福建三明市清流縣人民檢察院訴清流縣環(huán)保局不作為案

羅志豐 劉文婷 廖正幣 呂洪濤 劉藝

編者按：“保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)”。但不知從什么時(shí)候起，我們身邊的環(huán)境日益惡化，食品不再安全，越來越多的國家利益和社會(huì)公共利益正在被侵犯，人們無從保護(hù)自己合法的公共權(quán)益。黨的十八屆四中全會(huì)提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2015年7月，最高人民檢察院經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，決定在北京、內(nèi)蒙古等13個(gè)省、自治區(qū)、市開展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作。試點(diǎn)期滿后，2017年6月27日，全國人大常委會(huì)通過民事訴訟法和行政訴訟法的修改決定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。2018年3月最高人民檢察院發(fā)布了十大檢察公益訴訟典型案例，《中國檢察官》雜志（經(jīng)典案例版）為此專門開辟新欄目——《公益案鑒》，對(duì)這十大典型案例進(jìn)行深度解讀。每個(gè)案例將以范文形式出現(xiàn)，包括案情回顧、特色解讀、專業(yè)點(diǎn)評(píng)，以期能為檢察官辦理公益案件提供借鑒與效仿；為社會(huì)樹立“前車之鑒”；對(duì)社會(huì)意識(shí)進(jìn)行啟發(fā)、引領(lǐng)。

案情回顧

（一）基本案情

2014年7月31日，福建省三明市清流縣環(huán)保局會(huì)同縣公安局現(xiàn)場(chǎng)制止劉文勝非法焚燒電子垃圾，當(dāng)場(chǎng)查扣危險(xiǎn)廢物電子垃圾28580千克并存放在附近的養(yǎng)豬場(chǎng)。2014年8月，清流縣環(huán)保局將扣押的電子垃圾轉(zhuǎn)移至不具有貯存危險(xiǎn)廢物條件的東瑩公司倉庫存放。2014年9月2日，清流縣公安局對(duì)劉文勝涉嫌污染環(huán)境案刑事立案?jìng)刹?，并?015年5月5日作出扣押決定書，扣押劉文勝污染環(huán)境案中的危險(xiǎn)廢物電子垃圾。清流縣環(huán)保局未將電子垃圾移交公安機(jī)關(guān)，于2015年5月12日將電子垃圾轉(zhuǎn)移到不具有貯存危險(xiǎn)廢物條件的九利公司倉庫存放。

（二）訴前程序

清流縣公安局將劉文勝涉嫌污染環(huán)境罪一案移送清流縣人民檢察院審查起訴后，因事實(shí)不清，證據(jù)不足，清流縣檢察院于2015年7月7日作出不起訴決定，并于7月9日向縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議，建議其對(duì)扣押的電子垃圾和焚燒后的電子垃圾殘留物進(jìn)行無害化處置。2015年7月22日，該局回函稱，擬將電子垃圾等危險(xiǎn)廢物交由有資質(zhì)的單位處置。2015年12月16日，清流縣人民檢察院得知縣環(huán)保局逾期仍未對(duì)扣押的電子垃圾和焚燒電子垃圾殘留物進(jìn)行無害化處置，也未對(duì)劉文勝作出行政處罰。

（三）訴訟情況

清流縣人民檢察院經(jīng)調(diào)查核實(shí)，沒有公民、法人和其他社會(huì)組織因縣環(huán)保局非法貯存危險(xiǎn)物品而提起相關(guān)訴訟。2015年12月21日，清流縣人民檢察院以公益訴訟人身份向清流縣人民法院提起行政公益訴訟，訴求法院確認(rèn)清流縣環(huán)保局怠于履行職責(zé)行為違法并判決其依法履行職責(zé)。清流縣人民檢察院認(rèn)為：第一，清流縣環(huán)保局作為涉案電子垃圾的實(shí)際監(jiān)管人，在明知涉案電子垃圾屬于危險(xiǎn)廢物，具有毒性，理應(yīng)依法管理并及時(shí)處置的情形下，沒有尋找符合貯存條件的場(chǎng)所進(jìn)行貯存，而是將危險(xiǎn)廢物從扣押現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)移至附近的養(yǎng)豬場(chǎng)、再轉(zhuǎn)至沒有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證資質(zhì)的東瑩公司，后再租用同樣不具資質(zhì)的九利公司倉庫進(jìn)行貯存，且未設(shè)置危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)志。清流縣環(huán)保局的行為屬于不依法履行職責(zé)的違法行政行為。第二，清流縣環(huán)保局作為地方環(huán)境保護(hù)主管部門，在檢察機(jī)關(guān)對(duì)劉文勝作出不起訴決定后，未對(duì)劉文勝非法收集、貯存、焚燒電子垃圾的行為作出行政處罰，屬于行政不作為。第三，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議督促后，清流縣環(huán)保局仍怠于依法履行職責(zé)，使社會(huì)公共利益持續(xù)處于被侵害狀態(tài)，導(dǎo)致重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

2015年12月29日，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》第5條，三明市中級(jí)人民法院作出行政裁定書，指定該案由明溪縣人民法院管轄。2016年1月5日，清流縣環(huán)保局向三明市環(huán)保局提出危險(xiǎn)廢物跨市轉(zhuǎn)移，并于1月11日得到批準(zhǔn)。1月23日，清流縣環(huán)保局對(duì)劉文勝作出責(zé)令停止生產(chǎn)并對(duì)焚燒現(xiàn)場(chǎng)殘留物進(jìn)行無害化處理及罰款2萬元的行政處罰。同日，清流縣環(huán)保局將涉案的28580千克電子垃圾交由福建德晟環(huán)保技術(shù)有限公司處置。

鑒于清流縣環(huán)保局在訴訟期間已對(duì)劉文勝的違法行為進(jìn)行行政處罰并依法處置危險(xiǎn)廢物，清流縣人民檢察院將訴訟請(qǐng)求變更為確認(rèn)被告清流縣環(huán)保局處置危險(xiǎn)廢物的行為違法。

2016年3月1日，明溪縣人民法院依法作出一審判決，確認(rèn)被告清流縣環(huán)保局處置危險(xiǎn)廢物的行為違法。

一審宣判后，清流縣環(huán)保局未上訴，判決已發(fā)生法律效力。

特色解讀

（一）案件線索特點(diǎn)

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案源不能被動(dòng)地等待一般民眾、法人和社會(huì)組織檢舉、揭發(fā)。在上級(jí)檢察院的指導(dǎo)下，清流縣檢察院著重從影響群眾生產(chǎn)生活、社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)入手，堅(jiān)持主動(dòng)介入與被動(dòng)受理為首要原則，強(qiáng)化線索摸排工作。一是利用“兩法銜接”信息共享平臺(tái)，對(duì)全縣行政執(zhí)法工作狀況細(xì)致摸底，對(duì)行政處罰類案件實(shí)時(shí)巡視、備案審查，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域案件。二是通過涉訪涉訴平臺(tái)整合來信來訪、電話、網(wǎng)絡(luò)等訴求表達(dá)渠道，做到有訪必接、有訴必理、有案必立。三是在日常執(zhí)法辦案中，由民行、公訴、生態(tài)、反貪、反瀆、控申等部門及時(shí)交流案件信息，從中挖掘行政公益訴訟線索。

該案線索的發(fā)現(xiàn)正是清流縣檢察院在查辦劉文勝涉嫌污染環(huán)境罪案時(shí)挖掘出來的。清流縣檢察院在召開檢委會(huì)研究犯罪嫌疑人劉文勝涉嫌污染環(huán)境罪案時(shí)，發(fā)現(xiàn)清流縣環(huán)保局可能沒有依法處置涉案電子垃圾，存在因不作為或亂作為侵犯公共利益的行為，遂向清流縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議。建議發(fā)出后，檢察院沒有輕信環(huán)保局的回函，而是及時(shí)組織干警深入案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，持續(xù)跟蹤調(diào)查，主動(dòng)掌握案件線索。經(jīng)民事行政檢察科對(duì)本案線索初步評(píng)估，清流縣環(huán)保局查扣的廢棄印刷電路板廢物代碼為900-045-49，廢電子電器產(chǎn)品廢物代碼為900-044-49，廢物類別均為《國家危險(xiǎn)廢物名錄》中的HW49其他廢物，屬于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的行政公益訴訟案件范圍，社會(huì)公共利益正在遭受侵害。發(fā)現(xiàn)該行政公益訴訟線索后，清流縣人民檢察院民事行政檢察科及時(shí)向三明市人民檢察院備案。

（二）本案調(diào)查的重點(diǎn)

1.本案調(diào)查的重點(diǎn)包括：（1）環(huán)境遭受污染的過程、事實(shí)和程度；電子垃圾的污染物類別、數(shù)量，電子垃圾存放時(shí)間，存放地點(diǎn)，造成污染和破壞的范圍和程度。（2）查明電子垃圾監(jiān)管主體，該監(jiān)管主體的主要職權(quán)范圍、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管程序。

2.本案針對(duì)調(diào)查重點(diǎn)如何開展調(diào)查。一是調(diào)閱劉文勝涉嫌污染環(huán)境罪卷宗，查閱、復(fù)印與本案有關(guān)物證、書證，鎖定焚燒電子垃圾現(xiàn)場(chǎng)為清流縣龍津鎮(zhèn)周架山，以行政相對(duì)人、案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)附近居民作為證人，了解電子垃圾存放時(shí)間、地點(diǎn)。二是查閱《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī)，確定縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)固體廢物污染環(huán)境的防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

3.本案審查的關(guān)鍵問題。清流縣環(huán)保局將電子垃圾存放在焚燒電子垃圾附近的養(yǎng)豬場(chǎng)的行為是否有造成環(huán)境污染，造成何種程度、多大范圍的環(huán)境污染，存放在該地點(diǎn)的時(shí)間有多久。

（三）預(yù)測(cè)辯論的焦點(diǎn)

公益訴訟屬于新生事物，牽涉面廣、法律關(guān)系復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，無經(jīng)驗(yàn)可借鑒。針對(duì)被告可能提出無法找到有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)處置電子垃圾、將電子垃圾貯存于倉庫正是履行保管職責(zé)等免責(zé)事由等問題，清流縣檢察院在省市級(jí)檢察院指導(dǎo)下提前準(zhǔn)備答辯意見，模擬演練出庭，對(duì)訴訟辯論焦點(diǎn)準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，使得訴訟請(qǐng)求得到法院的采納，案件順利勝訴。

1.涉及刑事案件的危險(xiǎn)廢物，在未結(jié)案之前被告是否存在“依法理應(yīng)代為處置”的職責(zé)？2014年7月31日，被告清流縣環(huán)境保護(hù)局暫扣劉文勝的28580千克電子垃圾系危險(xiǎn)廢物，同年8月7日和9日，被告清流縣環(huán)境保護(hù)局將其暫扣劉文勝的電子垃圾轉(zhuǎn)移至沒有貯存條件和資質(zhì)的清流東瑩化工有限公司倉庫貯存，時(shí)間長達(dá)十個(gè)多月，屬行政違法。2015年5月5日，清流縣公安局出具扣押劉文勝電子垃圾的決定書和扣押清單；2015年5月18日，被告清流縣環(huán)境保護(hù)局在沒有經(jīng)過清流縣公安局的情況下，又擅自將該電子垃圾轉(zhuǎn)移至沒有貯存條件和資質(zhì)的生產(chǎn)食用油的清流九利油脂有限公司倉庫貯存。2015年7月13日清流縣人民檢察向被告發(fā)出了《檢察建議書》，建議被告對(duì)其扣押保存的電子垃圾依法作出處置，被告也于2015年7月22日回函稱：其對(duì)扣押的電子垃圾等危廢，將嚴(yán)格依法交有處置危險(xiǎn)廢物資質(zhì)的單位處置，同時(shí)加強(qiáng)與本院和公安機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系。但實(shí)際上被告從未找清流縣公安局和清流縣人民檢察院溝通協(xié)調(diào)，至清流縣人民檢察院提起行政公益訴訟時(shí)，仍將其查扣的危險(xiǎn)廢物存放在清流九利油脂有限公司倉庫，污染環(huán)境，危害食品安全。

2.將其扣押的危險(xiǎn)廢物貯存在清流九利油脂有限公司倉庫中是否說明被告已經(jīng)依法履行職責(zé)？根據(jù)國家環(huán)?？偩帧屹|(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局《危險(xiǎn)廢物貯存污染控制標(biāo)準(zhǔn)》第7條“從事危險(xiǎn)廢物貯存的單位，必須得到有資質(zhì)單位出具的該危險(xiǎn)廢物樣品物理和化學(xué)性分析報(bào)告，認(rèn)定可以貯存后，方可接收”和《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境保護(hù)防治法》第57條第2款、第3款“禁止無經(jīng)營許可證或者不按照經(jīng)營許可證規(guī)定從事危險(xiǎn)廢物收集、貯存、利用、處置的經(jīng)營活動(dòng)”、“禁止將危險(xiǎn)廢物提供或者委托給無經(jīng)營許可證的單位從事收集、貯存、利用、處置的經(jīng)營活動(dòng)”的規(guī)定，不具有貯存危險(xiǎn)廢物條件和資質(zhì)的清流九利油脂有限公司根本不宜貯存危險(xiǎn)廢物，而被告清流縣環(huán)保局明知其查扣的是有毒有害的危險(xiǎn)廢物，仍將其存放至生產(chǎn)食用油的企業(yè)倉庫中，污染環(huán)境，危害人民群眾的生命健康。

3.被告在7月31日現(xiàn)場(chǎng)已經(jīng)責(zé)令劉文勝停止生產(chǎn)，并取締了該非法電子垃圾焚燒點(diǎn)，行政處理措施已經(jīng)執(zhí)行到位的說法是否成立？現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察記錄表并不是合法的行政處罰決定書，不具備行政處罰的合法要件。根據(jù)《行政處罰法》第36條的規(guī)定，只有對(duì)公民處以50元以下、對(duì)法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的簡易程序，才可當(dāng)場(chǎng)作出處罰決定，并且填寫預(yù)定格式、編有號(hào)碼的行政處罰決定書，當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人。

（四）重要證據(jù)的獲取與完整證據(jù)鏈的形成

1.取證中存在的困難。清流縣人民檢察院圍繞公共利益是否真實(shí)存在受損嚴(yán)重情況、行政公益訴訟被告是否明確為清流縣環(huán)保局、損害后果和行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為是否存在因果關(guān)系深入調(diào)查核實(shí)，及時(shí)固定案件證據(jù)，第一時(shí)間調(diào)取劉文勝涉嫌污染環(huán)境罪一案卷宗，及時(shí)掌握最原始、最重要的證據(jù)。同時(shí)，清流縣人民檢察院深入案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)焚燒現(xiàn)場(chǎng)、電子垃圾貯存地拍照、錄音錄像，防止關(guān)鍵證據(jù)丟失、滅失；積極走訪公安局、環(huán)保局、電視臺(tái)等部門單位，詢問劉文勝、貯存?zhèn)}庫的公司法人代表等人，形成完整的證據(jù)鎖鏈。調(diào)查伊始，由于相關(guān)行政機(jī)關(guān)人員對(duì)行政公益訴訟不了解、不理解，不愿配合，使該案調(diào)查取證工作一時(shí)陷入僵局。

2.對(duì)策。面對(duì)困難局面，辦案組同志主動(dòng)到相關(guān)部門進(jìn)行溝通，闡明立場(chǎng)，說明情況，消除他們的后顧之憂，取得信任和支持。經(jīng)過對(duì)案件事實(shí)的全面調(diào)查核實(shí)，把好案件事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)，為行政公益訴訟勝訴奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。以下是證明被告清流縣環(huán)境保護(hù)局在查處劉文勝非法焚燒電子垃圾的執(zhí)法過程中，存在未依法履行職責(zé)及行政行為違法的證據(jù)鏈。

第一組證據(jù)，證明被告清流縣環(huán)境保護(hù)局應(yīng)對(duì)劉文勝非法焚燒電子垃圾熔煉出的15塊金屬錠采取登記保存措施而沒有采取，造成該證據(jù)缺失，未依法履行職責(zé)的事實(shí)，該行為違反《環(huán)境行政處罰辦法》第38條的規(guī)定。

第二組證據(jù)，證明2014年7月31日，被告清流縣環(huán)境保護(hù)局現(xiàn)場(chǎng)扣押、提取劉文勝的28580千克電子垃圾，沒有當(dāng)場(chǎng)清點(diǎn)，開具清單，并由當(dāng)事人和調(diào)查人員簽名或者蓋章的事實(shí)，該行為違反了《環(huán)境行政處罰辦法》第38條的規(guī)定。

第三組證據(jù)，證明被告清流縣環(huán)境保護(hù)局對(duì)劉文勝等人焚燒后的電子垃圾殘留物以及焚燒爐、焚燒現(xiàn)場(chǎng)未及時(shí)處置，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)被2015年5月19日發(fā)生的特大洪災(zāi)沖毀，造成環(huán)境二次污染的事實(shí)，其行為違反了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境保護(hù)防治法》第10條第2款、第55條的規(guī)定。

第四組證據(jù)，證明2014年8月7日和9日，被告清流縣環(huán)境保護(hù)局將其暫扣劉文勝的28580千克電子垃圾存放在沒有貯存條件和資質(zhì)的清流東瑩化工有限公司倉庫，時(shí)間長達(dá)10個(gè)多月，屬行政違法。2015年5月5日，清流縣公安局出具扣押劉文勝電子垃圾的決定書和扣押清單；2015年5月18日，被告清流縣環(huán)境保護(hù)局在沒有經(jīng)過清流公安的情況下，又擅自將該電子垃圾轉(zhuǎn)移至沒有貯存條件和資質(zhì)的生產(chǎn)食用油的清流九利油脂有限公司倉庫貯存。2015年7月13日，被告清流縣環(huán)境保護(hù)局收到清流縣人民檢察院的《檢察建議書》至本院提起行政公益訴訟時(shí)，仍將其扣押的電子垃圾存放在清流九利油脂有限公司倉庫，繼續(xù)污染環(huán)境，被告的上述行為違反了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》 第10條第2款、第55條、第57條第2、3款，《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》第11條第3款，《危險(xiǎn)廢物貯存污染控制標(biāo)準(zhǔn)》第6.1.3，《中華人民共和國行政訴訟法》第47條第1款的規(guī)定。

第五組證據(jù)，證明被告清流縣環(huán)境保護(hù)局至清流縣檢察院提起行政公益訴訟時(shí)，尚未對(duì)行政相對(duì)人劉文勝非法焚燒電子垃圾、污染環(huán)境的行為作出具體行政處罰的事實(shí)，其行為違反了《中華人民共和國行政處罰法》第3條，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境保護(hù)防治法》第68條第2款和國家環(huán)?？偩?、公安部、最高人民檢察院環(huán)發(fā)（2007）78號(hào)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》第5條第3款的規(guī)定。

（五）借鑒意義

1.為開展行政公益訴訟作出有力探索，發(fā)揮了示范作用。該案系全國首批、全省首例行政公益訴訟案件，是公益訴訟試點(diǎn)從制度走向現(xiàn)實(shí)的一次成功司法實(shí)踐。在辦理該案中，清流縣檢察院對(duì)公益訴訟訴前程序、起訴程序、審理程序等司法過程進(jìn)行了初探，為全國檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟提供了辦案經(jīng)驗(yàn)參考，改變了行政公益訴訟沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的局面。同時(shí)，從中發(fā)現(xiàn)公益訴訟人法律地位、訴前程序規(guī)定期限與行政訴訟法不相符合等值得商榷的問題，為進(jìn)一步完善公益訴訟制度起到促進(jìn)作用。

2.有力促進(jìn)行政部門依法行政，推進(jìn)當(dāng)?shù)胤ㄖ苇h(huán)境建設(shè)。公益訴訟制度豐富了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督手段，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人，改變了過去公共利益受侵害后，地方政府或行政部門怠于履職卻無人監(jiān)督的狀況。雖然相關(guān)法律法規(guī)對(duì)固體廢棄物處置要求和程序作了相應(yīng)規(guī)定，但本案中的行政機(jī)關(guān)未能將扣押的電子垃圾貯存合適的場(chǎng)所以及對(duì)焚燒現(xiàn)場(chǎng)的有效處置，可能產(chǎn)生二次污染的嚴(yán)重問題，其中暴露了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法意識(shí)和執(zhí)法能力不足等方面問題。因此，通過本案的辦理，可以有效督促行政機(jī)關(guān)解決執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不規(guī)范等問題。在訴訟期間，清流縣環(huán)保局主動(dòng)認(rèn)識(shí)到自身行政行為的違法性與嚴(yán)重性，在判決前及時(shí)進(jìn)行整改，并表示今后將堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，既能夠維護(hù)公共利益，又能夠監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)越權(quán)、濫用職權(quán)和不作為行為，防止苗頭問題演變成公務(wù)人員職務(wù)犯罪，對(duì)于推進(jìn)公益訴訟、促進(jìn)依法行政、營造法治環(huán)境起到推動(dòng)作用。

3.對(duì)于損害公益的行為起了有效遏制作用。由于一些地方目前也未能建立有效的電子垃圾產(chǎn)生與循環(huán)回收機(jī)制，一些不法分子為謀取利益通過采用直接焚燒電子垃圾來提煉金屬，未經(jīng)任何凈化處理直接外排廢氣，直接丟棄焚燒殘留物。一些不法分子還將電子垃圾轉(zhuǎn)移至偏遠(yuǎn)山區(qū)進(jìn)行非法處理，不僅破壞了青山綠水，而且通過地下水的滲透污染了水源，對(duì)人民群眾的身體健康造成嚴(yán)重?fù)p害。因此我們通過辦理公益訴訟案件督促行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的查處，有利于加大打擊力度，遏制這種違法行為漫延的勢(shì)頭。該案及其他非法處置電子廢物案件的辦理，展示了打擊破壞環(huán)境行為的決心和力度，有效遏制此類行為發(fā)生，三明地區(qū)未再發(fā)現(xiàn)此類案件。

4.完善建議。本案中，清流縣環(huán)保局雖然在檢察機(jī)關(guān)起訴后積極進(jìn)行了整改，但仍未充分認(rèn)識(shí)自身行為的違法性，庭審對(duì)抗性超出預(yù)期，導(dǎo)致庭審局面較為被動(dòng)。雖然庭前，最高檢、省、市三級(jí)檢察院對(duì)該案作了多次指導(dǎo)，制定了周密的出庭預(yù)案，針對(duì)庭審可能出現(xiàn)的問題提出了應(yīng)對(duì)策略和方案，但由于出庭檢察人員對(duì)庭審對(duì)抗性預(yù)判和庭審應(yīng)變能力不足，未能在法庭上根據(jù)出庭預(yù)案對(duì)清流縣環(huán)保局的辯解進(jìn)行有力回?fù)?，這也是我們覺得遺憾的地方。

針對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案實(shí)踐遇到的問題，我們對(duì)完善公益訴訟制度提幾點(diǎn)建議：一是建立公益訴訟線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，增強(qiáng)和鼓勵(lì)民眾參與公益事業(yè)的熱情。二是成立公益訴訟調(diào)查指揮中心，統(tǒng)一受理、匯總、分析全地區(qū)公益線索，對(duì)線索及時(shí)進(jìn)行交辦、跟蹤、督辦。三是成立專門調(diào)查和出庭應(yīng)訴隊(duì)伍，配備高素質(zhì)人員和科技裝備，實(shí)現(xiàn)公益訴訟隊(duì)伍專業(yè)化和精英化。嘗試異地管轄、指定管轄等訴訟方式，破解地方保護(hù)主義和地域限制難題。四是通過立法方式，確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)，并賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)措施保障該項(xiàng)職權(quán)行使。

專業(yè)點(diǎn)評(píng)

呂洪濤（最高人民檢察院民事行政檢察廳副廳長）

本案系全國首批行政公益訴訟案件之一。檢察機(jī)關(guān)迎難而上，突破了行政公益訴訟面臨的取證難點(diǎn)，對(duì)于可以證明案件事實(shí)的證據(jù)及時(shí)取證，固定證據(jù)，為后來的庭審打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。本案的審理促使被訴行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法行為，及時(shí)對(duì)違法行為人作出行政處罰并依法處置危險(xiǎn)廢物，防止對(duì)環(huán)境的持續(xù)不利影響，有效發(fā)揮了行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)依法履職的積極作用。本案訴訟期間，被訴行政機(jī)關(guān)履行了法定職責(zé)，人民法院依據(jù)人民檢察院的訴訟請(qǐng)求，判決確認(rèn)原行政行為違法，有利于督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步提高依法行政意識(shí)，發(fā)揮公益訴訟裁判的引導(dǎo)示范作用，最大限度維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。依法適時(shí)變更訴訟請(qǐng)求，也為訴訟過程中行政機(jī)關(guān)履職后，檢察機(jī)關(guān)是否可將訴訟請(qǐng)求變更為確認(rèn)違法進(jìn)行了有益探索。本案的判決也強(qiáng)調(diào)了對(duì)于“電子垃圾”這種具有毒性、污染環(huán)境的危險(xiǎn)廢物應(yīng)當(dāng)依法妥善處置，促使公眾、企業(yè)、政府重視“電子垃圾”的危害，共同參與到有效防范和依法處置危險(xiǎn)廢物、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行動(dòng)中，對(duì)危險(xiǎn)廢物案件的處理具有一定的示范意義。

劉藝 （西南政法大學(xué)行政法學(xué)院教授，憲法與行政法學(xué)專業(yè)博士生導(dǎo)師）

福建省清流縣檢察院訴清流縣環(huán)保局不依法履行職責(zé)案是檢察公益訴訟試點(diǎn)初期頗具影響力的案例。一方面，公益訴訟人提出明晰的訴訟請(qǐng)求：另一方面，人民法院在激烈對(duì)抗的庭審調(diào)查中，查明了環(huán)保局怠于履行職責(zé)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、兩法銜接中如何繼續(xù)承擔(dān)行政監(jiān)管職責(zé)等問題。該案判決生效之后，福建省環(huán)保廳主動(dòng)開展規(guī)范危廢處置的專項(xiàng)整治活動(dòng)，讓檢察行政公益訴訟個(gè)案監(jiān)督發(fā)揮了類案監(jiān)督、集中規(guī)范的功效。

（一）公益訴訟人提出明晰的訴訟請(qǐng)求

行政公益訴訟首先應(yīng)當(dāng)明確訴訟請(qǐng)求。檢察機(jī)關(guān)明晰的訴訟請(qǐng)求有助于法官迅速抓住案件的審理方向。本案中，清流縣檢察院訴求法院確認(rèn)清流縣環(huán)保局怠于履行職責(zé)行為違法并判決其依法履行職責(zé)。這兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求的提出并未嚴(yán)格遵循行政訴訟法規(guī)定的“一事一訴”原則。因此，法院首先應(yīng)當(dāng)確認(rèn)清流縣環(huán)保局是否具有對(duì)扣押的危廢物品進(jìn)行無害化處理的法定職責(zé)或義務(wù)，特別是在公安機(jī)關(guān)采取了刑事手段之后。其次，應(yīng)研判如果環(huán)保局未對(duì)案涉危廢物品進(jìn)行無害化處理是否構(gòu)成行政不作為？再次，清流縣環(huán)保局將案涉危廢物品交付給無危險(xiǎn)廢物經(jīng)營資質(zhì)公司貯存行為是否違法？從次，清流縣環(huán)保局如果未對(duì)不符合刑事起訴條件的劉文勝進(jìn)行行政處罰是否構(gòu)成行政不作為？最后，檢察院是否有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)移送的案件進(jìn)行行政處罰？

另外，本案確定了當(dāng)檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)時(shí)，可以撤回或者變更訴訟請(qǐng)求的一般性規(guī)定。

（二）法院判決確定了本案中“怠于履行職責(zé)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

首先，根據(jù)《固體廢物防治法》第55條規(guī)定[1]，處置危廢物品的第一責(zé)任人應(yīng)當(dāng)為產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的單位。本案中第一責(zé)任人為劉文勝。但根據(jù)法律規(guī)定，在劉文勝逾期不處置或處置不符合國家有關(guān)規(guī)定的前提下，環(huán)保部門具有代為處置的法定職責(zé)。法院審理也認(rèn)為，清流縣檢察院認(rèn)為依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第10條和《固體廢物污染環(huán)境防治法》第10條、第55條的規(guī)定，清流縣環(huán)保局作為當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)該行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作有監(jiān)督管理的法定職責(zé)。案涉危廢物品涉及公共利益和安全，清流縣環(huán)保局應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)危廢物品進(jìn)行無害化處理；環(huán)保局未對(duì)危廢物品進(jìn)行無害化處理符合行政不作為的構(gòu)成要件。

但本案存在特殊情節(jié)，即在公安機(jī)關(guān)對(duì)劉文勝污染環(huán)境行為采取了刑事偵查手段之后，環(huán)保局是否還有繼續(xù)協(xié)助其對(duì)危廢物品進(jìn)行處置的義務(wù)？因?yàn)槲U物品可能是刑事案件的重要物證，在刑事案件結(jié)案之前清流縣環(huán)保局對(duì)其不進(jìn)行處置是否可以成為其沒有履行法定職責(zé)的免責(zé)事由呢？庭審中清流縣環(huán)保局辯稱，根據(jù)《刑事訴訟法》第234條、《公安機(jī)關(guān)涉案財(cái)物管理若干規(guī)定》第11條、《人民檢察院刑事訴訟涉案財(cái)物管理規(guī)定》第12條的規(guī)定以及環(huán)境保護(hù)部、公安部《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》，扣押涉案電子垃圾的是公安機(jī)關(guān)而非清流縣環(huán)保局，作為保管人的清流縣環(huán)保局無權(quán)對(duì)涉及刑事案件證據(jù)的扣押危廢物品進(jìn)行處理。法院沒有支持環(huán)保局的抗辯。

另據(jù)法院查明，2014年8月15日，清流縣環(huán)保局認(rèn)為劉文勝涉嫌污染環(huán)境罪，將其涉案的相關(guān)資料全部移送至公安機(jī)關(guān)，此時(shí)清流縣環(huán)保局認(rèn)為劉文勝案移送刑事案件之后，自身的監(jiān)管職責(zé)就已經(jīng)終結(jié)。但2015年7月7日，清流縣檢察院對(duì)劉文勝作出不予起訴決定書。事后兩天，清流縣檢察院旋即向清流縣環(huán)保局發(fā)出訴前檢察建議。而該建議書中沒有明確告知清流縣環(huán)保局，檢察院對(duì)劉文勝作出了不予起訴決定。直到2016年1月18日，公安局才明確告知清流縣環(huán)保局，清流縣檢察院對(duì)嫌疑人劉文勝不起訴。因此，清流縣人民檢察院于2015年12月29日對(duì)清流環(huán)保局提起行政公益訴訟時(shí)，環(huán)保局并不清楚劉文勝未被起訴。對(duì)于清流縣環(huán)保局的辯解理由，檢察機(jī)關(guān)也未能舉證說明，訴前程序階段與環(huán)保部門進(jìn)行了充分溝通。

但筆者認(rèn)為，根據(jù)《新行政訴訟法逐條注釋》中對(duì)法定職責(zé)的解釋，一般認(rèn)為，法定職責(zé)的含義不能局限于“法律規(guī)定的職責(zé)”，還應(yīng)當(dāng)包括“法律認(rèn)可的職責(zé)”，即既包括法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件規(guī)定的職責(zé)，也包括法律認(rèn)可的行政機(jī)關(guān)基于行政合同、先行行為、信賴?yán)娴让x的履行職責(zé)。其中，先行行為的義務(wù)指的是行政機(jī)關(guān)因自己的行為導(dǎo)致產(chǎn)生一定危險(xiǎn)的結(jié)果而負(fù)有采取積極措施防止危害結(jié)果發(fā)生的行政義務(wù)。與一般性的被訴行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)不一樣，對(duì)先行行為的審查不在于此行為是否違法，而在于先行行為產(chǎn)生的結(jié)果是否超出了合理的范圍并且增加了行為之外的危險(xiǎn)。法院經(jīng)庭審查明，2014年7月31日，清流縣環(huán)保局執(zhí)法人員會(huì)同公安局民警到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，查扣現(xiàn)場(chǎng)堆放的電子垃圾并存放于附近的養(yǎng)豬場(chǎng)，收到檢察建議之后，又轉(zhuǎn)移至其他沒有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可資質(zhì)的企業(yè)。可以看出，案涉危廢物品一直處于清流縣環(huán)保局執(zhí)法范圍內(nèi)，且清流縣環(huán)保局進(jìn)一步的轉(zhuǎn)移貯存行為將案涉危廢物品置于沒有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可資質(zhì)的豬場(chǎng)、東瑩公司和九利公司，不僅沒有消除危廢物品的危害性，也增加了其二次污染環(huán)境的可能性。案件雖然已移交公安機(jī)關(guān)，且環(huán)保部門并不知曉該案已做出不予起訴決定，但作出先行扣押行為的清流縣環(huán)保局仍然負(fù)有采取積極措施消除危害結(jié)果發(fā)生的行政義務(wù)，即無害化處理或者暫存案涉危廢物品的法定職責(zé)。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)沒有處置危費(fèi)的職責(zé)和能力，因此即使案件已經(jīng)達(dá)到刑事制裁標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)案件進(jìn)展，積極主動(dòng)履行法定的危廢處置職責(zé)。綜上，清流縣環(huán)保局沒有及時(shí)履行處理案涉危廢物品的法定職責(zé)，其未對(duì)扣押的危廢物品進(jìn)行無害化處理構(gòu)成行政不作為。人民法院的判決也支持以上判斷。

其次，法院認(rèn)定清流縣環(huán)保局未對(duì)劉文勝進(jìn)行行政處罰構(gòu)成行政不作為。該問題既涉及刑行職能銜接問題，也涉及檢察機(jī)關(guān)能否因?yàn)楣簿值∮诼男新氊?zé)致使清流縣環(huán)保局無法及時(shí)了解該案的進(jìn)展情況未作出處罰決定而起訴環(huán)保局的問題。根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)總局、公安部、最高人民檢察院《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》第5條第3款規(guī)定：“對(duì)涉嫌環(huán)境犯罪的案件，依法應(yīng)當(dāng)給予暫扣或吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰或者提請(qǐng)人民政府給予行政處罰。但是，不得以行政處罰代替案件移送?！?第9條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)公安機(jī)關(guān)決定不予立案的案件，應(yīng)當(dāng)依法作出處理。其中，依照有關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施行政處罰；被退回的移送案件的有關(guān)責(zé)任人員屬于國家行政機(jī)關(guān)任命的人員的，應(yīng)當(dāng)將案件移送有管轄權(quán)的監(jiān)察部門處理。”上述規(guī)定強(qiáng)調(diào)了對(duì)于已經(jīng)移送的案件，符合規(guī)定的也應(yīng)當(dāng)予以行政處罰，可見行政處罰并非只是不采取刑事制裁的補(bǔ)充手段。實(shí)踐中將刑事制裁與行政處罰的關(guān)系視為二選一是對(duì)兩法銜接制度錯(cuò)誤理解。刑事制裁和行政處罰兩種手段所保護(hù)權(quán)益各有側(cè)重點(diǎn)和擬達(dá)到的懲治目的也各有不同。實(shí)踐中，這兩種制裁手段是能夠共同作用于同一個(gè)違法行為人，而不違反一事再罰原則。特別是本案刑事制裁手段未能行使，就更加可能存在行使行政處罰的可能性。根據(jù)《刑事訴訟法》第173條第3款規(guī)定：“人民檢察院決定不起訴的案件，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)偵查中查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物解除查封、扣押、凍結(jié)。對(duì)被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。有關(guān)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果及時(shí)通知人民檢察院?！币虼嗽摪钢星辶骺h環(huán)保局不能以劉文勝涉嫌污染環(huán)境罪被刑事立案?jìng)刹闉橛?，而放棄追究其行政?zé)任。

但本案庭審中發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)不及時(shí)將不予起訴案件移送給行政機(jī)關(guān)的問題，反映出“兩法銜接”溝通不暢的問題，建議人民檢察院或者人民法院明確建議相關(guān)部門應(yīng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)雙向移送的期限，規(guī)范移送的程序、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、法律文書等，以提高工作效率，促進(jìn)“兩法銜接”制度能高效運(yùn)行，增強(qiáng)銜接機(jī)制的可操作性。

（三）作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令清流縣環(huán)保局對(duì)劉文勝作出行政處罰

本案中，清流縣檢察院要求人民法院判決清流縣環(huán)保局履行對(duì)劉文勝作出行政處罰的法定職責(zé)的訴訟請(qǐng)求十分明晰，也符合檢察公益訴訟督促履職的功能定位。根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)“履行職責(zé)”中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為或者不作為進(jìn)行監(jiān)督。“兩法銜接平臺(tái)”是由檢察機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共同搭建的執(zhí)法信息交流和監(jiān)管機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不履行監(jiān)管職責(zé)或者對(duì)犯罪行為不移交司法機(jī)關(guān)都有權(quán)監(jiān)督。根據(jù)《全國人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的授權(quán)決定》，人民檢察院有發(fā)出責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的檢察意見和提起相關(guān)的行政公益訴訟的權(quán)力。同理，人民法院作為審判機(jī)關(guān)，其職能也是對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行有效地司法監(jiān)督，對(duì)于行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的行為行責(zé)令其履行。但是，需要強(qiáng)調(diào)的是，人民法院在審理行政機(jī)關(guān)不作為案件時(shí)，判決行政機(jī)關(guān)履行一定的法定義務(wù)或職責(zé)或者責(zé)令其作出特定行為時(shí)，并不包含其有權(quán)代替行政機(jī)關(guān)對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行判斷。因此，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)起訴和審判機(jī)關(guān)判決行政機(jī)關(guān)應(yīng)作出行政處罰，但并不能在判決書中明確指明行政處罰的具體內(nèi)容。

注釋：

[1]“產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的單位，必須按照國家有關(guān)規(guī)定處置危險(xiǎn)廢物，不得擅自傾倒、堆放；不處置的，由所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正；逾期不處置或者處置不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門指定單位按照國家有關(guān)規(guī)定代為處置，處置費(fèi)用由產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的單位承擔(dān)。”