略論美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)我國(guó)的借鑒價(jià)值

陳筱

【摘 要】 工業(yè)革命的到來(lái)阻止不了科技進(jìn)步的腳步和產(chǎn)品的代代革新。社會(huì)正在進(jìn)入迅猛發(fā)展的時(shí)代，給人們的生活帶來(lái)了新的質(zhì)變。然而，與之對(duì)應(yīng)所需要付出的代價(jià)，便是人們對(duì)于自然資源的過(guò)度攫取和對(duì)生長(zhǎng)土地、水源、大氣等生活基本要素的嚴(yán)重污染。人類共同的生存家園的生存環(huán)境受到了威脅，于是“治理污染、保護(hù)環(huán)境”便成為了人們?cè)谧约何ㄒ坏募覉@長(zhǎng)久生存下去的第一要義。因此，中國(guó)借鑒源自于美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度（Environmental Impact Assessment，EIA）制度也就成為既偶然也必然的重要制度。借鑒美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，不僅能對(duì)我國(guó)的保護(hù)環(huán)境提供參考價(jià)值，而且能更好地為社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展謀取重要貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度 公眾參與 環(huán)評(píng)審批制度

1 美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的概述

1.1 美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的誕生背景

在第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)不斷加強(qiáng)，也極力推動(dòng)了國(guó)家壟斷資本主義的迅速發(fā)展。20世紀(jì)的60年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)“保持了長(zhǎng)達(dá)106個(gè)月的持續(xù)增長(zhǎng)，成為戰(zhàn)后美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的時(shí)期?！钡?0世紀(jì)40年代到60年代在美國(guó)發(fā)生的“洛杉磯光化學(xué)煙霧事件”、 1962年蕾切爾·卡遜夫人著作的《寂靜的春天》的出版，英國(guó)發(fā)生的著名的“倫敦?zé)熿F事件”極大震動(dòng)了美國(guó)，在1963年國(guó)會(huì)通過(guò)了首個(gè)《清潔空氣法》，該法首次實(shí)際涉及“控制”大氣污染，并授權(quán)開展大氣污染監(jiān)測(cè)和控制的技術(shù)研究?！窃谶@樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境污染而又生態(tài)破壞的復(fù)雜背景之下，美國(guó)政府逐漸意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性牽扯到方方面面，必須尋找一種整體的，自上而下的對(duì)策進(jìn)行處理。故此，美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》于1969年應(yīng)運(yùn)而生，1970年1月1日開始生效。而環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度就其納入的一項(xiàng)重要且具有開創(chuàng)性的制度。

1.2 美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的確立

1969年美國(guó)參議院和眾議院通過(guò)的《國(guó)家環(huán)境政策法》的一項(xiàng)制度。該法是全球首次通過(guò)立法的形式，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為一種正式的制度確立下來(lái)?！秶?guó)家環(huán)境政策法》的立法宗旨就是要以一種綜合的方法挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的環(huán)境管理方式。將新的環(huán)境政策理念強(qiáng)行植入聯(lián)邦行政機(jī)制的最薄弱之處，并開始影響由數(shù)千政府官員作出的絕多數(shù)決策。美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是當(dāng)時(shí)的《國(guó)家環(huán)境政策法》里富有前瞻性與創(chuàng)造性的一項(xiàng)制度。相較而言，中國(guó)的環(huán)節(jié)影響評(píng)價(jià)制度則應(yīng)該對(duì)此進(jìn)行相應(yīng)借鑒。

2 中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的發(fā)展和不足

我國(guó)是最早實(shí)施項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的發(fā)展中國(guó)家之一。環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)環(huán)境有影響的人類活動(dòng)進(jìn)行預(yù)先評(píng)估，或者對(duì)擬議中的人類活動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境后果進(jìn)行分析。早期環(huán)評(píng)制度主要針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目層次，2002年《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》）頒布后，環(huán)評(píng)制度拓展至政府相關(guān)規(guī)劃層次——即“規(guī)劃環(huán)評(píng)”。環(huán)評(píng)，是從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，改善環(huán)境治理的關(guān)鍵性的制度。

2.1 “未批先建”項(xiàng)目的在法律上仍存留問(wèn)題

2016年9月1日的新《環(huán)評(píng)法》加強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法，對(duì)“未批先建”項(xiàng)目的處罰更加嚴(yán)格。新《環(huán)評(píng)法》取消了對(duì)“未批先建”項(xiàng)目限期進(jìn)行補(bǔ)辦手續(xù)的情形，規(guī)定了：“擅自開工建設(shè)的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分?！边@里的“并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”的規(guī)定，似乎又對(duì)“補(bǔ)辦環(huán)評(píng)”給了正當(dāng)?shù)慕杩?，?duì)未批先建、拆建不符等違法行為依舊留有余地。

2.2 公眾參與度和參與素質(zhì)仍需加強(qiáng)

公眾參與制度是我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度當(dāng)中體現(xiàn)民主集中的一項(xiàng)重要制度，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的核心。目前在我國(guó)的新施行的《環(huán)評(píng)法》中，已經(jīng)將“公眾參與”將公眾參與和環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制工作進(jìn)行了分離，環(huán)境評(píng)價(jià)公眾參與由企業(yè)自行承擔(dān)，單獨(dú)報(bào)送。但是公眾參與的前提在于公眾對(duì)于參與的對(duì)象真正的了解。任何項(xiàng)目的建設(shè)，或多或少都會(huì)對(duì)環(huán)境進(jìn)行污染，會(huì)有環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，因此如果公眾一點(diǎn)都不了解環(huán)保所需要的技術(shù)手段，不提高自身的環(huán)保素質(zhì)，沒有對(duì)項(xiàng)目可行性進(jìn)行針對(duì)性的分析，認(rèn)為這些項(xiàng)目的引進(jìn)都會(huì)污染環(huán)境而盲目地跟風(fēng)“游街”、“散步”，那公眾參與就失去了存在的意義。

2.3 建設(shè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批問(wèn)題

在2003-2008年規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施中，規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行率不足10%；2009年-2013年，開展規(guī)劃環(huán)評(píng)約3700項(xiàng)，但仍不足應(yīng)開展的1/3。開展規(guī)劃環(huán)評(píng)比重最大的為開發(fā)區(qū)或園區(qū)，有些領(lǐng)域，例如農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、林業(yè)領(lǐng)域，甚至沒有開展過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)。環(huán)評(píng)審查審批是環(huán)評(píng)的具體環(huán)節(jié)，環(huán)評(píng)文件質(zhì)量管理則貫穿全過(guò)程。而我國(guó)目前只是在對(duì)審查審批進(jìn)行控管，卻還未對(duì)環(huán)評(píng)文件的質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)。

首先，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件是由環(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行審批，沒有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。企業(yè)為了避免環(huán)評(píng)被否定，就容易出現(xiàn)大量的“走后門”等腐敗現(xiàn)象。而地方政府考慮到當(dāng)?shù)卣?jī)等情況，也容易“睜一只眼閉一只眼”讓地方企業(yè)蒙混過(guò)關(guān)。其次，環(huán)評(píng)審批制度在實(shí)踐當(dāng)中，往往是上級(jí)行政主體將審批的任務(wù)層層往下壓，效率大打折扣。同時(shí)，有的環(huán)評(píng)涉及的專業(yè)性較強(qiáng)，而地方基層的環(huán)境保護(hù)行政主管部門的專業(yè)能力亟待加強(qiáng)。

3 美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)我國(guó)的借鑒價(jià)值

美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度不僅開始最早，而且因其運(yùn)用的成功效果，被各國(guó)相繼學(xué)習(xí)。我國(guó)雖然也是早期引入美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，但卻是有所改版的環(huán)評(píng)制度，因此，制度的某些部分并未學(xué)習(xí)透徹。美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度時(shí)至今日仍然對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒價(jià)值。

3.1 將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的范圍進(jìn)行擴(kuò)大，加強(qiáng)法律懲治程度。

美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，既可以是行政主體做出的行政行為，亦可以是立法機(jī)關(guān)的立法行為；不僅可以對(duì)作為進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，還可以對(duì)不作為實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，可以說(shuō)評(píng)價(jià)的范圍是非常廣泛的。《美國(guó)環(huán)境影響政策法》里，聯(lián)邦政府承擔(dān)著保護(hù)環(huán)境的任務(wù)。從建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，到規(guī)劃環(huán)評(píng)，再到戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，一步一步將范圍進(jìn)行拓寬，聯(lián)邦政府也承擔(dān)越來(lái)越重要的角色。

而我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，范圍限于規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！拔磁冉ā钡膽土P措施，在法律上留了一道口子，也給這類的問(wèn)題存在埋下了隱患。本身我國(guó)的環(huán)評(píng)制度所針對(duì)的范圍就偏狹窄，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度中又有所軟弱，使得相關(guān)的政策更不好執(zhí)行，縮小了法律的管轄范圍，很多的內(nèi)容無(wú)法進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，將政策也納入環(huán)評(píng)制度之內(nèi)，能夠更加增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的的適用性。借鑒美國(guó)的多范圍的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的內(nèi)容涵蓋自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等全方位進(jìn)行評(píng)價(jià)，拓寬范圍的同時(shí)，對(duì)大氣、水、土壤、公眾健康等內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)對(duì)待，整體性和重點(diǎn)性相統(tǒng)一，增強(qiáng)環(huán)評(píng)制度的影響力度。

3.2 提升公民環(huán)保意識(shí)，增強(qiáng)公民社會(huì)責(zé)任感

美國(guó)的環(huán)評(píng)制度中，行政機(jī)關(guān)接受的是公眾、政府等多主體的審查。因此行政機(jī)關(guān)不敢獨(dú)自操控環(huán)評(píng)，將行政權(quán)力過(guò)于集中。這也就隔斷了“違法”的路徑，使得美國(guó)的建設(shè)單位或者環(huán)評(píng)報(bào)告編制人員、評(píng)審專家，會(huì)根據(jù)項(xiàng)目憑借良心公正做事。根據(jù)美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策執(zhí)行條例》的規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象是聯(lián)邦政府行為，包括立法行為和行政行為。其中行政行為既包括具體行政行為如審批和許可，也包括抽象行政行為如制定政策法規(guī)、規(guī)則、計(jì)劃等。

因此，對(duì)于環(huán)評(píng)審批制度的缺陷，在項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)增加對(duì)國(guó)家、部門和地方重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，既要明確環(huán)評(píng)人員和決策者對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)果和環(huán)境決策影響的終身負(fù)責(zé)制，也要通過(guò)相應(yīng)的配套機(jī)制提升企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感。加強(qiáng)法律的嚴(yán)懲程度，落實(shí)環(huán)評(píng)結(jié)果執(zhí)行的監(jiān)督和管理制度。

結(jié) 論

美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的初衷，就是希望在工業(yè)迅速發(fā)展的背景下，還能夠讓環(huán)境得到保護(hù)。借鑒美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的范圍進(jìn)行擴(kuò)大、提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與度以及加強(qiáng)法律嚴(yán)懲力度和增加企業(yè)社會(huì)責(zé)任感不僅能對(duì)我國(guó)的保護(hù)環(huán)境提供參考價(jià)值，而且能更好地為社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展謀取重要貢獻(xiàn)。美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)我國(guó)具有很大的借鑒價(jià)值，亦值得我們深思。

【參考文獻(xiàn)】

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