風(fēng)險預(yù)防原則在預(yù)防外來物種入侵中的適用

湛超

風(fēng)險防范原則（ Precautionary Principle） 由預(yù)防原則發(fā)展而來，其經(jīng)歷了近半個世紀的發(fā)展，在實踐中不斷完善。預(yù)防原則是在沒有確立風(fēng)險預(yù)防原則之前，傳統(tǒng)的環(huán)境公約要求在采取行動或做出決策之前，應(yīng)基于“科學(xué)發(fā)現(xiàn)”或方法，或者根據(jù)當(dāng)時可得的知識，必須有可靠的證據(jù)證明巨大的環(huán)境損害將會發(fā)生的前提下才可以采取行動或做出決策。而風(fēng)險預(yù)防原則與預(yù)防原則的區(qū)別在于，本原則考慮到人類科學(xué)技術(shù)水平有局限性，對于某一行為是否具有環(huán)境風(fēng)險存在科學(xué)的不確定性，但是由于不予以控制或禁止的話，可能會造成無法彌補的后果。其在一些國際環(huán)境法律文件中對該原則做出了明確定義。還有《生物多樣性公約》也作出類似的規(guī)定“科學(xué)的不確定性不能作為推遲采取用來避免或減少生物多樣性重大損失的措施的理由?！?/p>

風(fēng)險預(yù)防原則重在避免環(huán)境災(zāi)難之可能性，它的前提是生態(tài)惡化的不可逆性，針對的是在科學(xué)上尚未獲得確鑿證據(jù)的環(huán)境風(fēng)險，主張應(yīng)當(dāng)提前采取措施，避免任何可能造成環(huán)境損害的因素，即使在這種因素與環(huán)境破壞的因果關(guān)系尚未得到明確的科學(xué)證明而預(yù)先采取措施可能造成經(jīng)濟損失的情況下。風(fēng)險預(yù)防原則的嚴格解釋就是除非有確定的科學(xué)證據(jù)證明活動是無害的，否則可能引起環(huán)境損害的所有活動都應(yīng)該采取預(yù)防措施。開發(fā)者負擔(dān)證明他們的行動將不會引起嚴重的或不可挽回的環(huán)境損害的舉證責(zé)任，也就是說風(fēng)險預(yù)防原則使環(huán)境案件的舉證責(zé)任倒置了。

（一）風(fēng)險預(yù)防原則與外來物種入侵

絕大多數(shù)外來物種入侵國際法文件都引用了風(fēng)險預(yù)防原則，雖然具體內(nèi)容有些差異，但是本質(zhì)上都是為了盡可能的避免環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生，比如，1982年《海洋法公約》第196條規(guī)定：“各國采取所有必要措施預(yù)防、減少和控制有意或無意引入外來物種到一個特定的海洋環(huán)境，因為這樣可能導(dǎo)致重大和有害的變化。”1992年《生物多樣性公約》第8條第h款規(guī)定成員國必須“對那些威脅生態(tài)系統(tǒng)、棲息地或物種的外來物種進行預(yù)防引入、控制或根除?！?997年《國際水道非航行利用法公約》第22條規(guī)定，“水道國家應(yīng)該采取所有的措施預(yù)防引入外來物種到國際水道?！贝送猓?000年的IUCN《防止外來入侵物種導(dǎo)致生物多樣性喪失的指南》也指出：“鑒于外來入侵物種的傳入途徑及其對生物多樣性的影響難以預(yù)測，因此，確定和預(yù)防無意引進的措施以及有關(guān)有意引進的決定應(yīng)立足于預(yù)先防范方法”，“在考慮對已經(jīng)本地化的外來物種采取消滅、遏制和控制措施時，也應(yīng)利用這種預(yù)先防范方法。對一個外來物種的侵入可能造成的各種長期影響缺乏科學(xué)定論不應(yīng)被用作理由來推遲采取或不采取適當(dāng)?shù)南麥缍糁坪涂刂拼胧??！?/p>

（二）在外來物種入侵實踐中應(yīng)用風(fēng)險預(yù)防原則的法律探討

風(fēng)險因素是指能夠引起或增加風(fēng)險事件發(fā)生機會和損失幅度的要素，是風(fēng)險事件發(fā)生的潛在條件。風(fēng)險事件，指直接導(dǎo)致?lián)p失發(fā)生的事件。風(fēng)險損失，是指由于風(fēng)險事件引起的非預(yù)期的經(jīng)濟價值的減少。風(fēng)險因素是成因，風(fēng)險事件是表現(xiàn)，風(fēng)險損失是結(jié)果。外來物種入侵風(fēng)險防范的基本思路應(yīng)該是充分評估風(fēng)險因素，盡量減少風(fēng)險事件以降低風(fēng)險損失。

1.評估風(fēng)險因素。外來物種風(fēng)險評估是我們有意識地外來引種實施之前，對擬引進外來物種引進過程中產(chǎn)生的不確定事件（包括但不限于可能對人類健康、經(jīng)濟生產(chǎn)的威脅、對當(dāng)?shù)匾吧锖蜕锒鄻有缘耐{，以及可能引起環(huán)境破壞或?qū)е律鷳B(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益損失的風(fēng)險） 進行識別、評估和處理，在此基礎(chǔ)上對是否引進做出決策并將各種不利后果減少到最低程度。一些發(fā)達國家早就加強了對外來入侵物種的管理，把風(fēng)險評估作為一項重要措施。美國先后開展了一系列有關(guān)雜草和水生外來生物的風(fēng)險評估。澳大利亞制定了國家雜草戰(zhàn)略，提出了雜草風(fēng)險評價系統(tǒng)。該系統(tǒng)正確識別了370種（類）雜草中所有危害嚴重的雜草，此后，又對該系統(tǒng)進行了改進并用于新西蘭的雜草風(fēng)險

評估。

2.抑制風(fēng)險事件。抑制風(fēng)險事件主要可以通過以下幾方面著手。首先，建立完善國境檢驗檢疫制度。值得注意的是，進入我國的外來入侵物種的最大來源地為美洲，有178 次，占總數(shù)量的55. 1%。因此，在外來入侵物種的檢驗檢疫工作中，要特別注意來自美洲的物種，嚴格評估其在中國的適用性和入侵性。其次，建立完善的引種申報和備案制度。針對有意引進引種的風(fēng)險，需要建立完善的引種申報和備案制度，包括引入許可證審批制度和完善名錄制度。再次，建議有關(guān)單位和個人盡量減少不必要的有意引入。在相關(guān)的立法中也要建議單位和個人在不是必須引進的情況下，盡量減少引種，盡可能地使用本地物種。最后，健全跟蹤評價監(jiān)測、預(yù)警與快速反應(yīng)體系。在外來物種引進之后，還有可能經(jīng)歷定植、爆發(fā)和擴散幾個階段，這些都是風(fēng)險事件，控制它們也是控制外來物種入侵風(fēng)險的重要環(huán)節(jié)。

3.減輕風(fēng)險損失。減輕風(fēng)險損失，就要完善外來物種清除計劃。清除外來入侵物種的典型方法可以分為物理防治、化學(xué)防治、生物防治3種，各種方法均有不足。因此，我們要本著“兩害相權(quán)取其輕”的宗旨，我們在外來物種的清除之前必須制訂詳細的計劃，進行完善的風(fēng)險評估和費效分析，并應(yīng)該結(jié)合以上3種方法，盡量尋求一種妥善處理外來物種入侵問題的相對最優(yōu)方法。

另外，在防止外來物種入侵的風(fēng)險預(yù)防原則使用中，完善輔助措施配套，降低損失可能也是其中的相當(dāng)重要的環(huán)節(jié)，通過完善獎懲機制，建立各種外來物種入侵的相應(yīng)財政條款從而使經(jīng)濟手段、行政手段與法律手段相應(yīng)的結(jié)合，更好的完成防治外來物種入侵的目的。

在外來物種入侵防治的國際法原則中，除了風(fēng)險預(yù)防原則之外，還有生態(tài)系統(tǒng)管理、生態(tài)破壞者承擔(dān)責(zé)任原則以及國際合作原則等多項原則，它們共同替代了預(yù)防原則，從而形成了防止外來物種入侵的“預(yù)防——清除——控制”三階段分級處理的方式。