廣深港高速鐵路“一地兩檢”模式芻議

【摘 要】 廣深港高速鐵路（以下簡稱“廣深港高鐵”）是我國“四縱四橫”客運專線的延伸線，亦為珠三角城際快速軌道交通網(wǎng)的骨干部分。該高速鐵路線建設過程歷經(jīng)坎坷，預計將于2018年第三季度全線通車。通車之際，廣深港高鐵于香港部分的終點站西九龍站的“一地兩檢”問題成為全線通車的關鍵。筆者試通過比較國內外關檢模式，在一國兩制的框架下，論述廣深港高鐵西九龍站關檢模式的合法性及合理性。

【關鍵詞】 廣深港高鐵 一地兩檢 一國兩制

一、“一地兩檢”的概念及各國模式

顧名思義，所謂的“一地兩檢”就是入境和出境執(zhí)法機構在同一地區(qū)工作，共享一個場所進行檢查。 雙方按照各自的法律法規(guī)進行檢查，并對兩國或兩國人民執(zhí)行通關手續(xù)。其實，“一地兩檢”并不是什么新產(chǎn)物，主要是不同司法管轄區(qū)在執(zhí)法上的協(xié)作，國際上非常普遍，世界各地都有類似的成功實例，如今“一地兩檢”的關卡模式各行其道，旨在便民利民、快速過關。

現(xiàn)存國際上主流的“一地兩檢”模式主要有完全管轄模式、局部管轄模式。完全管轄模式（Juxtaposed Control）以英國和法國關于陸路交通口岸的管理為代表。英法兩國于2003年2月4日在巴黎簽訂的《英國和法國關于在英吉利海峽及北?？诎秾嵤┻吘晨刂茀f(xié)定》，是兩國數(shù)個陸路出入境管理的法律依據(jù)。2011年5月24日，雙方在巴黎簽署了該協(xié)議的最新版本。 兩國有關人員英法兩國在對方領土內設立了特區(qū)。不僅可以履行邊防職務，還可以執(zhí)行逮捕和拘留權，甚至雙方法院的逮捕令也是有效的。 同時，該條約限制了致命武器的定義，使用，管理和運輸條件，并限制了英法隧道非法移民的涌入。英國雖然沒有加入申根區(qū)（Schengen Area），但基于該條約的完全管轄模式，英法隧道成功貫通。美加的局部管轄權方案則是局部管轄權（Preclearance Model）的代表，根據(jù)《加拿大境外入境審查法》第二條的規(guī)定，允許有關人員在對方境內執(zhí)行地方執(zhí)法行為，主要處理清關，移民，公共衛(wèi)生，食品檢驗和貨物的動植物衛(wèi)生事宜。與英法協(xié)議相比，加拿大法案明確規(guī)定，美國邊境執(zhí)法人員可以在加拿大指定地區(qū)內兩國同意的范圍內執(zhí)行法律。

二、廣深港高鐵西九龍站“一地兩檢”模式的思考

在廣深港高鐵西九龍站是否實施“一地兩檢”方案及實施何種模式引發(fā)了學者們的不少爭議，為充分發(fā)揮中國高鐵高速的優(yōu)勢，讓廣大乘客充分享受到快捷便利的服務，保障粵港地區(qū)的交通，經(jīng)濟和社會效益，深港高速鐵路段，在廣深港高速鐵路香港西九龍站實施“一地兩檢”。設立大陸港區(qū)專門負責高鐵旅客及其個人物品和行李的海關檢查。內地和香港都同意在香港特別行政區(qū)西九龍站設立口岸，實施“一地兩檢”。雙方將根據(jù)各自的法律，對進出境人員及其個人物品進行邊境檢查，海關監(jiān)督檢驗檢疫等工作。

為了便利兩地人民之間的交通運輸，深圳和香港于2007年在深圳灣口岸簽訂了租約，并在深圳灣口岸設立了一個專門用于清關的口岸區(qū)域。香港立法會亦于2007年4月25日通過《深圳灣口岸港方口岸區(qū)條例》（第591章），作為“一地兩檢”的本地立法。當時亦曾討論過局部管轄權抑或全面管轄權的問題，最后乃因“一國兩制”及各口岸的一致性安排，深圳灣口岸港方采用全面管轄權模式。換言之，深圳灣口岸模式在高鐵終點的下兩層設置“內地口岸區(qū)”，并以“出租”的方式出租給內地相關部門，以達到“同層雙檢”最佳的便利目的。在法律適用層面，為了法律管理的一致性和便利性，香港法律在深圳灣口岸實施。 位于香口岸岸后方的深圳大橋與進港大橋一起，也交由香港政府管理。

根據(jù)設計，廣深港高鐵整個車站都處于地下，不會影響地面上的社會公共秩序；廣深港鐵路西九龍站參照深圳灣口岸的經(jīng)驗，車站出入境的部分區(qū)域、月臺和高速列車都被視為“內陸港區(qū)”。內地執(zhí)法人員在以上區(qū)域執(zhí)行內地法律，而這些地區(qū)只是作為“租借”予內地。 所有內地執(zhí)法人員工作時間在高鐵站上班，下班回國后并不逗留在香港，反對派所稱的“嚴重影響港人生活”毫無事實依據(jù)。至于最終如何實施，方案會以“三步走”的方式實施“一地兩檢”：第一步，內地與香港達成《合作安排》的內容包括口岸區(qū)的設立、“內地口岸區(qū)”的范圍及管轄權等事宜。在《合作安排》的框架下，香港與內地同意在西九站設立口岸，日后由雙方分別按照各自法律，對往來內地和香港的出入境人員及其隨身行李物品進行出入境邊防檢查，海關、檢驗檢疫等出入境監(jiān)管；第二步，全國人大常委會對《合作安排》做出批準及確定；第三步，特區(qū)立法會表決通過本地立法條例，并在香港實施。[]筆者認為，這三個步驟既符合“一國兩制”的基本方針及《基本法》的要求，同時也尊重了特區(qū)的法律要求，此舉是繼“深圳灣”口岸模式基礎上的又一嘗試。

但是，香港特區(qū)的泛民主派擔心廣深港高鐵的“一地兩檢”制度涉及的不僅僅是高鐵的營運或旅客的方便，更是法制政治問題。綜觀反對者的言論，便很容易發(fā)現(xiàn)其并無真心以嚴謹而理性的態(tài)度去面對問題，以真誠意愿去分析“一地兩檢”實施的意義，以合作精神去商議內地和香港地區(qū)的實際分歧，而是扭曲“一國兩制”方針搞政治對抗，出現(xiàn)“不問對錯，只問敵我”，“為了反對而反對”的聲音，甚至試圖以各種極端言論、錯誤信息、違法行動去妖魔化“一地兩檢”。不管是人大，還是基本法，法制的最終目的是維護與推動社會發(fā)展，不是抗拒實踐中產(chǎn)生的各種變化。以“租賃”的方式提供必要的空間，專門處理內地出入境的清關手續(xù)，香港或海外旅客進入該區(qū)就等同進入內地的管轄區(qū)，內地執(zhí)法人員也只局限在該范圍之內執(zhí)法，兩地政府清晰界定地點。在法律上，這并不涉及基本法第22條的內地人員不得來港干預香港自行管理的事務，因為他們負責的是內地的入境出境事務，他們不是干預香港的出入境事務；嚴格來說兩地執(zhí)法人員，雖同在西九龍站內，但沒有互相干預的問題。如深圳灣口岸，雖然香港在協(xié)議范圍內享有充分的管轄權，但香港人員未發(fā)生介入大陸人員的執(zhí)法工作的情況。 因此，西九龍總站將使用深圳灣模式，亦不會違反“基本法”第二十二條。

退一步說，香港特別行政區(qū)是中國不可分割的一部分，中國一直享有對香港所有土地主權?！盎痉ā钡谄邨l清楚列明香港的土地屬于國家，在“一國兩制”下，香港特別行政區(qū)對自治領土內的土地享有管理權。而這其中所謂的管理權主要是指“基本法”運作下的管轄范圍，不涉及主權問題。鄧小平同志在論述“一國兩制、高度自治”時曾指出，“高度自治”不等于“完全自治”，故不能完全排除中央的管轄權。

我們必須明白雖然香港作為一個特別行政區(qū)，享有很多中國其他地方所沒有的特權，例如香港特區(qū)無須向中央政府繳稅。而根據(jù)“基本法”，香港的措辭并非絕對的，香港只享有高度自治權。對于社會上關于“一地兩檢”的輿論，更多是在其對抗憲法和基本法關于香港地區(qū)實施資本主義制度的情況，其明顯與鄧公對港澳地區(qū)的設計（鄧公當年的承諾特區(qū)實行資本主義，內地實行社會主義）有矛盾。“一地兩檢”實際上已變成了對抗的“反共反中”思潮的另一個展現(xiàn)形式，在輿論中形成風氣。筆者認為，如果堅持實行“一地兩檢”，類似于人大解釋有關宣誓的條文、禁制“港獨”的成功做法。不堅持的話，又會被外力利用，再掀起“反共反中”的趨勢。若以傳統(tǒng)的“兩地兩檢”方式進行通關，或在內地所有的高鐵站都設立邊檢區(qū)，并將直達香港的乘客放在同一封閉車廂（考慮到成本，這絕無可能實現(xiàn)）；或所有內地高鐵乘客在深圳福田口岸下車、接受邊檢，然后再登上前往香港的高鐵，在西九龍下車接受香港邊檢。但如此一來，廣深港高鐵就與現(xiàn)在的港鐵西鐵線出關后換乘深圳四號線并沒有太大實質性區(qū)別，巨額投資無疑都打了水漂。

三、廣深港高鐵的意義和展望

廣深港高鐵是中國高鐵“四縱四橫”客運專線的延伸線，亦是珠江三角洲城際快速軌道交通網(wǎng)絡的骨干。從促進內地與香港經(jīng)濟方面看，廣深港高速鐵路可以充分利用原有的高速鐵路網(wǎng)絡，激發(fā)整個高速鐵路網(wǎng)路的巨大活力，與武廣高鐵、廣珠城際等高鐵、城際鐵路的無縫對接，為北方眾多沿線樞紐城市的旅客前往香港旅游購物經(jīng)商提供了極大的便利，也為東莞、深圳、廣州等珠三角城市居民提供了更加快捷的軌道交通方式，而同時，東莞等地也納入了全國高鐵網(wǎng)絡，人員、貨物往來使得沿線經(jīng)濟得到巨大升值空間；同時，也能讓香港充分運用“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)等發(fā)展東風，在國家高速發(fā)展的經(jīng)濟中找準自己的定位。

廣深港高速鐵路雖然耗資巨大，中途多次超出預算，但是以后給香港地區(qū)，珠江三角洲地區(qū)乃至整個沿線經(jīng)濟帶來的積極影響是不可估量的。雖然一些負面的輿論不免會出現(xiàn)，某些借題發(fā)揮的反對者也總能找到攻擊內地的幌子，但是總體而言香港人民還是歡迎廣深港高速鐵路的修建的，渴望兩地交流的心是確定的。內地與香港的融合是時代發(fā)展的必然，香港只有更深、更廣層面地融入祖國，才能找準自身發(fā)展定位，贏得未來?！耙坏貎蓹z”的實施，是目前綜合考慮之后最有效率且最符合各方利益的選擇，香港特別行政區(qū)與內地高速鐵路交通設施互聯(lián)互通，兩地人員交流和經(jīng)貿往來得到促進，兩地經(jīng)濟實現(xiàn)優(yōu)勢互補、共同發(fā)展，廣深港高鐵香港段的效益充分發(fā)揮，這是內地和香港都愿意看到的美好局面。

【參考文獻】

[1] 孫煜華，《“一地兩檢”問題宜透過香港<基本法>附件三處理》。

[2] Treaty between the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of the French Republic concerning the Implementation of Frontier Controls at the Sea Ports of both Countries on the Channel and North Sea ，Le Touquet，4 February，2003.

[3] 全國人民代表大會常務委員會關于批準《內地與香港特別行政區(qū)關于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》決定，2017年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過。

[4] 《立法會三題： 廣深港高速鐵路香港段》，香港特別行政區(qū)12 月9 日政府新聞公報。

[5] 《鄧小平論“一國兩制”》，三聯(lián)書店（ 香港） 2004 年版，第79 - 81 頁。

作者簡介：謝潤康（1997—），男，漢族，廣東東莞人，華南師范大學法學院2016級本科生，研究方向：法學。