢與經(jīng)濟社會發(fā)展緊密相關(guān)，到2020年高水平全面建成小康社會、高水平推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，是浙江未來五年的奮斗目標(biāo)?；谌珖丝诹鲃拥拇蟊尘昂驼憬磥斫?jīng)濟社會發(fā)展的總體目標(biāo)，對浙江人口流動的趨勢作出如下判斷：

其一，流入人口仍將增長，但增速顯著減緩。浙江未來人口流入的態(tài)勢將取決于四大因素：一是浙江的經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境、區(qū)位優(yōu)勢等決定了其作為全國人口集聚區(qū)的功能定位不會變；二是隨著浙江與上海全面接軌的深入，上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與人口疏導(dǎo)將自北而南逐步向浙江廣闊的腹地推進；三是隨著杭州、寧波、溫州、金義四大都市區(qū)建設(shè)的積極推進，人口將進一步向城市集聚；隨著西部大開發(fā)、“一帶一路”戰(zhàn)略的快速推進，將減弱或扭轉(zhuǎn)人口長期自西向東大規(guī)模遷移流動的局面。

其二，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級深入，對流動人口的選擇性將增強。浙江經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)打破了傳統(tǒng)發(fā)展模式的路徑依賴，從數(shù)量擴張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧送黄菩赃M展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)從傳統(tǒng)加工制造業(yè)“單輪驅(qū)動”向“先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”雙輪驅(qū)動轉(zhuǎn)變，隨之推動勞動、資源密集型產(chǎn)業(yè)向資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，要素結(jié)構(gòu)要求從低水平的資源、廉價勞動力等初級要素向技術(shù)、資本、人才等高端要素轉(zhuǎn)變，對勞動人口的選擇必將由對數(shù)量要求向素質(zhì)、技能、人力資本要求轉(zhuǎn)變。

其三，人口流動趨于穩(wěn)定化、家庭化，定居意愿開始增大。隨著浙江未來五年經(jīng)濟社會加快發(fā)展，富裕、平安、富有人文氣息的生活工作環(huán)境的建成，就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、文化等公共服務(wù)能力穩(wěn)步提升，省際流入人口在浙江定居的意愿將會持續(xù)增強。

其四，新生代流動人口成為主體，老齡化現(xiàn)象出現(xiàn)，服務(wù)管理需求復(fù)雜化。與新生代流動人口成為流入人口主體的同時，城市流動人口的老齡化現(xiàn)象也越發(fā)明顯。與流動人口年齡構(gòu)成新特點相對應(yīng)的是流動人口的服務(wù)管理需求變得多樣化和復(fù)雜化，新生代流動人口在子女入托、子女教育、公共衛(wèi)生服務(wù)等方面的需求高于老一代，而老一代流動人口則對勞動保障、養(yǎng)老、醫(yī)療、照護等方面的需求高于新生代，對此城市基本公共服務(wù)、社會管理能力將面臨新考驗。

（二）人口流動新趨勢下的管理服務(wù)策略

其一，要充分認(rèn)識和尊重人口流動的新趨勢和規(guī)律性。政府要認(rèn)清職能，理清人口流動與經(jīng)濟發(fā)展、社會管理之間相互聯(lián)系、互為制約的關(guān)系和規(guī)律，著力和妥善解決人口流動調(diào)控中可能出現(xiàn)的各種問題。如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整可能導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性失業(yè)，而流動人口的人力資本水平和就業(yè)結(jié)構(gòu)特征決定了他們不可避免地要受到失業(yè)的沖擊。政府既要負責(zé)失業(yè)流動人口再就業(yè)安置或者引導(dǎo)其有序分流，平息和處理好由于失業(yè)而可能引發(fā)、滋生的不滿情緒或大規(guī)模群體性事件，又要關(guān)注和妥善處理好由于流動人口流出可能對集聚地經(jīng)濟短時間內(nèi)造成的負面影響，對本地消費和服務(wù)行業(yè)的沖擊。

其二，全面推行新型居住證制度，進一步深化戶籍制度改革。作為戶籍制度改革的內(nèi)容之一，實施居住證制度對引導(dǎo)人口合理有序流動、優(yōu)化流動人口結(jié)構(gòu)、夯實社會治理基礎(chǔ)、保障公民合法權(quán)益具有重要意義。要確保居住證持有人在城市基本公共服務(wù)方面享有的與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊臋?quán)利和便利，包括基本公共就業(yè)服務(wù)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、法律援助以及各種便利服務(wù)。要積極探索解決落戶政策與流動人口落戶意愿不相統(tǒng)一的矛盾，積極探索與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配的戶口遷移政策體系，有序解決在城市長期穩(wěn)定居住工作的流動人口的落戶問題，全面放開縣（市）城市、城鎮(zhèn)的落戶條件，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，建立居住證量化管理與公共服務(wù)量化提供相關(guān)聯(lián)機制，加強人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的管理和應(yīng)用。

其三，構(gòu)建面向家庭的流動人口公共服務(wù)體系，加快市民化進程。針對流動人口穩(wěn)定性增強和流動家庭化的趨勢，需要加快流動人口公共服務(wù)對象由個體向流動家庭的轉(zhuǎn)變，提供與流動人口利益密切相關(guān)的、事關(guān)其后代平等發(fā)展的最需要的基本公共服務(wù)，制定流動家庭發(fā)展扶持策略，增強流動家庭發(fā)展能力和抗風(fēng)險能力。流動兒童、流動老人的生存發(fā)展及社會融合直接影響到流動家庭在城市的發(fā)展。流入地政府要根據(jù)本地區(qū)教育資源以及流動兒童情況，將流動兒童納入到日常的教育管理之中，做好教育資源的供給和合理配置。對于流動老人，要充分發(fā)揮社區(qū)的作用，為流動老人提供社交平臺，豐富其精神生活，增強其信任感、認(rèn)同感、歸屬感，逐步融入社區(qū)生活環(huán)境。