我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀和問題研究

周莉 吳明翰

【摘 要】 政府引導(dǎo)基金又稱創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，是指由政府出資，并吸引有關(guān)地方政府、金融、投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本，不以營(yíng)利為目的，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)或新設(shè)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展。本文分析了我國(guó)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀，同時(shí)從投資情況、運(yùn)作情況和退出方式三個(gè)方面，指出當(dāng)前存在的問題，并提出相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】 政府引導(dǎo)基金 運(yùn)作方式 退出方式

一、我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀

（一）設(shè)立情況

表1.1反映了2012年至2017年我國(guó)政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況。

從數(shù)量上看，2015年后政府引導(dǎo)基金大幅增加，2015和2016年當(dāng)年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金分別為444支和568支，到了2017年后增速有所回落，當(dāng)年僅增加245支。從基金規(guī)模來看，2015年以后政府引導(dǎo)基金規(guī)模大幅增加，2015到2017年當(dāng)年新增基金規(guī)模分別為16，410.30億元、37，889.00億元和36，058.93億元。

造成表1.1現(xiàn)象的原因是，我國(guó)政府在2015年發(fā)布一系列政策，旨在積極支持小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，助力大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。使得我國(guó)政府引導(dǎo)基金在2015年后呈現(xiàn)爆發(fā)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。到了2017年，我國(guó)政府引導(dǎo)基金設(shè)立的重心由之前單純追求基金個(gè)數(shù)增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向提升基金規(guī)模，體現(xiàn)出對(duì)增長(zhǎng)質(zhì)量的重視。

（二）設(shè)立級(jí)別分布情況

按照財(cái)政出資和投資區(qū)域劃分，引導(dǎo)基金可以劃分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、區(qū)縣及以下五個(gè)層級(jí)。截至2017年12月31日，我國(guó)政府引導(dǎo)基金設(shè)立級(jí)別分布情況如表1.2所示：

從表1.2可以看出，截至2017年12月底，國(guó)內(nèi)設(shè)立數(shù)量最多的是地市級(jí)政府設(shè)立的引導(dǎo)基金，共有538支基金，基金規(guī)模23，667.12億。其數(shù)量變多的原因是，2016年，各地方政府紛紛積極主導(dǎo)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，設(shè)立主體也由省級(jí)單位逐漸延伸至市級(jí)及區(qū)級(jí)單位，掀起了發(fā)展政府引導(dǎo)基金的新浪潮。此外，表1.2還反映了一個(gè)現(xiàn)象，即從單只基金平均規(guī)模來看，地市級(jí)政府引導(dǎo)基金較其他行政級(jí)別政府引導(dǎo)基金較低。

（三）運(yùn)作情況

2012-2017年我國(guó)政府引導(dǎo)基金運(yùn)作情況如表1.3所示：

從表1.3可以看出，2015年和2016年我國(guó)政府引導(dǎo)基金設(shè)立呈現(xiàn)井噴態(tài)勢(shì)，而參與投資和退出的基金個(gè)數(shù)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。這一現(xiàn)象在2016年尤為明顯，當(dāng)年新增的政府引導(dǎo)基金多于之前任何年度，但是落實(shí)投資的基金個(gè)數(shù)卻不如2013年到2015年任何一年。到了2017年，這一現(xiàn)象得到一定程度改善，這主要是由于基金個(gè)數(shù)增長(zhǎng)得到控制，以及投資質(zhì)量提高的緣故。

二、我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金存在的問題

（一）投資形式單一化

部分起步階段的引導(dǎo)基金，出于風(fēng)險(xiǎn)防控考慮，通常采用債權(quán)投資作為主要投資方式，以避免股權(quán)投資方式下因陷入企業(yè)債務(wù)糾紛而承擔(dān)連帶責(zé)任。這種投資形式的好處是，政府能夠?qū)喂P基金投資期限及投資金額加以審慎限制，保障決策管理職能和操作程序嚴(yán)格履行，有效防范運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）結(jié)存現(xiàn)象嚴(yán)重

一些地區(qū)因缺乏優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，配套設(shè)施不夠完善，導(dǎo)致引導(dǎo)基金結(jié)存現(xiàn)象嚴(yán)重，2016年6月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，通過審批的 206個(gè)子基金中，有39個(gè)因未吸引到社會(huì)資本無法按期設(shè)立，13.67 億元財(cái)政資金滯留托管賬戶；已設(shè)立的 167 個(gè)子基金募集資金中有148.88億元（占41%）結(jié)存未用，其中14個(gè)從未投資，造成資源的大量浪費(fèi)。

（三）退出渠道不通暢

引導(dǎo)基金要順利獲利退出，根本保障是所投資產(chǎn)業(yè)、尤其是新興產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，IPO、并購(gòu)等退出渠道順暢。我國(guó)以及美國(guó)等資本市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)都表明，交易所市場(chǎng)至少?gòu)亩唐趤砜雌淙萘渴怯邢薜模瑪?shù)以萬億計(jì)并且規(guī)模還在膨脹的引導(dǎo)基金，很難全部利用交易所市場(chǎng)退出。但是我國(guó)多數(shù)引導(dǎo)基金退出方式，卻擠在狹窄的交易所渠道，退出通道的不暢，容易導(dǎo)致引導(dǎo)基金失去后續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

三、我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展的政策建議

（一）促進(jìn)政府引導(dǎo)基金投資市場(chǎng)化

一方面，引導(dǎo)基金投資的地域限制是其發(fā)展的主要限制，突破這種限制，有助于提高其吸引優(yōu)質(zhì)子基金能動(dòng)性，也有助于對(duì)提升資金回流速度，進(jìn)而整體提升引導(dǎo)基金的運(yùn)作效益；另一方面，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的了解、提升項(xiàng)目估值專業(yè)程度、明確跟投意向，以及增強(qiáng)與子基金在優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目上出讓份額的談判能力等，都將成為引導(dǎo)基金投資市場(chǎng)化的主要路徑。

（二）建立科學(xué)合理的政府引導(dǎo)基金運(yùn)作機(jī)制

一是結(jié)合基金政策定位，因地制宜的采用運(yùn)作方式。比如，運(yùn)用母基金參股基金的方式，發(fā)揮其杠桿作用，有助于點(diǎn)多面廣的中小企業(yè)加快發(fā)展；運(yùn)用產(chǎn)業(yè)投資基金直接參股特定產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，有利于保持政策穿透力，發(fā)揮引導(dǎo)作用。二是設(shè)立企業(yè)形式的基金實(shí)體，比如公司制或合伙制，堅(jiān)持所有權(quán)、管理權(quán)、托管權(quán)分離。三是建立多元化出資結(jié)構(gòu)，充分吸引社?；稹㈦U(xiǎn)資等機(jī)構(gòu)性資金，以及國(guó)企民企等機(jī)構(gòu)出資，有助于優(yōu)化基金內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。

（三）加快多層次資本市場(chǎng)改革與發(fā)展

加快多層次資本市場(chǎng)改革與發(fā)展，拓寬引導(dǎo)基金退出渠道。多層次資本市場(chǎng)是引導(dǎo)基金最重要的退出渠道，建議一方面要深化創(chuàng)業(yè)板IPO制度改革，鼓勵(lì)存在未彌補(bǔ)虧損的企業(yè)，以及未盈利企業(yè)在創(chuàng)業(yè)板上市，確保引導(dǎo)基金順利退出；另一方面要提高新三板、四板市場(chǎng)和各地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)和技術(shù)市場(chǎng)接納和服務(wù)私募股權(quán)投資的能力，共同形成全面覆蓋、無縫對(duì)接的定價(jià)和流轉(zhuǎn)機(jī)制，以有利于引導(dǎo)基金分階段、多渠道實(shí)現(xiàn)退出。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 江薇薇. 我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展模式研究[J]. 西部論壇，2012（1）：29.

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作者簡(jiǎn)介：周莉（1966-），女，漢族，四川成都，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，教授，研究方向?yàn)橘Y本市場(chǎng)、創(chuàng)業(yè)投資。

吳明翰（1991.2-），男，仫佬族，廣西河池，金融學(xué)碩士，北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，研究生在讀，研究方向?yàn)橘Y本市場(chǎng)、創(chuàng)業(yè)投資。