中國高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)演變歷程及反思

孟凡芹，曲鑫建

(1.洛陽師范學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，河南 洛陽471934；2.大連理工大學(xué) 生命與醫(yī)藥學(xué)院，遼寧 大連 116024)

高等教育質(zhì)量管理問題是關(guān)系國家教育發(fā)展的重要問題。早在2000年，聯(lián)合國教科文組織與世界銀行就在《發(fā)展中國家的高等教育：危機與出路》一文中指出：“沒有更多更高質(zhì)量的高等教育，發(fā)展中國家將會越來越難從全球性知識經(jīng)濟中獲益。”[1]35目前，中國高等教育正處于由以規(guī)模擴張為特性的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向以質(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展階段，質(zhì)量管理起著至關(guān)重要的作用。高等教育質(zhì)量管理與高等教育的理念、管理以及環(huán)境息息相關(guān)。立足新時代，面向世界、面向未來，中國大學(xué)亟須在國家調(diào)控、院校自治和市場調(diào)節(jié)三種力量之間平衡張力，轉(zhuǎn)向中國特色高等教育質(zhì)量管理之新范式。因此，本研究立足于宏觀層面，通過對中國高等教育質(zhì)量規(guī)范政策演變歷程進行梳理分析，探尋中國高等教育質(zhì)量管理模式特征，以期為新時代中國大學(xué)治理提供參考。筆者認(rèn)為，高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的應(yīng)然結(jié)構(gòu)體系應(yīng)是一個融學(xué)術(shù)規(guī)范、質(zhì)量保證及問責(zé)于一體的三維框架，即以學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為核心、質(zhì)量保證為保護帶、信息規(guī)范為反饋鏈。因此本研究試圖從學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量保證以及信息規(guī)范三個邏輯模塊進行闡釋，以揭示中國高等教育質(zhì)量管理模式之獨特性。

一、學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)演變歷程

湯因比曾經(jīng)說過，所謂歷史就是人類以其智慧不斷回應(yīng)現(xiàn)實生活挑戰(zhàn)的歷史[2]6。中國近代學(xué)位制度開端于1912年10月中華民國政府教育部頒布的《大學(xué)令》[3]371-372?！洞髮W(xué)令》對中國高等教育的學(xué)位名稱、學(xué)位授予資格、學(xué)位審查機構(gòu)等多個方面進行了規(guī)范。1922年11月頒布《壬戌學(xué)制》，效仿美國高等教育學(xué)制制度實行“6-3-3”學(xué)制，集基礎(chǔ)教育和高等教育為一體，重點發(fā)展基礎(chǔ)教育，兼顧職業(yè)教育，大學(xué)預(yù)科放在高中階段?！度尚鐚W(xué)制》一直沿用到1949年中華人民共和國成立前夕。到了中華人民共和國成立初期，我國高等教育沒有沿用民國時期頒布的《學(xué)位授予法》，取消了碩士學(xué)位和博士學(xué)位授予資格，研究生畢業(yè)只授予畢業(yè)證書。自20世紀(jì)80年代以來，中國高等教育開始探索建立適合國情發(fā)展的中國特色現(xiàn)代大學(xué)教育質(zhì)量管理規(guī)范，發(fā)展至今歷經(jīng)3個演變階段。

20世紀(jì)80年代，我國頒布了《中華人民共和國學(xué)位條例》(以下簡稱《學(xué)位條例》)，在法律層面規(guī)范了高等教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量要求?！秾W(xué)位條例》針對每一級學(xué)位授予要求制定了相應(yīng)的國家最低標(biāo)準(zhǔn)，并在知識和技能兩個方面予以明文規(guī)范(見表1)[4]。

因我國高等教育一直實行本科教育和研究生教育分管機制，國務(wù)院學(xué)位委員會負(fù)責(zé)對博士、碩士學(xué)位授予單位及其學(xué)科專業(yè)名稱、學(xué)位授予程序、學(xué)術(shù)質(zhì)量要求等進行規(guī)范化管理。經(jīng)過30多年的努力，至今我國已建立起一批培養(yǎng)高層次人才的基地，并形成了一個包括文、理、工、農(nóng)、醫(yī)、軍事以及藝術(shù)等各學(xué)科在內(nèi)的、門類齊全的學(xué)位授權(quán)體系。目前全國共設(shè)置學(xué)科門類13個、一級學(xué)科110個、二級學(xué)科382個。據(jù)教育部2014年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年約有333.8323萬名本科畢業(yè)生被授予學(xué)士學(xué)位，47.9126萬人被授予碩士學(xué)位，5.2352萬人被授予博士學(xué)位。

表1 中國高等教育學(xué)位質(zhì)量規(guī)范

20世紀(jì)90年代，我國頒布的《中華人民共和國高等教育法》(1998年)在國家層面制定了中國特色高等教育人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，主要包括5個方面的內(nèi)容。(1)一般質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。它對任何層次的高等教育者的知識、能力、素質(zhì)等進行了規(guī)范與預(yù)設(shè)，是高校都應(yīng)該達到的最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其目標(biāo)是培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才。(2)學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。它是指?？?、本科、研究生等不同層次高等學(xué)歷教育應(yīng)該達到的國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),在掌握學(xué)科理論、專業(yè)知識及從事本專業(yè)實際工作與研究能力等3個方面提出了具體要求。(3)學(xué)位標(biāo)準(zhǔn)。包括學(xué)士、碩士和博士三級學(xué)位標(biāo)準(zhǔn)。(4)質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)。指保證教育教學(xué)質(zhì)量達到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。(5)教師標(biāo)準(zhǔn)。包括高校教師的資格標(biāo)準(zhǔn)和職務(wù)能力標(biāo)準(zhǔn)。

進入21世紀(jì)以來學(xué)科專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建立。2013年制定的《一級學(xué)科博士、碩士學(xué)位基本要求》，它是由國務(wù)院學(xué)位委員會、教育部聯(lián)合印發(fā)的，標(biāo)志著中國研究生教育有了學(xué)科層面的人才培養(yǎng)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著中國高等教育從外延式規(guī)模擴張向內(nèi)涵式質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)向。《一級學(xué)科博士、碩士學(xué)位基本要求》按照一級學(xué)科類別制定100個學(xué)科標(biāo)準(zhǔn)，從學(xué)科前沿、知識結(jié)構(gòu)、社會需求、基本規(guī)范、綜合素養(yǎng)與能力等方面制定了各學(xué)科碩士和博士研究生獲得學(xué)位所需要達到的國家標(biāo)準(zhǔn)。相比于英國QAA學(xué)位基準(zhǔn)，中國一級學(xué)科基準(zhǔn)相對簡單。QAA學(xué)科基準(zhǔn)是一個融學(xué)科標(biāo)準(zhǔn)及其質(zhì)量保障于一體的學(xué)科基準(zhǔn)體系，除了包含學(xué)科標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)質(zhì)量規(guī)范外還包含教學(xué)、學(xué)習(xí)和評估以及職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)認(rèn)證兩方面內(nèi)容。中國一級學(xué)科基準(zhǔn)只針對博士、碩士學(xué)位質(zhì)量要求制定一級學(xué)科學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，QAA學(xué)科基準(zhǔn)不僅包括榮譽學(xué)士學(xué)位和相關(guān)職業(yè)學(xué)位學(xué)科基準(zhǔn)說明，而且包含質(zhì)量保證規(guī)范。

專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)包括本科專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)學(xué)位標(biāo)準(zhǔn)兩個層次。2014年教育部高等學(xué)校教育技術(shù)專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)分委員會(ET)提出制定理工專業(yè)類教學(xué)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)體系的主張，并給出了參考框架，包括專業(yè)類的概述、適用專業(yè)范圍、培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)規(guī)格、師資隊伍、教學(xué)條件、質(zhì)量保障體系等。專業(yè)類教學(xué)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)的研制主要是以培養(yǎng)目標(biāo)為核心，要求對專業(yè)設(shè)置的要求、人才培養(yǎng)與專業(yè)建設(shè)的要求、質(zhì)量評價的要求要在相應(yīng)條目中分別注明。2015年，國務(wù)院學(xué)位委員會、教育部發(fā)布了《專業(yè)學(xué)位類別(領(lǐng)域)博士、碩士學(xué)位基本要求》，包括基本素質(zhì)、基本知識、實踐訓(xùn)練、基本能力和學(xué)位論文基本要求5大方面，制定了各專業(yè)碩士和博士研究生獲得專業(yè)碩士或?qū)I(yè)博士學(xué)位所需要達到的國家標(biāo)準(zhǔn)。

二、質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)演變歷程

高等教育質(zhì)量保證理念來源于“全面質(zhì)量管理”理論，即通過質(zhì)量保證，把教育者和教育的服務(wù)對象聯(lián)系起來，建立一種信任關(guān)系，使消費者對教育者提供的教育服務(wù)質(zhì)量感到確有可靠保證[5]。在本質(zhì)上，高等教育質(zhì)量保證提供的是一種保證能力，是為滿足各利益相關(guān)方對高等教育質(zhì)量需求，為保證學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提供必要信譽及有效證據(jù)。目前，我國高等教育正處于這樣一個歷史機遇期：一方面我國高等教育大眾化正在向縱深發(fā)展，正由數(shù)量規(guī)模擴張的外延式發(fā)展范式向注重質(zhì)量提升的內(nèi)涵式發(fā)展范式轉(zhuǎn)換；另一方面世界范圍內(nèi)的新工業(yè)革命正在發(fā)生與發(fā)展，新興市場需要新科技及新科技人才，呼喚著高校開展新型高等教育的同時，人力資源市場的全球化進程和私立高校的規(guī)?；惨蠼⑿滦偷母叩冉逃瞬排囵B(yǎng)質(zhì)量保證規(guī)范。從歷時性來看，我國高等教育質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)管理始于1985年，至今歷經(jīng)30多年發(fā)展演變，大體上可劃分為三個發(fā)展階段。

第一階段是1985—2002年，該階段以院校評估為主。院校評估是指“針對普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作進行的院校整體層面的評估”[6]，是對本科人才培養(yǎng)質(zhì)量的規(guī)范和監(jiān)督?！?985年《關(guān)于教育體制改革的決定》首次提出‘高等學(xué)校辦學(xué)水平評估’概念； 1990年10月原國家教委頒發(fā)了《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》，并在全國開展了全方位、多層次的教育評價實驗和實踐活動”[7]，對評估的目的、任務(wù)、方針、程序以及評估機構(gòu)等方面都做了規(guī)定，強調(diào)以評促改、以評促建、評建結(jié)合、重在建設(shè)。該階段的院校評估以三個符合度為重點，即學(xué)校的目標(biāo)與需要之間的符合度、學(xué)校教學(xué)工作的狀態(tài)與學(xué)校自身目標(biāo)的符合度、教學(xué)效果與學(xué)校自身目標(biāo)的符合度，具體包括被評機構(gòu)的自我評估、專家組現(xiàn)場考察和學(xué)校整改三個階段。

第二階段是2003—2008年，該階段以條件評估為主，是評估高等學(xué)校質(zhì)量保證條件及其效果為主的大規(guī)模評估，亦稱首輪評估。首輪評估標(biāo)準(zhǔn)的制定主要依循“三個符合度”院校評估理念，包括一級指標(biāo)(8 項)、 二級指標(biāo)(19 項)、觀測點(43 項)三個層次，三者之間是上位與下位、共性與個性的關(guān)系。首輪評估歷時5年多，大規(guī)模整體性推進了高等教育評估，并逐步建立了高等教育評估制度，為建立具有我國特色高等教育質(zhì)量保證體系奠定了堅實基礎(chǔ)。“它有力地促進了教學(xué)管理，促使高等學(xué)校建立了人才培養(yǎng)質(zhì)量保證體系，但卻很不完善”[8]。首輪評估存在“評估主體單一”“評估層次不明”“評估政策及法律環(huán)境不健全”“評估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”等弊端[9]。

第三階段自2009至今，以審核評估為主、條件評估為補充，以審核高等學(xué)校質(zhì)量保障體系為主，亦稱第二輪評估。“審核”這個術(shù)語來源于財務(wù)審計，被引入高等教育評估領(lǐng)域是1976 年的事，后來作為一種評估模式被英國及一些殖民地國家用于高等教育評估。從 1992 年開始，英國高等教育質(zhì)量委員會為了確保各大學(xué)建立自我規(guī)范及審核機制與架構(gòu)，制定了5年一次的審核評估制度，以幫助各大學(xué)確保并提升其質(zhì)量[10]43-67。與條件評估不同，審核評估不設(shè)指標(biāo)體系只設(shè)審核范圍(或稱審核評估準(zhǔn)則)，評估依據(jù) “用作依據(jù)的一組方針、程序或要求”[11]。在我國，審核評估開端于2009 年制定的 《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作審核評估》制度。2011年10月教育部辦公廳印發(fā)了《教育部關(guān)于普通高等學(xué)校本科教學(xué)評估工作的意見》，針對普通高等學(xué)校本科教學(xué)評估工作提出審核評估的意見，歷時2年多論證與沉淀，于2013年12月制定了《關(guān)于普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作審核評估實施辦法》。審核評估實施辦法從6個方面對評估工作進行了規(guī)范，包括評估指導(dǎo)思想及總體要求、評估對象及條件、評估范圍及重點、評估組織與管理、評估程序與任務(wù)和評估紀(jì)律與監(jiān)督。

三、質(zhì)量信息標(biāo)準(zhǔn)演變歷程

在高等教育系統(tǒng)中，“質(zhì)量信息是指與人才培養(yǎng)質(zhì)量相關(guān)的信息，可以為內(nèi)部質(zhì)量審核及管理評審提供重要參考”[12]。從信息資源共享理論視角看，不僅要關(guān)注大學(xué)與環(huán)境之間的關(guān)系和界限，而且要關(guān)注大學(xué)與環(huán)境之間的資源交換。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代背景下，只有大學(xué)將自己所控制的教育資源與社會公眾所共享，才能促進公眾理解高等教育以及回應(yīng)社會質(zhì)量問責(zé)，同時大學(xué)也會因參與社會再次獲得社會信息反饋，促進高等教育質(zhì)量持續(xù)提升與改革。質(zhì)量信息的載體實質(zhì)上是溝通高等教育與公眾理解的信息平臺，通過這個平臺將高等教育系統(tǒng)內(nèi)部學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)信息及其質(zhì)量保證規(guī)范信息傳達給利益相關(guān)者及社會公眾。隨著高等教育逐漸由社會邊緣向社會中心轉(zhuǎn)移，社會對高等教育的關(guān)注、理解、支持和監(jiān)督越來越具有現(xiàn)實意義，高等教育事業(yè)也越來越成為社會問責(zé)的對象。如何增加高等教育的透明度，如何使公眾理解高等教育，如何建立社會監(jiān)督制度規(guī)范等問題是世界各國進入 21 世紀(jì)以來高等教育質(zhì)量改革面臨的一個新挑戰(zhàn)。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都在積極探索以高校信息公開提高辦學(xué)透明度和完善社會監(jiān)督制度規(guī)范的途徑。從制度層面看，高校信息公開旨在消除或減少高校與公眾之間的信息壁壘，整治失范，實現(xiàn)公民知情權(quán)并維護第三方隱私權(quán)，將教育信息主動向社會公眾或依申請向特定對象公開的教育制度。進入21世紀(jì)以來，我國也在積極探索在資源數(shù)據(jù)、加工處理和服務(wù)三個層面制定信息資源統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)加工處理規(guī)范和質(zhì)量信息發(fā)布規(guī)定等制度規(guī)范，以使高等教育質(zhì)量信息的統(tǒng)計、使用及發(fā)布制度化、規(guī)范化，并完善國家—省(區(qū)) —大學(xué)三級高校信息公開政策保障體系[13]。我國高等教育質(zhì)量信息標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展演變大致可分為三個階段。

第一階段：基于項目的教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫建立。2007年12月教育部和財政部聯(lián)合發(fā)文批準(zhǔn)建設(shè)“全國高校教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)項目”，著手建立高校本科教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫[8]。2010年5月教育部發(fā)布了《高等學(xué)校信息公開辦法》，是為了向外部提供信息以回應(yīng)質(zhì)量問責(zé)，從而轉(zhuǎn)向“學(xué)校、政府、社會等利益相關(guān)者共同管理的新模式”[5]。

第二階段是基于制度的高校信息公開實施規(guī)范?！靶畔⒐_”概念源于法學(xué)與政治學(xué)，屬于制度和程序范疇，是行政自由裁量權(quán)不斷擴充和新公共管理運動的產(chǎn)物。隨著社會民主法治的發(fā)展以及信息社會的到來，信息公開制度已成為各國民主法制健全的一種國際趨勢。在我國，高校信息公開思想始于1999年全國教育工會的《關(guān)于推進校務(wù)公開工作的意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟分赋觯骸皩W(xué)校工作特別是與教職工和人民群眾利益密切相關(guān)的事項，除規(guī)定必須保密的以外，都應(yīng)公開?！边@一重要思想在教育部2002年出臺的《關(guān)于全面推進校務(wù)公開工作的意見》中得到了進一步體現(xiàn)。高校信息公開正式進入公眾視野，始于2010年教育部《高校信息公開辦法》的出臺。2014年，教育部公布了《高校信息公開事項清單》，將高校信息公開范圍確定為10大類50條，作為指導(dǎo)高校信息公開實施細(xì)則與規(guī)范。

第三階段是基于政策的教學(xué)質(zhì)量報告編制與發(fā)布。教學(xué)質(zhì)量報告包括兩個層次：一是本科教學(xué)質(zhì)量報告；二是研究生教學(xué)質(zhì)量報告?！督逃哭k公廳關(guān)于普通高等學(xué)校編制發(fā)布2012年〈本科教學(xué)質(zhì)量報告〉的通知》對編制并發(fā)布《本科教學(xué)質(zhì)量報告》提出了要求，強調(diào)本科教學(xué)質(zhì)量報告編制與發(fā)布是建立健全高等教育人才培養(yǎng)質(zhì)量保證體系、實現(xiàn)社會公眾理解高等教育的有效途徑。2014年國務(wù)院學(xué)位委員會和教育部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強學(xué)位與研究生教育質(zhì)量保證和監(jiān)督體系建設(shè)的意見》(學(xué)位〔2014〕3號)中提出要建立質(zhì)量信息公開制度，規(guī)定學(xué)位授予單位要編制并發(fā)布研究生教學(xué)質(zhì)量報告。目前國內(nèi)各高校按年度編制和發(fā)布《本科教學(xué)質(zhì)量報告》，有研究生教育的單位按年度編制和發(fā)布《研究生教學(xué)質(zhì)量報告》。

四、反思與展望

綜上，從我國高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)演變歷程不難發(fā)現(xiàn)，我國高等教育質(zhì)量管理存在制度性弊端，中華人民共和國成立前與中華人民共和國成立后的高等教育之間缺乏文化鏈接；中華人民共和國成立后盡管我國在人才培養(yǎng)學(xué)術(shù)規(guī)范、質(zhì)量保證和信息公開等方面出臺了一系列相關(guān)政策文件，但彼此之間依然缺乏銜接性和兼容性。歷經(jīng)近30多年的探索，直到改革開放后我國高等教育才真正步入正軌，并取得了顯著成績：第一，建立了有別于其他國的中國特色學(xué)位制度體系；第二，初步形成了中國特色高等教育人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，即“中國模式”。

究其原因，高等教育改革的政策化取向及大學(xué)文化功利主義傾向可謂是塑成中國模式特征之主因。對于現(xiàn)代高等教育而言，在教育質(zhì)量管理中“主要存在著三種力量，即國家權(quán)力、市場調(diào)節(jié)和院校自治；對這三種力量的不同配置，往往形成了不同的高等教育質(zhì)量管理模式”[14]。美國高等教育管理屬于市場調(diào)節(jié)模式，美國聯(lián)邦教育部無權(quán)干涉大學(xué)和學(xué)院的學(xué)術(shù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，實行院校自治[15,16]。而英國高等教育管理模式平衡了國家權(quán)力、院校自治和市場調(diào)節(jié)三種力量之間的張力。從高等教育質(zhì)量管理制度的演變歷程中不難看出，中國高等教育質(zhì)量管理模式屬于國家權(quán)力主導(dǎo)型，一直以來市場機制的不成熟使得市場調(diào)節(jié)力微弱，院校自治亦即成為大學(xué)理想。因此，從組織管理視角審視，中國高等教育質(zhì)量管理模式表征為國家政府主導(dǎo)、地方政府以及高等教育機構(gòu)被動執(zhí)行，使得中國大學(xué)辦學(xué)方式趨同，同時受到國家政府規(guī)約、國際化沖擊及自身發(fā)展等多重壓力，充分暴露出我國高等教育的大學(xué)文化孱弱、學(xué)術(shù)自由不充分、教育本質(zhì)不能有效彰顯等弊端[17]。質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是高等教育的“生命”與“靈魂”。在未來，質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)將依然占據(jù)世界各國高等教育改革發(fā)展的主題。

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