社會組織參與解決高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給問題

何藝軒，王郁芳

《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，截止到2016年，我國農(nóng)民工總量達到2.8億人，比上年增加424萬人，其中50歲以上農(nóng)民工達5 408萬人，占農(nóng)民工總數(shù)的19.2%。同時，報告還顯示了2012—2016年的農(nóng)民工年齡構(gòu)成，具體見表1。

表1 農(nóng)民工年齡構(gòu)成 %

依據(jù)國家統(tǒng)計局的劃分標準，一般將年齡在50歲以上的農(nóng)民工視為高齡農(nóng)民工。從表1可以看出，高齡農(nóng)民工的數(shù)量逐年增加，農(nóng)民工群體老齡化趨勢日益明顯。2003年以前，農(nóng)民工主要面臨工作環(huán)境惡劣、拖欠工資和社會地位低下等問題。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，高齡農(nóng)民工比重不斷上升，其養(yǎng)老問題逐漸受到重視。傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)供給由政府頒布政策、提供養(yǎng)老金，家庭提供服務(wù)與情感。計劃生育政策實施以來，家庭規(guī)模逐漸小型化，空巢化加速發(fā)展，家庭對高齡農(nóng)民工養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用被削弱。同時，在高齡農(nóng)民工城市化進程中，高層次、多種類的養(yǎng)老需求與政府單一供給模式間的矛盾，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給難以滿足高齡農(nóng)民工的需求，如何解決農(nóng)民工群體的養(yǎng)老問題，特別是高齡農(nóng)民工的養(yǎng)老問題，已成為我國實現(xiàn)全面小康社會亟待解決的重要任務(wù)。

一、當(dāng)前我國高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供需現(xiàn)狀及問題分析

（一）我國高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)需求現(xiàn)狀

高齡農(nóng)民工群體主要是指50歲以上，離開農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到城市務(wù)工的特殊群體。其特征主要有三點。一是文化程度低，主要以體力勞動為主。文盲占比較少，小學(xué)文化和初中文化者超過50%，高中及以上文化者占比不到20%。受文化水平的影響，他們大多參與強度高、傷害大、工資低的體力工作（如建筑工、流水線工人）［1］。二是職業(yè)流動較弱，以撫養(yǎng)家庭為目的。低文化水平使其更換工作的成本較大，長期從事同一工作，多以男性為主，其賺取的工資主要用于供養(yǎng)家庭，未考慮自身養(yǎng)老問題。三是長期居住在城市，有較高的精神需求。由于高齡農(nóng)民工長期在城市工作，習(xí)慣城市生活和氛圍，能接受更多信息，使得他們相對在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民有更高的精神需求。傳統(tǒng)研究農(nóng)民工養(yǎng)老需求采用“一刀切”的方式，將養(yǎng)老需求分為經(jīng)濟支持和生活照料2個方面，較少關(guān)注精神領(lǐng)域。我們在分析高齡農(nóng)民工群體特征的基礎(chǔ)上，對養(yǎng)老需求進行有效分類分析，有助于更好了解農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供需過程中存在的問題。

1.生活照料、家政服務(wù)需求

基本生活照料是老年人養(yǎng)老服務(wù)必不可少的一項服務(wù)，其中衣食住行滿足老年人最基本的生活需求對病殘老人或者孤獨老人尤為重要。據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前中國有30%的老人需要日間照料服務(wù)，有超過20%的老人希望有鐘點工為其解決日常繁瑣的家務(wù)勞動，且其需求量越來越大。長時間的體力工作和惡劣的工作環(huán)境導(dǎo)致高齡農(nóng)民工具有缺少生活自理技能和活動不便等較之一般老人的特殊性。農(nóng)民工家庭一般存在多代同時外出務(wù)工的情況，回鄉(xiāng)養(yǎng)老缺少家庭支持，使得高齡農(nóng)民工對基本生活照料服務(wù)的需求更加迫切。高齡農(nóng)民工在城務(wù)工時間較長，受城市文化影響較深，更易接受基本生活照料服務(wù)社會化供給思想。

2.醫(yī)療保健、預(yù)防的需求

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國老年人消費結(jié)構(gòu)由基本生活消費為主逐漸向醫(yī)療護理消費為主轉(zhuǎn)變，醫(yī)養(yǎng)支出比重逐年提升。老年人隨著年齡增長患病幾率加大，醫(yī)療水平提升使得老年人預(yù)期壽命不斷延長，老年人的醫(yī)養(yǎng)問題和長期護理問題變得突出。當(dāng)前，我國需要醫(yī)療照料的老人高達3 700萬人，從《2016農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》中可知，50歲以上的農(nóng)民工群體從2011年的14.3%增長到2016年的19.2%，農(nóng)民工群體老齡化嚴重。農(nóng)民工群體也是老年醫(yī)療照料服務(wù)的需求主體。在當(dāng)前我國農(nóng)民工群體中，有13.5%的人選擇醫(yī)療康復(fù)，34%的人選擇長期照護，另有超過50%的人選擇建立健康檔案，進行定期的醫(yī)療檢查和預(yù)防。農(nóng)民工在建筑工地、流水生產(chǎn)線等行業(yè)承擔(dān)最繁重的基層工作，惡劣的工作環(huán)境、高強度的工作量對他們的身體造成了較大顯性與隱性傷害，并在老年下崗時顯露出來，使得高齡農(nóng)民工對于醫(yī)療護理尤其是預(yù)防保健有巨大的需求。

3.自我實現(xiàn)、繼續(xù)發(fā)展的需求

農(nóng)民工群體長期從事建筑、基建、工廠流水線等體力勞動的工作，退出工作領(lǐng)域的時間要早于從事腦力工作的群體。雖然長期從事高強度工作和面對惡劣的工作環(huán)境極大增加了他們患病機率，但隨醫(yī)療水平的提高，農(nóng)民工的預(yù)期壽命仍可達到70歲左右。如何使高齡農(nóng)民工有一個充實的晚年生活與我國社會穩(wěn)定息息相關(guān)。農(nóng)民工年老回鄉(xiāng)的生活環(huán)境和獨居狀況也會使他們的心理出現(xiàn)問題。由于受到城市中老年人再就業(yè)和豐富精神生活的影響，高齡農(nóng)民工對于自我實現(xiàn)和繼續(xù)發(fā)展有更強烈的需求。

（二）當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀

我國社會養(yǎng)老服務(wù)主要有政策供給和項目供給。從養(yǎng)老政策供給來看，1996年通過的《中華人民共和國老年權(quán)益保障法》在法律層面為解決老年人口這一特殊群體的利益提供了保障。2006年國務(wù)院下發(fā) 《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，提出要高度重視農(nóng)民工社會保障工作，根據(jù)農(nóng)民工的需求進行分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進，逐漸解決養(yǎng)老保障問題。2006年由全國老齡工作委員會辦公室牽頭出臺的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》中提出要建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社會服務(wù)為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務(wù)體系。2012年修改的《中華人民共和國老年人權(quán)益保護法》補充了贍養(yǎng)人對于失能、失智老人的長期照護和提供醫(yī)療的義務(wù)規(guī)定；增加了老年人精神照料規(guī)定，并為有需要的老年人提供無償?shù)姆稍?013年國務(wù)院印發(fā)了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，文件提出到2015年我國要基本形成有健全的制度、完整的組織、一定的規(guī)模，運營流暢、高質(zhì)量服務(wù)產(chǎn)品以及可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老體系。2014年出臺的《國務(wù)院關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》中提出：要積極推動農(nóng)民工在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域享有均等化服務(wù)，發(fā)揮社會組織在服務(wù)農(nóng)民工群體中的重要作用，豐富農(nóng)民工精神文化生活。從養(yǎng)老服務(wù)項目供給來看，目前我國的養(yǎng)老服務(wù)供給水平呈現(xiàn)出顯著的波浪形特征，具體見表2。

表2 我國公共養(yǎng)老服務(wù)供給項目及水平

表2統(tǒng)計的11項指標中，養(yǎng)老床位、年末收留撫養(yǎng)老人數(shù)、老年學(xué)校、社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)日間照料站等幾項指標在2011—2014年間呈上升趨勢。其中，社區(qū)日間照料站的發(fā)展最為迅速，增長114%。其他幾項也出現(xiàn)了不同程度的增長，如養(yǎng)老床位增加63.6%、年末收留撫養(yǎng)老人數(shù)增加22.3%、老年學(xué)校增加12.5%、社區(qū)服務(wù)中心增加60.4%。剩下的6項指標都出現(xiàn)了不同程度的波動，其中幾個指標發(fā)生了明顯的下降趨勢，如志愿者組織與老年活動室等。目前，我國養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模出現(xiàn)了較明顯的增長，但增速整體較慢，其中50%的指標來回波動或下降，表明當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)供給水平不足，難以滿足我國農(nóng)民工總量大、層次多的養(yǎng)老需求［2］。

（三）當(dāng)前我國高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給存在的問題分析

雖然我國的養(yǎng)老服務(wù)供給在政策和項目2個方面都取得了較大的成就，但相對我國農(nóng)民工日益增長的養(yǎng)老服務(wù)在基本生活照料、醫(yī)療保健預(yù)防和自我實現(xiàn)等方面的獨特需求還存在許多問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.服務(wù)供給能力不足難以滿足高齡農(nóng)民工養(yǎng)老需求總量

據(jù)《2016年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查》顯示，截止到2016年我國農(nóng)民工總量達2.8億人，50歲以上農(nóng)民工達到5 408萬人，60歲以上人口占比為7.4%，如此龐大的高齡農(nóng)民工群體及其增量導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)需求日益增加。我國目前的養(yǎng)老服務(wù)供給與不斷擴大的農(nóng)民工養(yǎng)老需求脫節(jié)，養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展緩慢。截止到2014年，我國服務(wù)機構(gòu)總量達5萬多個，床位有577.8萬張，與高達5 408萬的老齡農(nóng)民工總數(shù)相比仍是杯水車薪。雖有國家政策支持，我國的社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展迅速，2001—2013年社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)共有25.2萬個，但機構(gòu)覆蓋率僅占36.9%，難以滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。高齡農(nóng)民工群體的養(yǎng)老服務(wù)針對性供給就更少。農(nóng)民工日益增長的養(yǎng)老需求與當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)供給能力不足的矛盾是目前我國農(nóng)民工養(yǎng)老最主要的矛盾。

2.服務(wù)供給種類少、缺乏針對性難以適應(yīng)高齡農(nóng)民工養(yǎng)老需求

從2016年的《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公告》可以明顯看出，我國的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)及項目發(fā)展顯著，出現(xiàn)不同程度的項目創(chuàng)新，符合經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。相較農(nóng)民工特殊性和多層次的服務(wù)需求，我國的養(yǎng)老服務(wù)供給存在項目種類少、缺乏針對性等問題。高齡農(nóng)民工對養(yǎng)老服務(wù)的需求主要分為基本生活照料、醫(yī)療保健預(yù)防和自我實現(xiàn)，這三項分別占比為25%、45%和30%。我國的養(yǎng)老服務(wù)供給主要集中在生活照料，醫(yī)療護理方面只設(shè)立醫(yī)療檔案和提供保健知識，而對農(nóng)民工最重視的自我實現(xiàn)和繼續(xù)發(fā)展，僅提供了法律維權(quán)和戶外娛樂，缺乏農(nóng)民工再發(fā)展等自我實現(xiàn)服務(wù)。供給僅處于維持農(nóng)民工養(yǎng)老最低需求和滿足最基本需要的水平，沒有考慮到農(nóng)民工個體、地區(qū)等差異造成的需求不同。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施雖有發(fā)展，但更多是由于年久失修導(dǎo)致的養(yǎng)老設(shè)施損壞，養(yǎng)老服務(wù)隊伍的質(zhì)量不高導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量高低不一，嚴重影響了養(yǎng)老服務(wù)供給的有效性。

3.服務(wù)供給主體單一、方式落后，難以解決高齡農(nóng)民工養(yǎng)老需求的特殊性

農(nóng)民工對日照、醫(yī)療等養(yǎng)老服務(wù)的需求彈性小，但農(nóng)民工自身收入有限，難以承擔(dān)高昂的費用。這是農(nóng)民工群體養(yǎng)老需求的特殊性。我國目前的養(yǎng)老服務(wù)供給方式主要以政府供給為主、市場機制為輔［3］。政府提供覆蓋全民的養(yǎng)老服務(wù)，但只保證基本養(yǎng)老需求，難以滿足農(nóng)民工的生活、醫(yī)療和精神慰藉等高水平需求；企業(yè)提供的養(yǎng)老服務(wù)雖可以滿足農(nóng)民工多層次、高水平的需求，但供給成本較高，農(nóng)民工難以負擔(dān)。農(nóng)民工低經(jīng)濟收入與高養(yǎng)老需求間的矛盾成為我國養(yǎng)老服務(wù)供給的巨大難題。傳統(tǒng)的政府與市場二元供給方式導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)供給效率低下、資源浪費。盡管目前我國的養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展如火如荼，養(yǎng)老供給社會多元力量參與的缺陷必將產(chǎn)生巨大的危機。

二、社會組織參與高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給的可行性分析

目前，學(xué)界對“社會組織”的內(nèi)涵尚未統(tǒng)一，在不同的文章中有不同的表述。美國學(xué)者列維特（T·Levitt）把不屬于政府和私營企業(yè)的所有組織稱為第三部門。張尚仁從社會組織的特性將社會組織定義為獨立于社會和企業(yè)之外的第三種力量，并向特定群體提供服務(wù)的組織。鄧國勝將社會組織等同于“非營利組織”，認為其就是處于政府部門以外的不以營利為目的的一切社會團體。王名教授認為，社會組織具有非政府性、非營利性、公益性等特點［4］。通過梳理文獻，參考國內(nèi)外學(xué)者的研究，并結(jié)合本次研究需要，我們將社會組織的內(nèi)涵概括為不在政府機關(guān)部門與營利性企業(yè)范疇之中，不以營利為目的，由社會成員志愿組成，有組織章程，服務(wù)于社會特定領(lǐng)域的組織。

為解決“政府失靈”的問題，韋斯布羅德建議引入第三方力量參與公共服務(wù)作為破解的途徑。邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》一書中提出了“多中心”的概念，認為社會組織參與公共服務(wù)的提供，可以改變傳統(tǒng)兩元包辦的模式，更好為公眾提供服務(wù)。他們的研究為社會組織參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給提供了理論依據(jù)。目前，我國政府與市場供給能力不足和農(nóng)民工日益增長的養(yǎng)老需求總量、層次之間的矛盾，從現(xiàn)實層面上為社會組織參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給提供了支撐。

首先，政府和市場養(yǎng)老服務(wù)供給能力有限。近年，政府用于養(yǎng)老方面的財政支出越來越大，但公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)依然面臨著數(shù)量少、質(zhì)量差等問題。例如，內(nèi)蒙古烏海市的公辦養(yǎng)老院自20世紀末成立以來一直供養(yǎng)50多位五保戶，但由于建設(shè)時間過長，基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足老人的養(yǎng)老需求。50多位老人只是全市五保戶老人的小部分，卻反映出養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾嚴峻。以營利為目的的民辦養(yǎng)老機構(gòu)雖然發(fā)展迅速，數(shù)量眾多，但服務(wù)水平參差不齊。高端養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施完善，環(huán)境適宜，專業(yè)性強，但費用太高導(dǎo)致高齡農(nóng)民工難以承擔(dān)；部分小型機構(gòu)雖然費用較低，可是服務(wù)質(zhì)量低，盡管入住率相較前者有明顯的統(tǒng)計優(yōu)勢，可高齡農(nóng)民工的精神需求仍得不到有效滿足。這為具有志愿性和非營利性的社會組織參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給提供了空間。

其次，高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)需求水平不斷提高。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，農(nóng)民工基本生活需求得到滿足的同時，對文化娛樂、自我實現(xiàn)等精神層面的服務(wù)需求越來越突出，專業(yè)化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求尤為迫切。據(jù)相關(guān)報告顯示：“超過50%以上的農(nóng)民工有多層次的服務(wù)需求，需要家政服務(wù)的比例占25%，需要醫(yī)療保健的比例最高，達36.8%，而需要文化娛樂的比例也達到了14%左右，希望提供個性化服務(wù)”［5］。由此可見，目前農(nóng)民工對養(yǎng)老服務(wù)需求的水平、內(nèi)容有了更高要求，且諸如醫(yī)療保健、精神慰藉的需求占比越來越大。在此形勢下，傳統(tǒng)的二元供給模式難以填補這些空白，數(shù)量龐大的社會組織憑借其獨有的專業(yè)性和靈活性恰好可以彌補政府與市場的不足。

作為參與高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給的有效主體，社會組織既可以為高齡農(nóng)民工提供種類繁多的產(chǎn)品與服務(wù)，也可以作為“粘合劑”最大限度地調(diào)動社會各方力量參與養(yǎng)老服務(wù)。社會組織參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的功能分析見圖1，其現(xiàn)實意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

圖1 社會組織參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的功能分析圖

第一，增加高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給的多樣性、專業(yè)性。傳統(tǒng)的二元制供給模式下，政府和市場只能提供有限的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，無法填補養(yǎng)老服務(wù)需求的巨大缺口，提供高水平的養(yǎng)老產(chǎn)品。社會組織是處于政府與市場之外的供給主體，它具有專業(yè)性、靈活性等特點，能突破原有養(yǎng)老服務(wù)的供給困境，向養(yǎng)老服務(wù)需求對象提供種類繁多的產(chǎn)品。具體來說，參與高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的社會組織，有的致力于解決農(nóng)民工日常生活照料問題；有的致力于為其提供專業(yè)的醫(yī)療護理服務(wù)；有的則是傾向開展娛樂活動，滿足農(nóng)民工對精神方面的需求。同時，社會組織自身擁有專業(yè)人員隊伍和開展活動的經(jīng)驗，使得為農(nóng)民工提供專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)不再是空中樓閣。

第二，整合社會資源，促進高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。社會組織參與高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)時，不僅可以直接參與供給環(huán)節(jié)，還可以憑借其非營利的服務(wù)宗旨吸引大量社會上的人力、財力和物力間接參與其中，如引進社會志愿團體、社會資本和閑置公共資產(chǎn)等［3］。在社區(qū)或村級層面將政府、社區(qū)、企業(yè)、家庭以及市場有機銜接、整合和協(xié)調(diào)起來，使其共同參與到養(yǎng)老服務(wù)中去。同時，社會組織是一種“草根”組織，它充分了解農(nóng)民工養(yǎng)老需求的特殊性，能夠?qū)⒚癖妼︷B(yǎng)老服務(wù)的最新需求及時反映給政府，從而達到政府在社會層面上與農(nóng)民工的溝通，緩解由于基層行政組織自身管理特性引致的低效率和浪費問題，保障自由靈活地供給養(yǎng)老服務(wù)，促進農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

第三，在社會范圍內(nèi)引起對高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)注，拓寬服務(wù)供給主體。社會組織參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)不僅能為其提供專業(yè)和多樣的服務(wù)，也能通過引進其他社會力量參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)，為其提供專業(yè)的知識與技術(shù)指導(dǎo)，壯大專業(yè)化隊伍。社會組織通過大眾傳媒大力宣傳了其參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的理念，有利于形成全社會關(guān)注農(nóng)民工養(yǎng)老的氛圍。以社會組織為“粘合劑”將社會福利資源進行重新組合，有利于豐富服務(wù)內(nèi)容，拓寬農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的供給主體。

總之，社會組織參與高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給不僅可以為農(nóng)民工提供直接或者間接的服務(wù)，也可以作為一種“粘合劑”整合社會資源，提供養(yǎng)老服務(wù)。社會組織也可以充分發(fā)揮自己的正外部性作用，引導(dǎo)多元主體參與到高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)實踐中去，在全社會范圍內(nèi)帶動社會成員參與到農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)中去，為更好解決我國農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾創(chuàng)造條件。

三、社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的實踐

我國社會化養(yǎng)老在20世紀末萌芽，發(fā)展至今仍存在許多亟待完善的不足之處，將社會組織引進養(yǎng)老服務(wù)供給是解決我國養(yǎng)老服務(wù)問題的有效手段。探索這種模式，不僅要立足于我國現(xiàn)狀，更要參考國際經(jīng)驗。目前，國際上較為成熟的社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)實踐的國家與地區(qū)主要是美國、英國和香港。

（一）美國民間組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的實踐

自20世紀70年代美國公共領(lǐng)域改革后，多元化主體開始參與公共管理事務(wù)，民間組織參與養(yǎng)老服務(wù)也在此背景之下展開。美國進入老齡化的時間較早，其采取的模式是社區(qū)主導(dǎo)、民眾自覺參與、自下而上發(fā)展，非營利組織管理。

美國政府為養(yǎng)老領(lǐng)域中社會組織的參與提供了巨大支持：歷屆美國政府都簽署了有關(guān)于社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的支持法令；美國政府對于提供養(yǎng)老服務(wù)的社會組織不僅有資金支持，更有稅收優(yōu)惠政策，并出臺了一系列法案來促進捐贈。同時，美國還注重培養(yǎng)社會組織承擔(dān)養(yǎng)老事務(wù)的能力，有居民自發(fā)形成組織領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域的養(yǎng)老服務(wù)，提供如日常照料、醫(yī)療保健和家庭調(diào)解等服務(wù)。這種做法不僅擴大了養(yǎng)老服務(wù)供給的主體，更重要的是提高了供給效率和民眾自我參與養(yǎng)老服務(wù)的意識。值得一提的是，美國大部分養(yǎng)老服務(wù)是由社會志愿團體提供的，而不是由特定主體包辦。

（二）英國福利組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的實踐

英國是世界上第一個政府與社會組織形成合作伙伴關(guān)系的國家。20世紀50年代，英國就出現(xiàn)了“社區(qū)照顧”的服務(wù)模式，主要提供生活照料、醫(yī)療護理、心理咨詢和臨終關(guān)懷等服務(wù)［6］。英國政府加強鼓勵社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的法律建設(shè)，1990年以來對社會照顧進行多次的法案修改，確定了政府與社會組織合作的模式，嚴格區(qū)分供需身份，減少政府干預(yù)，強調(diào)市場機制在養(yǎng)老服務(wù)供給市場的重要性。政府對參與養(yǎng)老服務(wù)的社會組織加強監(jiān)督，對社會組織設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)項目，采取配套的項目評估，并對認可的項目給予經(jīng)費扶持。政府也會對扶持的項目進行抽查，如果發(fā)生問題，該組織將承擔(dān)責(zé)任。

（三）香港社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的實踐

香港社會組織的發(fā)展路徑在一定程度上受到英國福利模式的影響，主要供給項目集中在經(jīng)濟援助和救濟方面。香港的社會組織注重提供社會福利。在20世紀70年代以后，在“社區(qū)建設(shè)”的風(fēng)氣下，香港開始以服務(wù)發(fā)展和專業(yè)化目標提供社區(qū)服務(wù)。香港社會組織與政府之間是一種合作伙伴關(guān)系，兩者通過協(xié)商和聯(lián)系的方式進行溝通。在社會福利服務(wù)方面，政府只作為政策的制定者，具體的服務(wù)由社會組織提供，自主性、獨立性較強。香港政府向社會組織提供資金資助。特別是，20世紀90年代以后，政府用于在社會福利上的資金開支占到了60億元港幣，其中有一半以上的資金用于民間服務(wù)組織。

四、構(gòu)建以社會組織為核心“一體兩翼”的高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給體系

（一）當(dāng)前我國社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的方式

我國參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給的社會組織分為2種：一種是在政府部門（民政部門）登記在案的組織，包括社團、民營非營利性企業(yè)以及慈善基金會等；另一種是由社會成員自發(fā)組成的以自我服務(wù)為目的的“草根團體”。其參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給的方式分為以下3種。

首先，影響力最大的方式是社會組織能夠參與養(yǎng)老服務(wù)政策的制定。社會組織參與政策制定是利用自身的社會性特點，在其提供養(yǎng)老服務(wù)的過程中充分了解高齡農(nóng)民工群體特殊的養(yǎng)老需求，并通過參與政府制定和實施養(yǎng)老政策的環(huán)節(jié)反映農(nóng)民工的意志。傳統(tǒng)的政策制定過程中政府起決定性作用，而政策受眾無法在政策制定、實施和評估過程中發(fā)出自己的聲音。公共政策理論指出，如果一個社會群體無法在決策層中占有1/3的比重，則其利益訴求無法被納入到?jīng)Q策中去。因此，社會組織作為了解農(nóng)民工養(yǎng)老現(xiàn)狀的前排兵，可以及時發(fā)現(xiàn)他們的養(yǎng)老需求，動員聯(lián)系媒體及輿論對相關(guān)情況進行報道，將其納入到政府部門的討論范疇，最終影響?zhàn)B老服務(wù)政策的制定。以老齡工作委員會辦公室為例，該機構(gòu)組織專家學(xué)者對當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)進行調(diào)查，找出其中存在的不足，以調(diào)查報告的形式向政府提供政策建議，為我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展作出了巨大貢獻。

其次，效果最明顯的方式是社會組織與政府進行項目合作，承接養(yǎng)老服務(wù)的實際供給。二元制供給模式下，政府與市場各有局限，政府通過購買服務(wù)將養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給外包給社會組織，政府只充當(dāng)項目和服務(wù)的招標者和經(jīng)費提供者。目前，社會組織與政府項目合作的方式有3種。一是合同承包模式，即政府通過招標，篩選有合適資質(zhì)的社會組織參與政府項目或為目標對象提供服務(wù)，政府機構(gòu)只負責(zé)提供經(jīng)費。二是服務(wù)補貼模式，即政府不直接與社會組織簽訂協(xié)議，而是作為引導(dǎo)角色，通過為參與特定服務(wù)項目的組織提供一定的稅收優(yōu)惠和資金補助，達到社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的效果。三是憑單制，即將選擇服務(wù)的權(quán)利交給需要服務(wù)的群體，社會組織通過競爭機制爭取憑單獲得政府的優(yōu)惠幫扶。

最后，社會效益最優(yōu)的方式是通過組織社會資源形成志愿服務(wù)。農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展僅依靠政府、企業(yè)難以實現(xiàn)最優(yōu)化，社會組織可以通過組建志愿者團隊，將有意參加養(yǎng)老服務(wù)的分散志愿團體組織起來，形成合力為農(nóng)民工提供各種產(chǎn)品。隨著經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展，學(xué)生團體成為志愿力量的重要主體。社會組織還可以通過成員間的互助行為使特殊群體獲得量身定制的服務(wù)（例如殘疾人自助組織），促進社會和諧，實現(xiàn)社會效益［7］。

（二）建立以社會組織為核心的“一體兩翼”供給體系

在老齡化加劇的大背景下，傳統(tǒng)的政府包攬或者市場供給無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的養(yǎng)老服務(wù)需求，供需矛盾突出。構(gòu)建以社會組織為核心、政府保障為支持、市場機制為基礎(chǔ)的“一體兩翼”式養(yǎng)老服務(wù)供給模式是解決當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)供給問題的有效途徑。

1.建立以政府為保障的環(huán)境支持

福利多元模式下的農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給必須依靠政府作為保障主體，為農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)營造良好的社會和政策環(huán)境，發(fā)揮政府的兜底作用。政府主要承擔(dān)偏向宏觀環(huán)境的構(gòu)建，具體包括以下2個方面。第一，提供政策法律環(huán)境。養(yǎng)老服務(wù)由于其社會性和私人性混合的特征，難以確定其邊界，為社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給造成了阻礙。目前，我國關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老權(quán)益保障僅有規(guī)范性文件《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》。隨著老齡化的加劇，養(yǎng)老服務(wù)的重要性日益凸顯，政府需不斷完善相關(guān)法律，通過政策引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。第二，培育社會供給主體。政府從生產(chǎn)者變?yōu)橐?guī)則制定者，其承擔(dān)的職責(zé)更重。過去，政府供給養(yǎng)老產(chǎn)品效率低，無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的養(yǎng)老服務(wù)需求；現(xiàn)在，政府成為規(guī)則制定者，為社會組織參與降低了門檻，對其提供資金支持，鼓勵社會供給。同時，政府也加強了對社會多元主體的供給服務(wù)與產(chǎn)品監(jiān)督，以保證供給水平與質(zhì)量，促進養(yǎng)老服務(wù)供給市場的繁榮發(fā)展，形成以政府為“左翼”的環(huán)境支持。

2.建立以市場為基礎(chǔ)的機制支持

盡管政府在農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給中有重要責(zé)任，但不意味著政府是養(yǎng)老產(chǎn)品供給的唯一主體。市場因其具有的高效率和高供給力，是養(yǎng)老服務(wù)供給的機制保障。產(chǎn)業(yè)化和民營化成為養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)展的趨勢。市場機制下服務(wù)質(zhì)量是重要決定因素。當(dāng)前，我國許多企業(yè)想在養(yǎng)老服務(wù)市場大展身手，但由于服務(wù)質(zhì)量難以保證，無法獲得農(nóng)民工認可。提升養(yǎng)老服務(wù)市場完善的重點在于完善服務(wù)隊伍，通過宣傳與激勵使得更多專業(yè)人才進入該領(lǐng)域，形成一支專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)隊伍。同時，加強企業(yè)創(chuàng)新，運用科技手段提升服務(wù)效率和管理水平，將互聯(lián)網(wǎng)、科技和養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合為一體，使得養(yǎng)老市場更加完善，促使更多企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)。在市場主體增多情況下，需加強企業(yè)間的相互合作，形成行業(yè)協(xié)會。要加強企業(yè)與政府、企業(yè)與社會的交流，提升服務(wù)水平；加強市場規(guī)范標準，制定服務(wù)標準，監(jiān)督供給企業(yè)，最終達到完善養(yǎng)老服務(wù)供給市場，更好發(fā)揮市場機制“右翼”的支持作用。

3.建立以社會組織為核心的供給支持

政府失靈和市場失靈的共同存在要求社會組織參與養(yǎng)老領(lǐng)域。社會力量的蓬勃發(fā)展為我國的農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給提供了堅強后盾。非營利組織和志愿組織是社會組織的重要組成部分，它們所特有的非營利性、志愿性和社會性能夠充分滿足老年人或者高齡農(nóng)民工的養(yǎng)老需求，緩解農(nóng)民工收入水平低帶來的養(yǎng)老困境。加強社會組織的核心供給能力，加快非營利組織的發(fā)展步伐，增強養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多元性，避免政府單一供給的尷尬，以及可能出現(xiàn)的供給總量不足問題。完善以社會組織主導(dǎo)的農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容，根據(jù)不同年齡群體的養(yǎng)老需求，提供差異化服務(wù)菜單，實現(xiàn)從生活照料、醫(yī)療護理到精神慰藉的全面服務(wù)［8］。壯大以社會組織為核心供給方式的規(guī)模，擴大志愿者隊伍。發(fā)揚志愿者的利他精神，在社會層面形成“我為人人，人人為我”的養(yǎng)老氛圍。以社區(qū)作為社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的依托基礎(chǔ)，充分提供居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”相互融合的多種養(yǎng)老服務(wù)模式，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給體系，將政府與市場有機結(jié)合，為實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)更好更快的發(fā)展提供“供給支持”。

[1]國家統(tǒng)計局.2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告[EB/OL].（2017-04-28）.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html.

[2]邊恕，黎藺嫻.社會養(yǎng)老服務(wù)供需失衡問題分析與政策改進[J].社會保障研究，2016（3）.

[3]景天魁.創(chuàng)建和發(fā)展社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系[J].蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015（1）.

[4]王名.社會組織概論[M].北京：中國社會出版社，2010.

[5]李衛(wèi)華.“官辦民助”抑或“官助民辦”：政府在老年人社區(qū)照顧中的責(zé)任定位[J].浙江學(xué)刊，2012（5）.

[6]祁峰.英國的社區(qū)照顧及啟示[J].西北人口，2010（6）.

[7]葉婷婷.社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的問題及對策探討[D].南京：南京工業(yè)大學(xué)，2016.

[8]陳英姿，滿海霞.中國養(yǎng)老公共服務(wù)供給研究[J].人口學(xué)刊，2013（1）.