精細(xì)化治理引領(lǐng)智慧城市建設(shè)

湯文仙

隨著近年來信息化、網(wǎng)絡(luò)化的不斷發(fā)展和各種新技術(shù)的應(yīng)用，城市系統(tǒng)的運(yùn)行管理越來越復(fù)雜，這對(duì)城市精細(xì)化治理水平提出新的考驗(yàn)。面對(duì)城市治理遇到的新挑戰(zhàn)和新要求，我國智慧城市建設(shè)提出了“以人民為中心”的核心理念。重新審視我國智慧城市建設(shè)現(xiàn)狀和未來，提出下一步新型智慧城市建設(shè)的新理念、新思路和新行動(dòng)。

一、城市治理應(yīng)成為新型智慧城市建設(shè)的核心

推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)，一方面要以城市精細(xì)化治理為引領(lǐng)，另一方面要不斷提升城市精細(xì)化的治理能力，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

（一）城市治理引領(lǐng)新型智慧城市建設(shè)

提高城市精細(xì)化治理水平，不僅是當(dāng)下城市化快速發(fā)展的需要，更關(guān)系著如何滿足新時(shí)代人民日益增長的美好生活需要。習(xí)近平總書記多次表示“要堅(jiān)持人民城市為人民”，要下大力氣根治“城市病”，增強(qiáng)民眾獲得感。因此，現(xiàn)代城市治理應(yīng)積極響應(yīng)和落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)城市發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)和管理等方面的要求。同樣，智慧城市建設(shè)總體目標(biāo)應(yīng)把保障和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展置于城市治理中心地位，即堅(jiān)持以為人民服務(wù)全程全時(shí)、城市治理高效有序、數(shù)據(jù)開放共融共享、經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色開源、網(wǎng)絡(luò)空間安全清朗為主要目標(biāo)，通過頂層規(guī)劃與研究，全面改進(jìn)“智慧城市治理體系”。進(jìn)一步以“感知、服務(wù)、監(jiān)管、評(píng)價(jià)、分析”五位一體，同時(shí)以城市治理指揮中心建設(shè)為載體，推進(jìn)城市治理的精細(xì)化、智能化、社會(huì)化。全力推進(jìn)新一代信息技術(shù)與城市治理深度融合和迭代演進(jìn)，提高政府城市精細(xì)化治理與公共服務(wù)能力，全面促進(jìn)城市管理從數(shù)字城管向智慧城市治理體系的跨越，讓廣大人民群眾享受更好的智慧生活，同時(shí)通過信息化手段讓廣大群眾參與共治，實(shí)現(xiàn)共享，并在此過程中擁有更多的參與感、獲得感、幸福感。

（二）新型智慧城市支撐城市治理創(chuàng)新

黨的十九大報(bào)告明確提出建設(shè)“智慧社會(huì)”，毫無疑問，加快建設(shè)智慧城市，將有助于智慧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。智慧城市建設(shè)，將充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等等新一代信息技術(shù)來提高工作效率，減少工作溝通成本，提升城市治理的精細(xì)化水平。由于專業(yè)化分工產(chǎn)生的各自為政的問題，各行各業(yè)運(yùn)作形成的信息資源存在碎片化問題。城市運(yùn)行和管理涉及的信息資源孤島帶來政府管理的整體性缺失，一直是城市管理的短板。智慧城市精細(xì)化管理創(chuàng)新，一個(gè)最重要的能力是利用信息技術(shù)增進(jìn)政府部門之間的信息共享和管理協(xié)調(diào)，極大提高城市精細(xì)化管理供給和需求之間的匹配水平。另外，智慧城市建設(shè)帶來的信息集成和數(shù)據(jù)共享，不僅為政府部門間的信息共享和管理協(xié)調(diào)帶來便利，也為政府、市場、社會(huì)之間的信息和數(shù)據(jù)共享提供方便?？梢杂行У卮龠M(jìn)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，如在衛(wèi)生領(lǐng)域，普及應(yīng)用電子病歷和健康檔案，可促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源在更大范圍內(nèi)綜合應(yīng)用，推進(jìn)智慧醫(yī)院、遠(yuǎn)程醫(yī)療產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、 智慧城市建設(shè)與城市治理存在的誤區(qū)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2017年全國已有500多個(gè)城市啟動(dòng)或在建智慧城市，智慧城市建設(shè)已成為推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要途徑。但也存在著認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)和實(shí)踐上的不足，客觀認(rèn)識(shí)這些誤區(qū)則不會(huì)在智慧城市建設(shè)過程中走彎路，為城市系統(tǒng)治理、結(jié)構(gòu)完善和功能升級(jí)提供更好的基礎(chǔ)服務(wù)。

（一）重技術(shù)投入輕軟性建設(shè)

目前來看，許多城市最早的智慧城市頂層規(guī)劃更多偏重技術(shù)架構(gòu)，對(duì)硬環(huán)境描述得比較清楚，缺乏輕軟性的建設(shè)要求。然而，單純追求新技術(shù)的建設(shè)規(guī)劃會(huì)使智慧城市建設(shè)成為以技術(shù)為風(fēng)向標(biāo)的建設(shè)，最終可能會(huì)導(dǎo)致建設(shè)結(jié)果與城市實(shí)際需求或與城市發(fā)展階段不相吻合，造成建設(shè)浪費(fèi)。同時(shí)，城市治理體系中信息化建設(shè)理念比較薄弱。促進(jìn)規(guī)劃設(shè)計(jì)落地的軟性環(huán)境方面，比如缺乏制度環(huán)境、配套機(jī)制、政策措施、商業(yè)模式。沒有治理體系和軟環(huán)境的落地支撐的規(guī)劃只能走傳統(tǒng)信息化的老路子，達(dá)不到智慧城市的高度。智慧城市建設(shè)需要做好全面、長遠(yuǎn)的規(guī)劃，必須對(duì)城市的功能服務(wù)體系有透徹的了解，對(duì)政府的治理體制、城市的運(yùn)行管理機(jī)制、社會(huì)事業(yè)服務(wù)的機(jī)制有著深入的把握，對(duì)于現(xiàn)有城市管理與服務(wù)的弊端有著清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)政府各部門之間的職能分工與利益訴求有著深刻的洞察。

（二）重平臺(tái)建設(shè)輕管理整合

目前各城市紛紛開發(fā)了城管綜合管理信息化指揮平臺(tái)。該平臺(tái)的上線實(shí)現(xiàn)了城市管理綜合監(jiān)管和執(zhí)法的信息化，業(yè)務(wù)上實(shí)現(xiàn)了與市城管執(zhí)法局、政務(wù)信息平臺(tái)、網(wǎng)格化信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)對(duì)接，使城管辦公、執(zhí)法實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化?，F(xiàn)有平臺(tái)在結(jié)合城市城管實(shí)際情況，在探路數(shù)字化城市管理模式上取得了一定的成績，也奠定了未來發(fā)展的基礎(chǔ)。但是，目前城市還沒有一個(gè)完全意義上整體政府治理理念的治理體系和“智慧城市治理指揮中心”。表現(xiàn)在：一是缺乏現(xiàn)代城市治理理念指引。目前城市城管綜合管理信息化指揮平臺(tái)還僅是個(gè)數(shù)字化的城管系統(tǒng)，整個(gè)業(yè)務(wù)還只是圍繞著城管的局部工作展開，沒有形成涵蓋城市規(guī)劃、建設(shè)、國土、房屋、市政、交通、園林、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、工商、技監(jiān)、衛(wèi)生、民政、安全、綜合執(zhí)法、街道等能夠整合政府部門和水、電、氣、熱等專業(yè)公司的大城管格局。二是缺乏頂層規(guī)劃、研究與設(shè)計(jì)。目前城市城管運(yùn)行機(jī)制效力不高，部門無法很好協(xié)同，業(yè)務(wù)流程人為分裂，這都與城市治理體系、健全組織機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)工作流程、統(tǒng)籌各級(jí)服務(wù)管理基礎(chǔ)工作平臺(tái)等的頂層規(guī)劃上還存在著可以提升的空間有關(guān)，目前還無法實(shí)現(xiàn)有序推進(jìn)整體城市政府服務(wù)管理網(wǎng)格化體系建設(shè)。三是缺乏一定的統(tǒng)籌與指揮能力。與城市服務(wù)熱線、應(yīng)急指揮、城市管理、視頻監(jiān)控等板塊的整合和配合還不夠，統(tǒng)籌指揮能力不強(qiáng)；考評(píng)機(jī)制尚未建立，考評(píng)情況無法量化等問題還沒解決；應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和突發(fā)群體性事件的應(yīng)急指揮能力存在不足；綜合分析研判、決策指揮支持能力和應(yīng)急維穩(wěn)信息預(yù)測等能力與實(shí)際的需要存在很大差距。

（三）重行業(yè)發(fā)展輕城市服務(wù)

智慧城市建設(shè)還存在一個(gè)誤區(qū)就是認(rèn)為建設(shè)智慧城市主要是信息產(chǎn)業(yè)部門的事。只關(guān)注智慧城市建設(shè)對(duì)信息產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)和發(fā)展，就會(huì)背離了智慧城市建設(shè)的本意。國內(nèi)許多智慧城市建設(shè)更多的是將包括物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等流行的先進(jìn)信息技術(shù)加載到城市信息化平臺(tái)之上，基本上都是信息采集、信息處理以及信息服務(wù)，并沒有實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)與城市各服務(wù)功能模塊的深度融合，浮于表面，解決不了深層次的矛盾，例如“提高城市政府管理決策能力”、“提高信息共享水平”、“充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的作用”等。一個(gè)城市是否智慧，根本不在于行業(yè)技術(shù)是否先進(jìn)，而在于是否能夠提供讓人民有獲得感的惠民服務(wù)。否則，對(duì)于城市民眾來說，感覺不到智慧城市的“智慧”，感覺不到政府城市治理與公共服務(wù)能力的提升。

三、協(xié)調(diào)智慧城市建設(shè)與城市治理的總體原則

結(jié)合我國智慧城市建設(shè)的總體狀況，除了不斷推動(dòng)智慧城市轉(zhuǎn)型升級(jí)外，還要秉承服務(wù)城市治理的理念，真正實(shí)現(xiàn)從理論到應(yīng)用的智慧化。

（一）樹立現(xiàn)代城市治理核心理念

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“要改進(jìn)社會(huì)治理方式”，“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”。隨著城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，城市的空間結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、社區(qū)類型和環(huán)境、社會(huì)需求結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，原有的城市管理領(lǐng)域自上而下的管理模式和“強(qiáng)管理、弱服務(wù)”狀態(tài)已經(jīng)陷入困境，迫切需要城市建立“以人為本，寓管理于服務(wù)”的新型城市治理模式，這與新型智慧城市建設(shè)中“以人民為中心”的理念基本相一致。智慧城市的建設(shè)應(yīng)樹立現(xiàn)代城市治理核心理念，將城市社會(huì)治理從單一政府管理轉(zhuǎn)向多元主體參與協(xié)商，共同治理。堅(jiān)持服務(wù)與管理并重，力求實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、綜合治理和源頭治理。從制度上根本緩解群眾對(duì)城市管理上的不滿情緒。逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)流動(dòng)人口更快更好融入社會(huì)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理。

（二）界定政府有為與不為的關(guān)系

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。智慧城市的建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)代城市社會(huì)治理理念。在現(xiàn)代化治理中，提升社會(huì)自治水平的一個(gè)重要標(biāo)志就是從“單一、縱向”管理模式向“多元、協(xié)商”管理模式的轉(zhuǎn)化。應(yīng)堅(jiān)持政府在智慧城市建設(shè)中的“有所為、有所不為”的原則，構(gòu)建“有限的政府、有邊界的市場”兩者之間良性互動(dòng)基礎(chǔ)上的多元城市治理模式。從“大政府、小社會(huì)”向“小政府、大社會(huì)”轉(zhuǎn)變，把政府不能做的、做不了的、做不好的事務(wù)交由社會(huì)或市場來做，推動(dòng)社會(huì)力量參與城市社會(huì)服務(wù)與管理。城市區(qū)政府應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，通過購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目、購買崗位、項(xiàng)目委托、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)和治理活動(dòng)，擴(kuò)展服務(wù)和治理的資源，增強(qiáng)社會(huì)自治水平。

（三）建設(shè)城市治理與運(yùn)營雙中心

按照智慧城市建設(shè)應(yīng)發(fā)揮政府作用和市場決定性作用的要求，基于城市管理中自身特點(diǎn)與城市資源狀況，從平衡協(xié)調(diào)管理與服務(wù)、行政與自治的關(guān)系出發(fā)，智慧城市建設(shè)應(yīng)是政府與社會(huì)之間有分工的“雙中心”互動(dòng)，而非政府單中心主導(dǎo)。其中，智慧城市建設(shè)中屬于公共安全、能源資源監(jiān)控、市政設(shè)施監(jiān)控、城市環(huán)境監(jiān)測等公共服務(wù)的政務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)由城市區(qū)政府投資建設(shè)、運(yùn)營和管理，建立“智慧城市治理指揮中心”，具體由城建部門來牽頭；而那些屬于智慧旅游、智慧交通、智慧養(yǎng)老、智慧教育、智慧農(nóng)業(yè)等城市中具有行業(yè)屬性的，以及屬于能夠利用自身功能吸納資金的有城市資源屬性的，如智慧商圈、智慧社區(qū)、智慧園區(qū)、智慧村莊等，政府應(yīng)只擔(dān)當(dāng)“掌舵者”角色，社會(huì)組織、企事業(yè)單位等多元化投資主體擔(dān)當(dāng)“劃槳者”角色，可以由發(fā)改部門或經(jīng)信部門來牽頭建立“智慧城市運(yùn)營中心”。

（四）踐行技術(shù)與治理的雙輪驅(qū)動(dòng)

在信息技術(shù)飛速發(fā)展的今天，能夠迅速把握先進(jìn)技術(shù)，具備超前信息化建設(shè)理念的城市，其利用信息技術(shù)這一先進(jìn)生產(chǎn)力的能力則更強(qiáng)，城市競爭力提升速度也更快。當(dāng)前，在物聯(lián)網(wǎng)、三網(wǎng)融合、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一輪信息技術(shù)的引領(lǐng)下，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的智慧城市建設(shè)成為必然趨勢。但是，信息技術(shù)畢竟是實(shí)現(xiàn)城市治理的手段，能夠促進(jìn)城市的精細(xì)化和智能化，對(duì)治理體系、管理水平并不能真正起決定作用。智慧城市的治理水平和治理能力的提升，需要建立一個(gè)符合城市實(shí)際的、符合城市人民需求的城市治理體系，需要科學(xué)地運(yùn)用網(wǎng)格化管理、組織管理、流程管理、績效管理、運(yùn)營管理、信息化管理和大數(shù)據(jù)分析等現(xiàn)代管理方法，真正體現(xiàn)出以信息技術(shù)與城市治理雙輪驅(qū)動(dòng)智慧城市建設(shè)。

（五）變革城市建設(shè)運(yùn)營管理模式

科學(xué)合理的建設(shè)模式以及建成后的運(yùn)營模式，是智慧城市成功實(shí)現(xiàn)的重要保障。隨著公共服務(wù)需求定位迅速擴(kuò)張，僅靠政府和指定的少數(shù)服務(wù)商已經(jīng)不能夠滿足城市發(fā)展的需要，服務(wù)平臺(tái)化以及全社會(huì)共同參與，重構(gòu)城市的公共服務(wù)與治理體系，是今后的發(fā)展方向。因此，在實(shí)施層面，應(yīng)把智慧城市工程的總包、分包做一個(gè)全盤設(shè)計(jì)，除了政府核心資源和核心系統(tǒng)，其他工程最大限度地交給市場。在資金來源上，可以考慮以PPP等模式進(jìn)行融資，有效利用民間資本，由政府購買服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入，委托專業(yè)公司運(yùn)營，可以有效地解決智慧城市建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)中的一系列難題。

（六）實(shí)施治理績效評(píng)價(jià)倒逼機(jī)制

在目標(biāo)設(shè)計(jì)方面，智慧城市的城市規(guī)劃不僅要提出智慧城市的建設(shè)目標(biāo)，更重要的是要提出提高城市治理水平的效能目標(biāo)。對(duì)于智慧城市中的各功能模塊，在明確數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智慧化的階段性建設(shè)目標(biāo)的同時(shí)，更加重視提高城市治理和服務(wù)水平方面的效能目標(biāo)考核，包括智慧政務(wù)、智慧鎮(zhèn)街和智慧社區(qū)等的服務(wù)水平。建立科學(xué)的智慧城市管理績效評(píng)價(jià)，依托信息化平臺(tái)自動(dòng)統(tǒng)計(jì)和報(bào)告功能，考核內(nèi)容具體包括現(xiàn)場檢查考核、執(zhí)法過程考核、專項(xiàng)考核、網(wǎng)格化城市服務(wù)管理系統(tǒng)考核和社會(huì)評(píng)價(jià)等幾個(gè)方面，為進(jìn)一步促進(jìn)智慧城市管理精準(zhǔn)模式提供有力保障。

四、構(gòu)建智慧城市治理體系的基本路徑

智慧城市作為一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，構(gòu)建以城市精細(xì)化治理為引領(lǐng)的智慧城市體系應(yīng)按照以下路徑完成，其建設(shè)成功與否直接體現(xiàn)一個(gè)城市的管理服務(wù)水平和不斷提升的城市治理能力。

（一）頂層規(guī)劃城市治理體系

在智慧城市治理體系理念的引領(lǐng)下，全面改進(jìn)“智慧城市治理體系”，一是研究完善智慧城市治理的政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、信息資源共享制度、信息安全法制化和制度化建設(shè)等。二是研究確定智慧城市治理體系的設(shè)計(jì)方案，包括多元驅(qū)動(dòng)的城市治理體系、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，跨部門的協(xié)同工作機(jī)制，城市管理主管部門的職責(zé)、公民參與城市管理的制度供給、各類組織參與城市治理機(jī)制等。三是研究智慧城市治理考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將城市治理成效納入相關(guān)部門和各街鎮(zhèn)區(qū)績效考核，從而統(tǒng)籌推進(jìn)智慧城市治理建設(shè)。

（二）重新梳理跨部門的協(xié)同流程

目前城市管理與監(jiān)管業(yè)務(wù)中，最主要的三種問題發(fā)現(xiàn)方式為監(jiān)控視頻、PDA 上報(bào)和熱線投訴等?？绮块T協(xié)同涉及到市政市容、公安、水務(wù)、工商、建委、環(huán)保、國土規(guī)劃、園林綠化等業(yè)務(wù)部門，各街道辦事處、鎮(zhèn)級(jí)政府部門，以及各社區(qū)和執(zhí)法隊(duì)。為扭轉(zhuǎn)目前城管業(yè)務(wù)流程人為分裂、多頭指揮和權(quán)責(zé)不明的狀況，提高城市治理業(yè)務(wù)效率，重新梳理跨部門的協(xié)同流程是非常必要的。一是全面了解城市治理存在的主要問題和業(yè)務(wù)，按照問題導(dǎo)向原則進(jìn)行分類，按照分類重新梳理跨部門協(xié)同工作流程。二是研究制定跨部門溝通機(jī)制和管理規(guī)范，促進(jìn)智慧城市建設(shè)。

（三）全面分析疏解非首都功能的服務(wù)需求

在有序疏解非首都功能背景下，全面分析城市的趨勢和探尋城市未來的形態(tài)和公眾需求的變化。一是從首都城市定位著手，深入分析社會(huì)民生、城市管理、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)于智慧城市提出的要求。二是面向城市的基礎(chǔ)設(shè)施管理和城市功能服務(wù)，深入了解城市基礎(chǔ)設(shè)施的部署方式和運(yùn)行機(jī)理，包括電力、煤氣、天然氣、暖氣等能源設(shè)施，自來水廠、供水管網(wǎng)、排水和污水處理等供排水設(shè)施，道路、橋梁、公共交通、出租汽車、停車場等交通設(shè)施，園林綠化、垃圾收集與處理、污染治理等環(huán)保設(shè)施，消防、防汛、防震、防地面沉降、防空等防災(zāi)設(shè)施等。三是對(duì)城市發(fā)展中遇到的關(guān)鍵問題具備全面深入地了解，如土地資源的有效整合、地下空間的綜合利用、水利建設(shè)、交通建設(shè)、能源供給等等。

（四）整體設(shè)計(jì)城市治理中心方案

通過以上對(duì)頂層規(guī)劃的研究、協(xié)同工作流程的梳理、城市功能服務(wù)需求的分析，搭建以“感知、服務(wù)、監(jiān)管、評(píng)價(jià)、分析”五位一體的智慧城市治理指揮中心，并提出完整的解決方案。一是確定中心定位，將建設(shè)一個(gè)能夠?yàn)槌鞘邪踩\(yùn)行、應(yīng)急指揮調(diào)度、社會(huì)管理實(shí)施和政府公共服務(wù)提供支撐管理的中心。二是確定中心組織結(jié)構(gòu)。設(shè)計(jì)一個(gè)適應(yīng)城市實(shí)際情況，容納城市綜合數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、指揮決策、城市管控、公共服務(wù)與社會(huì)管理、監(jiān)督考核等部門構(gòu)成的中心總體架構(gòu)。三是確定技術(shù)架構(gòu)。設(shè)計(jì)智慧城市管理運(yùn)行指揮中心的技術(shù)架構(gòu)，以及整個(gè)智慧城市的感知層、傳輸層、知識(shí)層和應(yīng)用層等具體內(nèi)容。四是確定應(yīng)用架構(gòu)。根據(jù)城市功能需求，設(shè)計(jì)智慧城市管理建設(shè)的幾大關(guān)鍵應(yīng)用，如城市綜合管控應(yīng)用、公共服務(wù)應(yīng)用、社會(huì)管理應(yīng)用、智能輔助決策應(yīng)用和高位監(jiān)督考核應(yīng)用等。

（責(zé)任編輯：王珊珊）