地方立法起草過程中部門協(xié)調(diào)問題探析

曹瀚予

(山東大學(xué)(威海) 法學(xué)院，山東 威海　264209)

自2015年設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)后，各地制定的法規(guī)數(shù)量驟升，立法技術(shù)也隨之明顯提高，但部門間爭奪或推諉起草權(quán)的情況也時有發(fā)生。對于如何制定出合理、科學(xué)的地方性法規(guī)，地方立法精細(xì)化研究顯得尤為重要。黨的十九大報告中指出，“要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。一部良法的出臺必定要從制定一份成熟的法律草案開始，而一份規(guī)范性文件草案是否成熟，是否能提交有關(guān)部門進(jìn)行審議，很大程度上取決于起草階段部門協(xié)調(diào)的效果。筆者將對地方立法起草階段的部門協(xié)調(diào)問題進(jìn)行重點探討，以期對我國地方立法的發(fā)展有所裨益。

一、不同語境中的部門協(xié)調(diào)

開展部門協(xié)調(diào)，首先應(yīng)該明確部門協(xié)調(diào)的基本內(nèi)涵，把握部門協(xié)調(diào)的性質(zhì)和宗旨。若拋開基本理論直接開展部門協(xié)調(diào)，不僅制度框架和運行機(jī)制的構(gòu)建會出現(xiàn)問題，具體實踐也會偏離應(yīng)有之義。

國內(nèi)很多研究將部門協(xié)調(diào)和部門協(xié)作混為一談，實際上這是兩個有聯(lián)系但并不相同的概念。部門協(xié)作指部門之間互相依賴、互相配合，共同合作完成任務(wù)。部門協(xié)調(diào)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，有著不同的涵義：動態(tài)意義的部門協(xié)調(diào)和靜態(tài)意義的部門協(xié)調(diào)、行政角度的部門協(xié)調(diào)和立法角度的部門協(xié)調(diào)、橫向的部門協(xié)調(diào)和縱向的部門協(xié)調(diào)。動態(tài)意義的部門協(xié)調(diào)重點在于正確處理組織內(nèi)外各種沖突，為組織正常運轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境*匡凱平、劉建義：《智能化、組織變革與政府再造》，《湖南社會科學(xué)》2016年第5期。；靜態(tài)意義的部門協(xié)調(diào)意指部門之間和諧一致、配合得當(dāng)?shù)臓顟B(tài)。行政角度的部門協(xié)調(diào)指政府部門在行使行政職能過程中，各部門之間建立相互協(xié)作和主動配合的良好關(guān)系，以有效利用各種資源實現(xiàn)共同預(yù)期目標(biāo)的活動*李積萬：《我國政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的探討》，《汕頭大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2008年第6期。；立法角度的部門協(xié)調(diào)，主要指政府作為重要的立法主體，在立法過程中涉及多部門職權(quán)范圍或出現(xiàn)與兩個以上部門關(guān)系緊密的事項時，應(yīng)在有關(guān)部門之間進(jìn)行平等協(xié)商*封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第385頁。，確保法案制定的順利進(jìn)行。縱向的部門協(xié)調(diào)指上下級部門之間的協(xié)調(diào)，下位法不得與上位法沖突；橫向的部門協(xié)調(diào)，即同級政府部門之間的協(xié)調(diào)，這種協(xié)調(diào)不涉及隸屬關(guān)系，也沒有層級高低之別，在地方立法實踐中以橫向部門協(xié)調(diào)為主，主要由起草部門征求利益相關(guān)部門的意見進(jìn)行協(xié)調(diào)。本文所指的部門協(xié)調(diào)是動態(tài)意義的部門協(xié)調(diào)、立法角度的部門協(xié)調(diào)及橫向的部門協(xié)調(diào)。

“立法不是立法機(jī)關(guān)的自成品，而是相互競爭的利益之間尋求某種妥協(xié)的博弈產(chǎn)物，是權(quán)力和利益的再分配?！?高凜：《論“部門利益法制化”的遏制》，《政法論叢》2013年第2期。在一個社會中存在著不同的利益主體，一部法案的出臺是各方博弈的結(jié)果。部門協(xié)調(diào)作為立法協(xié)商的重要部分，其實質(zhì)就是對部門權(quán)力和利益實現(xiàn)再分配的過程?！霸谥袊鐣髁x制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！?習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日第2版。

二、法案起草過程中適用部門協(xié)調(diào)的情形

誠然，部門協(xié)調(diào)在法案起草階段有著不可或缺的作用，但并非所有法案起草都需要進(jìn)行部門協(xié)調(diào)，何時適用部門協(xié)調(diào)成為了起草部門面臨的首要問題。筆者將我國規(guī)范性法律文件中涉及部門協(xié)調(diào)適用情形的規(guī)定整理后挑選出較為典型的進(jìn)行列舉比較，嘗試總結(jié)出兩類法案起草過程中需要進(jìn)行部門協(xié)調(diào)的情形。

表1　部分法律中關(guān)于部門協(xié)調(diào)適用情形的規(guī)定

(一)法案涉及其他部門職責(zé)或與其他部門關(guān)系緊密

在地方立法中，由于法案的綜合性和區(qū)域性特征以及行政部門職權(quán)的交叉，某一法案的起草往往會牽扯到多個部門，并且這些部門可能都具有部分管理權(quán)。例如，市政交通部門和公安交通管理部門在管理道路安全問題上存在職能交叉，農(nóng)業(yè)部門和質(zhì)量監(jiān)管部門在農(nóng)業(yè)飼料管理上存在職能交叉等。當(dāng)法案涉及多個部門職責(zé)或與其他部門關(guān)系緊密時，無論這些部門配合與否，其法案起草工作都會較涉及單一部門的法案起草更為復(fù)雜。實踐中出于各種原因，一些部門可能會彼此爭奪利益、推卸責(zé)任，導(dǎo)致政府部門權(quán)限劃分混亂，成為地方立法的障礙。在法案起草過程中涉及到其他部門職責(zé)時，就需要進(jìn)行部門協(xié)調(diào)，確定主管部門和協(xié)助部門，共同完成法案起草工作。這在很多規(guī)范性法律文件中已經(jīng)有所提及。

(二)法案起草過程中出現(xiàn)部門爭議較大的立法事項

面對同樣一個問題，由于背景、認(rèn)知層次、價值取向不同，每個人對事物的理解看法迥異。不同部門看待法案的角度不同，方式方法不同，意見建議自然會出現(xiàn)分歧。出現(xiàn)爭議除了角度方法不同外，各方利益沖突也是重要原因。地方立法的起草階段經(jīng)常出現(xiàn)的難題是兩種或兩種以上部門利益皆正當(dāng)合法，都需要保護(hù)，但是這些部門利益之間可能出現(xiàn)相互沖突、相互糾纏等復(fù)雜情形，對一種部門利益的維護(hù)必然會損害其他部門利益，各種利益的關(guān)系好似“魚和熊掌”。在這種情況下，如何判斷相互沖突的部門利益之間的高低秩序并依此進(jìn)行選擇，是法案起草者必須謹(jǐn)慎對待的問題。一個完善的部門協(xié)調(diào)機(jī)制可以有效地緩解這個問題，起草主體按照利益最大化原則，對法案涉及到的各類部門利益進(jìn)行平衡協(xié)調(diào)，各利益主體都有所犧牲，又各有收獲，確保法案規(guī)范的利益最大化。換言之，部門協(xié)調(diào)是將部門利益矛盾沖突調(diào)節(jié)到彼此能夠承受并承認(rèn)的范圍內(nèi)，尋求各個利益主體的最大公約數(shù)，最大限度達(dá)成立法者的預(yù)期目標(biāo)?！凹媛爠t明，偏聽則暗”，這也是部門協(xié)調(diào)的必要之處，有利于從源頭上保障民主法治。

三、地方立法起草階段部門協(xié)調(diào)遭遇的困境

由于在某些地方立法實踐中對部門協(xié)調(diào)問題未做好清晰的把握和機(jī)制流程的頂層設(shè)計，設(shè)區(qū)的市的立法仍處于起步摸索階段，在部門協(xié)調(diào)過程中會暴露出一些缺陷和問題，立法工作者應(yīng)當(dāng)對此給予足夠關(guān)注。

(一)部門協(xié)調(diào)缺乏充分明確的法律和制度保障

部門協(xié)調(diào)作為立法協(xié)調(diào)的組成部分，必須有規(guī)范的法律支持和規(guī)制?！读⒎ǚā泛偷胤饺舜笙嚓P(guān)議事規(guī)則、地方性法規(guī)草案起草工作規(guī)則等法律法規(guī)中，對立法協(xié)商活動均有所涉及，然而這些規(guī)定多以立法程序中“多種形式征求意見”對立法協(xié)商進(jìn)行表述，很少做到明確闡釋“立法協(xié)商”，對法案起草部門協(xié)調(diào)更是只有只言片語，缺乏明確直接的法律規(guī)范。截至2017年，涉及立法部門協(xié)調(diào)問題的僅有地方性法規(guī)3件、地方性政府規(guī)章7件、地方性規(guī)范性文件92件，這些規(guī)范性文件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方立法協(xié)調(diào)工作的需要。這是一些立法部門在法案起草過程中，沒有開展部門協(xié)調(diào)工作的主要原因。另外，有些規(guī)范性法律文件雖然提及部門協(xié)調(diào)，但實質(zhì)性作用不大。其一，這些規(guī)范都比較籠統(tǒng)，未覆蓋部門協(xié)調(diào)的全過程。如2016年制定公布的《威海市制定地方性法規(guī)條例》第50條規(guī)定，地方性法規(guī)草案的說明應(yīng)當(dāng)包括起草過程中對重大分歧意見的協(xié)調(diào)處理情況。其二，這些文件多是人大常委會工作機(jī)構(gòu)、政府法制部門單方制定，只具備約束本部門具體工作的內(nèi)部效力，不具備約束地方立法行為的法律效力，致使法案起草部門協(xié)調(diào)工作的開展存在封閉性的弊端。*蘇紹龍：《地方立法協(xié)商制度機(jī)制芻議》，《暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第5期。其三，部門協(xié)調(diào)的實際運作缺乏剛性的程序規(guī)范，降低了適用部門協(xié)調(diào)機(jī)制來達(dá)成部門共識的可能性。實踐中往往是部門領(lǐng)導(dǎo)決定了協(xié)調(diào)與否、協(xié)調(diào)內(nèi)容、協(xié)調(diào)流程等重要問題，缺乏統(tǒng)一的剛性標(biāo)準(zhǔn)，大大降低了部門協(xié)調(diào)的效果，減損了法案起草活動的合理性和權(quán)威性。

(二)部門職能出現(xiàn)交叉，受委托起草部門難以確定

委托起草法案，指立法主體或法案起草機(jī)關(guān)，委托有關(guān)機(jī)構(gòu)、組織或人員，擔(dān)當(dāng)和完成草擬提交有關(guān)主體審議的規(guī)范性文件的任務(wù)。*周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2004年版，第331頁。對于委托起草，在2015年修改后的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)后，各個具有立法權(quán)的地方立法機(jī)關(guān)都做出了相似的規(guī)定。如2016年制定公布的《威海市制定地方性法規(guī)條例》第46條規(guī)定，在市人大及其常委會沒有自行起草所提法案的能力和條件時，由主任會議委托有關(guān)部門、組織或?qū)＜疫M(jìn)行起草。雖然有委托部門起草的規(guī)定，但在實踐中往往沒有配套的實施細(xì)則明確如何確定受委托部門。在法案起草牽扯多個部門需要協(xié)調(diào)確定受委托起草部門時，經(jīng)常出現(xiàn)的矛盾表現(xiàn)為：一是爭奪立法權(quán)。某些職能部門從自身角度出發(fā)，如果對于本部門有利，就對法案起草權(quán)進(jìn)行爭奪。二是推卸立法責(zé)任。在地方立法過程中，一些亟須解決的城市管理、行政管理事項涉及部門眾多，牽扯利益錯綜復(fù)雜，有時會出現(xiàn)各部門推卸立法責(zé)任的現(xiàn)象。出現(xiàn)部門相互推諉和相互爭奪起草權(quán)的主要原因之一是政府部門職能劃分不明確。有關(guān)政府部門雖然對各自職責(zé)進(jìn)行列舉，但經(jīng)常會出現(xiàn)兩個甚至多個部門都有相似甚至相同職責(zé)的職能交叉問題。

從立法學(xué)角度看，這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因有二：一是相關(guān)法律對部分部門職責(zé)規(guī)定模糊；二是上位法與下位法沒有做到良好銜接，上位法做出了修改，下位法沒有及時更新。對于部門職能交叉的情況，實踐中做法是遵循慣例或經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“便宜原則”，即由管理起來最有效、最經(jīng)濟(jì)的部門來負(fù)責(zé)法案的起草工作。為了在行政組織日益龐大的情況下提高行政效率，我國政府采用了最為普遍的部門化原則進(jìn)行行政部門設(shè)置，將相同或相似的活動歸類成一個部門，也就是說，同一部門負(fù)責(zé)同一性質(zhì)的工作。*蔡立輝：《明晰職能：理順權(quán)力縱橫關(guān)系的關(guān)鍵》，《學(xué)術(shù)研究》2008年第2期。這種劃分方式在初期是最具效率的，但是在根據(jù)基本功能劃分部門之后，行政事務(wù)不斷增多，部門的職能也不斷擴(kuò)大。為了實現(xiàn)專業(yè)化，必須在各部門下設(shè)置分支部門，這導(dǎo)致功能部門分化過多，滋生部門林立、部門協(xié)調(diào)困難、部門職能交叉重復(fù)等問題，妨礙受委托起草部門的協(xié)調(diào)遴選。

(三)部門協(xié)調(diào)流程內(nèi)部化，公眾參與度不足

任何合理的制度和機(jī)制實施都離不開完善的流程。筆者對地方政府法制部門進(jìn)行訪談并結(jié)合相關(guān)法規(guī)規(guī)定，嘗試將法案起草過程中部門協(xié)調(diào)的流程分為五個步驟：1.起草部門內(nèi)部商議。這是法案起草人員進(jìn)行部門協(xié)調(diào)的首要步驟，由起草小組成員及部門負(fù)責(zé)人共同討論商議是否需要與利益相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。立法程序的公平性要求凡是和法案相關(guān)的利益主體都應(yīng)當(dāng)有機(jī)會了解法案并表達(dá)意見。*汪全勝、黃蘭松：《論立法的正當(dāng)性——以立法成本效益評估制度的建立為視角》，《山東社會科學(xué)》2016年第1期。2.相關(guān)部門互相溝通。這是解決部門利益沖突最主要的途徑，部門爭議大多通過這一步驟得到解決。當(dāng)起草部門認(rèn)為所起草的法案需要進(jìn)行部門協(xié)調(diào)時，會通過多種方法與利益相關(guān)部門溝通。為了不損害政府部門之間的團(tuán)結(jié)及權(quán)威，實踐中的做法大多是電話聯(lián)系或私下溝通，不會通過正式的文件協(xié)調(diào)，此種行為固然有一定的效果，但更多的是讓部門協(xié)調(diào)陷入“人情協(xié)調(diào)、能力協(xié)調(diào)”的困境。凡是部門領(lǐng)導(dǎo)重視、協(xié)調(diào)人員能力強(qiáng)的，協(xié)調(diào)順利且耗時短；反之，由于沒有正式文件通告，不僅協(xié)調(diào)難度大，可能還會出現(xiàn)相互扯皮的現(xiàn)象，影響法案起草工作的按期進(jìn)行。3.提交政府法制部門進(jìn)行論證協(xié)調(diào)。在相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)后仍未解決爭議事項時，需將爭議事項報送地方政府法制部門，由其進(jìn)行論證協(xié)調(diào)，必要時可以組織召開立法協(xié)調(diào)會，起草部門以及涉及部門應(yīng)當(dāng)指派工作人員參加。*相關(guān)規(guī)定在多部地方規(guī)范性文件中有體現(xiàn)，如《福建省人民政府法規(guī)草案和政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第28條規(guī)定：有關(guān)單位對法規(guī)草案、政府規(guī)章草案有分歧意見的，省人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法協(xié)調(diào)。必要時，召開協(xié)調(diào)會，起草單位以及有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照要求派立法項目負(fù)責(zé)人參加。4.報送相關(guān)分管的政府領(lǐng)導(dǎo)。在政府法制機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)未果，個別部門固執(zhí)己見的情況下，由法制機(jī)構(gòu)提出傾向性意見，列明各方理據(jù)，必要時報送分管的政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)。*《河北省地方政府立法規(guī)定》第38條規(guī)定：人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真調(diào)查研究，廣泛論證的基礎(chǔ)上，積極做好立法協(xié)調(diào)工作。也可以請相關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人出面協(xié)調(diào)；必要時報請人民政府主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)，力求達(dá)成一致意見。5.提交政府常務(wù)會討論。這是部門協(xié)調(diào)的最終步驟?！逗邶埥∪嗣裾⒎üぷ鞒绦蛞?guī)定》第35條規(guī)定，涉及兩位以上分管領(lǐng)導(dǎo)主管且情況復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度較大的事項，由政府法制機(jī)構(gòu)提請政府首長召開專題會議進(jìn)行研究、協(xié)調(diào)。經(jīng)協(xié)調(diào)仍有不同意見的，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將首要問題、有關(guān)部門的分歧意見、協(xié)調(diào)情況和政府法制機(jī)構(gòu)的處理意見形成報告，提報政府常務(wù)會議或者全體會議研究決定。*《河北省地方政府立法規(guī)定》第39條規(guī)定：人民政府有關(guān)部門對地方性法規(guī)、政府規(guī)章草案涉及的主要措施、管理體制、權(quán)限分工等問題爭議較大，經(jīng)協(xié)調(diào)達(dá)不成一致意見的，將爭議的問題、有關(guān)部門的意見和人民政府法制辦公室的傾向性意見報請人民政府主管領(lǐng)導(dǎo)審查同意后，提請人民政府常務(wù)會議決定。

從地方立法起草過程中部門協(xié)調(diào)的流程來看，對爭議事項的協(xié)調(diào)集中在政府內(nèi)部，一旦出現(xiàn)無法協(xié)調(diào)的情況，通常的做法是逐級上報，直至最后由政府常務(wù)會集體決定，全部流程呈現(xiàn)明顯的“內(nèi)部化”，沒有充分聽取公眾意見，公眾缺乏對法案起草的參與。如此一來，地方立法不能保證充分反映公眾訴求，降低了普通民眾對法律草案的認(rèn)同感。美國政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾在解釋民主時把有效參與作為民主程序的標(biāo)準(zhǔn)之一。*[美]羅伯特·達(dá)爾：《多元主義民主的困境——自治與控制》，周軍華譯，吉林人民出版社2006年版，第6頁。黨的十九大報告提出，“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，《立法法》以及相關(guān)條例規(guī)章中也對公眾參與立法作了原則性規(guī)定，為我國實施公眾參與立法提供了法律依據(jù)。推進(jìn)公眾參與地方立法，尤其是參與法案起草，有利于提高立法效果，防止地方立法成為脫離社會實際、脫離人民群眾的“紙上法”，更有利于維護(hù)法制統(tǒng)一，避免地方立法部門利益的法律化。盡管我國公眾參與地方立法在深度和廣度上已經(jīng)有了較大發(fā)展，但目前公眾參與立法的水平仍然偏低，表現(xiàn)為積極主動性弱，缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計，公眾意見表達(dá)不足與過度并存、方式和渠道單一有限等。有學(xué)者指出，雖然公眾參與了法案起草階段，但由于立法語言的模糊性和任意性，可能會陷入“符號化”的處境。*王錫鋅、章永樂：《專家、大眾與知識的運用——行政規(guī)則制定過程的一個分析框架》，《中國社會科學(xué)》2003年第3期。以上種種問題都在一定程度上影響法案起草中的部門協(xié)調(diào)，地方立法的質(zhì)量和權(quán)威也會降低。

(四)消極處理協(xié)調(diào)未果的部門沖突

立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法評估后認(rèn)為尚不適宜制定某一法案時，會做出暫緩或放棄制定該法案的決定，這可以有效提升立法質(zhì)量，但在實踐中還有一些法案是因部門協(xié)調(diào)失敗而無法制定的。法案起草過程中存在的絕大多數(shù)爭議經(jīng)過上述流程后基本得到解決，但仍有極個別事項在進(jìn)行政府常務(wù)會討論后意見不統(tǒng)一，此時政府常務(wù)會往往會決定放棄或暫緩該法案的起草。法律制定的目的之一是解決較為重要的、長久持續(xù)性問題，而地方規(guī)范性法律文件很多是解決突發(fā)狀況的緊急立法，具有很強(qiáng)的時效性，如因為利益協(xié)調(diào)不成暫緩立法，該法案往往已經(jīng)失去了原有的作用。

(五)“部門利益法律化”現(xiàn)象下協(xié)調(diào)難度大

各級人民代表大會是我國的主要立法機(jī)關(guān)，但是在立法實踐中，授權(quán)或委托行政部門起草法案已經(jīng)成為慣常的做法，這就不可避免地導(dǎo)致有些政府職能部門在利益的驅(qū)使下，利用起草法案的權(quán)力或與立法機(jī)關(guān)同屬公權(quán)力部門的優(yōu)勢，將部門利益追求置于法案條文之中。*謝寄博：《我國行政立法中的價值沖突》，《山東社會科學(xué)》2017年第5期。強(qiáng)化本部門職權(quán)、不適當(dāng)增設(shè)行政機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大本部門管轄范圍、減少部門義務(wù)等做法，導(dǎo)致出現(xiàn)某種程度的“立法權(quán)異化”“立法謀私”“立法腐敗”現(xiàn)象。在“部門利益法律化”現(xiàn)象下進(jìn)行部門協(xié)調(diào)的難度會加大。

四、解決地方立法起草過程中部門協(xié)調(diào)問題的幾點設(shè)想

部門協(xié)調(diào)程序的完善離不開地方立法技術(shù)的發(fā)展。精湛的立法技術(shù)是立法質(zhì)量的重要保障，對立法活動、法制乃至整個社會發(fā)展有彌足珍貴的價值，可以使立法臻于較高水平，促進(jìn)立法正確調(diào)整社會關(guān)系和準(zhǔn)確有效地反映立法者的意愿，保證整個法制系統(tǒng)有效運行。我們必須認(rèn)真分析地方立法在技術(shù)層面存在的問題，探尋應(yīng)對之策。通過優(yōu)化地方政府部門的人事和組織結(jié)構(gòu)、發(fā)揮第三方主體在立法過程中的作用以及起草階段適用立法回避機(jī)制等方式，使地方立法質(zhì)量邁上一個新臺階，部門協(xié)調(diào)機(jī)制必然也隨之健全完善。地方立法起草階段部門協(xié)調(diào)的有效運作還有賴于公眾參與的深入。我國憲法規(guī)定我國的一切權(quán)力屬于人民，而立法權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分，加強(qiáng)公眾參與立法對促進(jìn)良法制定、推進(jìn)良法之治起著重要作用，通過公眾參與來遏制“部門利益法律化”也是部門協(xié)調(diào)的有效手段之一。

(一)制定相關(guān)規(guī)范性文件，為部門協(xié)調(diào)提供有力依據(jù)

合法性是地方立法起草過程中部門協(xié)調(diào)機(jī)制有效運作的基本前提。部門協(xié)調(diào)的合法性首先應(yīng)當(dāng)從既定的規(guī)則中獲得，但部門協(xié)調(diào)問題面臨立法缺失困境，即使某些地方有所規(guī)定，也存在立法語言模糊任意、規(guī)范過于原則、缺乏可操作性等問題。這是我們在部門協(xié)調(diào)的制度建設(shè)與完善中首先需要正視的。任何一部法律都無法涵蓋一切矛盾的解決辦法，正如前文所述，現(xiàn)有的規(guī)范性法律文件提及部門協(xié)調(diào)機(jī)制的很少，但從地方立法實踐來看，部門協(xié)調(diào)的作用有目共睹，各地立法主體亟須制定相關(guān)規(guī)范文件對其進(jìn)行規(guī)制，對相應(yīng)立法空白進(jìn)行填補(bǔ)。相關(guān)文件條款應(yīng)明確地方立法中部門協(xié)調(diào)的目的、宗旨、啟動以及流程等基本問題。

(二)明確政府部門法定職責(zé)，形成職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制

針對政府部門職能交叉重復(fù)、協(xié)調(diào)困難的情形，可以通過立法手段和行政手段進(jìn)行規(guī)制解決。一是現(xiàn)有法律中涉及政府部門職能的條款要清晰明確，不能含糊其辭。二是加強(qiáng)上位法和下位法之間的銜接，在上位法修訂更新后，下級法制部門應(yīng)及時組織人員進(jìn)行學(xué)習(xí)，對下位法進(jìn)行修訂，避免出現(xiàn)上下兩級規(guī)范性文件沖突的情況。三是在明晰各部門職能的基礎(chǔ)上，改善現(xiàn)有的人事和行政組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)行職能的分類合并，形成行政職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制。具體而言，政府需要重新梳理各部門下屬分支部門的職能，對多個部門職能交叉重疊的部分進(jìn)行整合，消除部門壁壘分明、部門林立的現(xiàn)象。由于現(xiàn)有的部門職能利益已經(jīng)分配完畢，通過行政手段實現(xiàn)這一目標(biāo)的過程相對緩慢，需要逐步實現(xiàn)，當(dāng)務(wù)之急是通過立法手段明確各部門的法定職責(zé)。

(三)擴(kuò)大適用“政府立法回避制度”

立法回避制度是指享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)或其組成人員在立法過程中，因其與所制定的法案有利害關(guān)系，為保證法案的公正性，根據(jù)當(dāng)事人的申請或有權(quán)機(jī)關(guān)的審查決定，一定的職權(quán)機(jī)關(guān)依法終止立法機(jī)關(guān)職務(wù)或職權(quán)的行使并由他人代理的一種法律制度。*汪全勝：《立法回避制度論》，《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2004年第4期。政府立法回避機(jī)制主要是用以防范立法的部門利益傾向。立法主體在起草涉及自身某些事項的法案時，可能會出現(xiàn)立法不公正問題，需要由有關(guān)機(jī)關(guān)將此事的立法權(quán)收回，交由其他立法主體來立法。這在我國立法實踐中就已存在，比如全國人大常委會制定的《行政許可法》，就取消了國務(wù)院各部門的行政許可設(shè)定權(quán)，將其上收到國務(wù)院統(tǒng)一行使。在起草環(huán)節(jié)要堅持回避兩類事項：一是與主管部門有直接利害關(guān)系的事項；二是在協(xié)調(diào)之后難以達(dá)成共識的跨部門事項，相關(guān)部門原則上要全部回避。但是在地方立法的實踐中，由于立法人員的匱乏以及其他部門專業(yè)知識水平不足，目前無法做到相關(guān)政府部門全部回避，因此在專業(yè)性較強(qiáng)的項目上可以由政府法制部門決定是否回避。擴(kuò)大適用“政府立法回避制度”將會成為起草階段部門協(xié)調(diào)的重要方法之一。

(四)推廣委托第三方法案起草制度

長期以來，地方人大和政府的立法都是由法規(guī)的執(zhí)行部門負(fù)責(zé)或牽頭起草，從而形成了執(zhí)法者主導(dǎo)法案起草的“部門立法”現(xiàn)象。在改革開放初期，這種方式的確有效地發(fā)揮了地方政府部門的經(jīng)驗優(yōu)勢，有利于提升立法的可操作性。但是隨著中國特色社會主義法律體系的建成，“部門立法”的弊端日益顯現(xiàn)，比如起草過程中出現(xiàn)了部門沖突和部門利益法律化等問題，直接影響了地方性法規(guī)的質(zhì)量。在這種情況下，地方立法主體開始探索“委托第三方立法”的新型立法模式，從封閉走向開放也是改革開放以來我國立法活動正在經(jīng)歷的過程。*馮威：《我國30年立法工作的回顧與反思》，《山東社會科學(xué)》2009年第2期。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出：“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法……探索委托第三方起草法律法規(guī)草案?！?015年修訂實施的《立法法》對此也有明確規(guī)定*《立法法》第53條規(guī)定：專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會組織起草。，自此，委托第三方起草法案的制度正式確立。地方立法主體委托第三方參與立法的全過程，將某一特定立法事項通過立法招標(biāo)等方式委托給社會組織或人員，如行業(yè)協(xié)會、律師事務(wù)所或?qū)＜覍W(xué)者，期望以中立的民主參與途徑，消除地方性法規(guī)起草中的部門主導(dǎo)色彩，減少部門沖突，提升地方性法規(guī)的科學(xué)性。雖然“委托第三方起草”有著豐富的理論依據(jù)和法律支持，但是在實踐中出現(xiàn)了地方立法資源匱乏、第三方機(jī)構(gòu)立法能力不足等難題，需要進(jìn)一步完善，使地方性法規(guī)起草更為科學(xué)、更具操作性。具體而言，需要確立設(shè)區(qū)的市人大主導(dǎo)立法的地位，加強(qiáng)受托第三方與行政主管部門的立法協(xié)作，建立立法責(zé)任追究機(jī)制。

(五)將第三方爭議焦點評估機(jī)制納入部門協(xié)調(diào)流程，擴(kuò)大法案起草的公眾參與

在起草《山東省企業(yè)工資支付規(guī)定》時，起草部門與某些企業(yè)主管部門關(guān)于工資問題爭議不下，山東省法制辦召開了多場座談會，將爭議部門與利益相關(guān)主體召集起來，把起草過程中的爭議問題公開給廣大職工代表和專家學(xué)者，認(rèn)真聽取了他們的建議，最后各部門達(dá)成一致，規(guī)章得以順利起草。政府除了需要將爭議焦點向全社會公開，讓第三方對其進(jìn)行評判以幫助部門協(xié)調(diào)外，還需要通過各種途徑擴(kuò)大立法中的公眾參與。一是使利益主體參與立法的形式多樣化，創(chuàng)造開拓新的方式。如建立立法聯(lián)系點工作制度，選擇具有一定代表性的基層企業(yè)、執(zhí)法單位、社區(qū)等，確定成立法聯(lián)系點，這樣不僅能增強(qiáng)立法調(diào)研的廣度和深度，還可以對公眾利益訴求的反映起幫助作用。舉辦網(wǎng)上聽證會，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)傳播速度快、范圍廣的優(yōu)勢，將聽證會放在網(wǎng)上進(jìn)行，可以更方便地吸取民意。開展立法辯論會，就法案起草時公眾關(guān)心的熱點問題舉行辯論會，所有利益主體均可報名參加，從而形成不同訴求觀點的交鋒。二是使利益主體參與立法全過程，確保公眾參與的深度和廣度。法案起草環(huán)節(jié)是重中之重。雖然公眾的社會地位和認(rèn)知程度有高低之分，但是參與立法的權(quán)利是平等的，必須一視同仁。三是建立公眾建議回應(yīng)制度，確保公眾參與的實效。起草部門和爭議部門需對公眾意見做出明確答復(fù)，尤其是對于不予采納的，應(yīng)當(dāng)做出直接解釋。將第三方評估機(jī)制納入?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制的做法，已經(jīng)在多個省份的地方性規(guī)范性文件中有所提及。如《福建省2017年法治政府建設(shè)重點工作安排》提出，“對部門間爭議較大的重要立法事項，可以引入第三方評估，充分聽取各方意見，按程序協(xié)調(diào)解決，提高立法效能”。

從以上論述可以看出，地方立法起草階段的部門協(xié)調(diào)不僅是完全必要的，而且是完全可行的。黨的十九大已經(jīng)向全黨提出了“依法立法、民主立法”的號召，現(xiàn)在的關(guān)鍵是善于學(xué)習(xí)、勇于實踐，將部門協(xié)調(diào)作為立法協(xié)調(diào)乃至民主立法的重要組成部分，旗幟鮮明地倡導(dǎo)部門協(xié)調(diào)，循序漸進(jìn)地完善推進(jìn)部門協(xié)調(diào)機(jī)制，為中國的法制建設(shè)開創(chuàng)新局面。