中國城市治理改革的新探索

馮剛

改革開放以來，伴隨著市場化改革，城市政府直接支配的資源在比重上明顯下降，體制外力量快速發(fā)展，中國城市治理模式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，逐漸形成了一種整合治理模式。面對“有限能力”和“無限責任”的悖論，城市政府不得不開展跨界運作，大力發(fā)展公私合作和伙伴關系，調(diào)動多元社會主體及其掌握的資源，合作提供公共服務，顯著提升了公共服務效率和能力。這種整合治理模式也存在一些問題，政府與企業(yè)合作及其形成的政商聯(lián)盟關系，促使企業(yè)努力尋求某些特權，容易導致尋租和腐敗問題。政企聯(lián)盟致使城市政府在公共服務上優(yōu)先滿足企業(yè)訴求，存在公共服務偏向性、公共空間供給不足、商品房價格高等問題，也是引發(fā)鄰避沖突、群體性事件的重要誘因之一。

黨的十九大報告提出新的發(fā)展理念，要求堅持“共建共治共享”原則，推進公共治理改革，保證全體人民具有更多獲得感。改進城市治理，既要立足本土制度環(huán)境，觀察實踐中的治理運作，總結其中的經(jīng)驗和教訓，也要開展比較研究，通過制度分析與績效比較，提出新的治理思路、模式及改革取向。

《轉(zhuǎn)型中的城市治理》是最近出版的一本城市治理研究著作，由中國人民大學公共管理學院楊宏山教授撰寫，具有較高學術價值。該書從公共服務的視角，將“城市”界定為優(yōu)質(zhì)公共服務資源的集聚地，提出城市治理的基本使命是提供優(yōu)質(zhì)公共服務，并保持財政收入的可持續(xù)性。該書聚焦當前中國城市治理的幾個熱點議題，涉及城市治理的制度發(fā)展、模式解釋、市縣關系、跨部門協(xié)同、街道管理、社區(qū)服務供給、市政績效評估等問題。

楊宏山教授長期致力于城市和地方治理研究，在核心期刊發(fā)表了多篇學術論文，《轉(zhuǎn)型中的城市治理》是楊宏山教授近年來的代表作之一。該書出版后，《北京日報》理論版曾專門刊文予以推介。該書提出的一些觀點和思路，對于改進城市治理、提升治理能力具有啟示和借鑒意義。

該書的特色表現(xiàn)在如下五個方面：

第一，該書從公共服務的視角，對城市的性質(zhì)做出新的界定。

該書提出城鄉(xiāng)之間的本質(zhì)差別不在于建筑風格、人口密度、產(chǎn)業(yè)結構的差異性，而在于優(yōu)質(zhì)公共服務資源的集聚性?；谶@一點，政府治理不可能完全消除城鄉(xiāng)公共服務差距，區(qū)域治理需要摒棄“城鄉(xiāng)公共服務均等化”思維，轉(zhuǎn)而樹立底線公平理念。政府要制定基本公共服務的底線標準，并通過轉(zhuǎn)移支付、村鎮(zhèn)規(guī)劃等手段，優(yōu)化資源空間布局，保障農(nóng)村居民就近獲取不可或缺的基本公共服務需求。

第二，該書從政府與社會關系的視角，剖析了中國城市治理的新模式。

該書梳理了公共治理的理論譜系，回顧了中國城市治理的制度演化，分析了中國城市治理的新模式。20世紀80年代以來，隨著市場化改革，體制外單位掌握的資源不斷增多，地方政府直接支配的資源所占比重在下降，其對社會主體的直接管控能力有所下降，但地方政府仍肩負著“無限責任”，負責解決一切經(jīng)濟社會問題。面對“有限能力”和“無限責任”的悖論，政府部門依托公共權威，通過資格認定、精英吸納、資源支持、黨群嵌入、項目合作的方式，對社會主體進行跨界整合，在實踐中形成了“整合治理”模式。在整合治理下，公共部門占據(jù)主導地位，是跨界運作的發(fā)起者和組織者，其他相關主體需要配合政府部門開展工作。整合治理取得了顯著成效，也存在一定風險。

第三，該書剖析了中國制度環(huán)境下跨部門治理的制度需求。

城市治理立基于特定的制度情境之中，由于國家治理的基礎性制度不同，在實踐中形成了多樣化的跨部門運作方式。該書系統(tǒng)梳理了美國和英國城市跨部門治理的制度演進，并提出了中國城市走向整體治理的制度需求。在單一制和中央集權體制下，中國地方治理運作形成了上下對口、左右對齊的“蜂窩狀”結構。中央部委和上級部門直接指揮城市行政部門，縱向的“條條”運作較為暢通，而橫向的跨部門運作面臨很多壁壘。近年來，一些城市通過應用信息技術、開展流程再造推進機構改革等手段，積極開展跨部門運作，取得了顯著成效。提升城市整體治理能力，除了自下而上的改革以外，還需要加強頂層制度設計，賦予城市政府更大的自主治理權。

第四，該書系統(tǒng)剖析了學界對于街道辦事處改革的爭議性觀點，提出了街道體制改革的新思路。

改革開放以來，街道辦事處承擔的行政職責越來越多，在實際運作中面臨著“責大權小”的困境。為化解街居體制面臨的矛盾，近年來，一些研究者提出撤銷街道辦事處，由區(qū)政府直接指導社區(qū)建設，將區(qū)政府的具體職能部門下沉到社區(qū)，建立社區(qū)服務站，直接面對居民提供服務。該書對這一觀點進行了回應。作者提出中國城市街道轄區(qū)的人口規(guī)模，相當于美國中小城市的規(guī)模，如果撤銷街道辦之后，街道層面的綜合協(xié)調(diào)將會面臨挑戰(zhàn)。作者提出我國大城市的市轄區(qū)面積和人口規(guī)模較大，公共服務任務重，有必要建立以街道為基本單位的公共服務平臺，統(tǒng)一協(xié)調(diào)公共服務和社會治理工作。

第五，該書通過國內(nèi)外典型案例分析，提出了改進市政績效評估的思路。

市政績效評估是提升公共服務效率和部門回應性的重要手段，市政績效評估具有內(nèi)部控制和外部責任兩種模式，內(nèi)部控制模式以效率為核心，有利于建設高效政府，也存在著公眾參與不足的問題。外部責任模式采取公眾意見調(diào)查的方式，旨在提升公眾滿意度。該書提出整合這兩種評估模式，構建新型市政績效評估模式。該書選擇北京市朝陽區(qū)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、巴爾的摩市CitiStat系統(tǒng)作為典型案例，通過比較案例分析，提出要兼顧內(nèi)部控制和外部責任，擴大公眾滿意度在績效評估中的權重，建立常態(tài)化評估機制，發(fā)揮績效結果對改進行政管理的促進作用。

城市是人類文明的結晶，城市興則國家興，城市強則國家強，城市善治，則國家善治。改進城市治理，推進城市善治，既要關注本土實踐和問題，總結經(jīng)驗教訓，也要開展比較研究，借鑒國內(nèi)外城市治理的新機制、新模式。該書在分析中國城市問題時，穿插著國外城市治理制度的比較分析。這種比較研究視角，有利于增進認知，加快知識積累，也可以在更大的空間范圍內(nèi)檢驗相關理論。

基于上述，我十分樂意推薦該書。該書對中國城市治理模式的討論，對整合治理模式主要機制的剖析，對整體治理優(yōu)勢和問題的分析，對城市街道管理改革走向的探討，對城市公共空間建設存在問題的探討，對市政績效評估模式的比較分析，有助于增進對中國城市治理的理論認知。該書提出的一些改革思路和治理工具，對改進城市治理也具有借鑒和應用意義。

（責任編輯：冷中華）