關(guān)于對省直管縣檔案執(zhí)法調(diào)研的報告

劉道英

根據(jù)《河南省檔案局辦公室關(guān)于開展檔案執(zhí)法調(diào)研的通知》要求，河南省檔案局政策法規(guī)處分別對各直管縣進行檔案執(zhí)法調(diào)研。通過此次調(diào)研，一是了解和掌握檔案管理整體情況、執(zhí)法現(xiàn)狀。二是查看和指導承包地確權(quán)檔案的整理進度和規(guī)范化管理。

1 基本情況

本次檔案執(zhí)法調(diào)研是省局對直管縣進行的首次檔案執(zhí)法專項調(diào)研，主要針對本省十個直管縣檔案行政管理部門，選取永城、鄧州、蘭考、鞏義、新蔡等八個直管縣調(diào)研（因兩個市的特殊原因未能成行），調(diào)研歷時兩個半月。

1.1 調(diào)研方法：實地調(diào)研主要采取聽、看、查、談等方式進行。一是聽取各直管縣對檔案執(zhí)法情況匯報；二是檢查執(zhí)法程序是否規(guī)范；三是分別抽取機關(guān)和企事業(yè)單位進行實地查看。

1.2 調(diào)研內(nèi)容：1.檢查執(zhí)法文書是否正規(guī)，是否有被檢查單位現(xiàn)場詢問筆錄，檢查后是否下達整改通知書等。2.檢查八個直管縣20個檔案室。重點檢查各門類文件材料收集情況并實行集中統(tǒng)一管理、檔案資料安全保管和檔案室安全情況，以及檔案調(diào)閱利用、檔案信息化建設(shè)等內(nèi)容。

2 現(xiàn)狀分析

2.1 館庫建設(shè)分析。

可以直觀地看出，除汝州市、蘭考縣和鄧州市檔案局尚未建新館外，其余直管縣館舍面積較“十一五”“十二五”期間都有較大幅度增長，平均增長約110%。館庫面積基本滿足現(xiàn)存和今后20年檔案增長需求。尤其是針對接收大量的承包地確權(quán)檔案的需要，新蔡和長垣新增庫房面積各300平方米。

館藏檔案中，有的直管縣接收了婚姻檔案和退伍檔案，這是接收各門類檔案的一大亮點，且利用率非常高，均占年利用率的90%以上。

2.2 執(zhí)法履職分析。

以上數(shù)字顯示，各直管縣都具有執(zhí)法主體資格，共有檔案行政執(zhí)法證41個、檔案行政監(jiān)督證4個。從調(diào)查表中可以看出，10個直管縣檔案行政執(zhí)法監(jiān)督證較少，執(zhí)法證分布不均，年平均執(zhí)法檢查60個單位，達到和超過平均數(shù)的只有3家單位，分別是鄧州、永城、長垣，其余未能達到平均水平。從實地調(diào)研情況上看，執(zhí)法過程中絕大多數(shù)能夠持證上崗，但仍有無證執(zhí)法情況存在。

2.3 職能發(fā)揮分析。調(diào)查數(shù)字顯示，各直管縣檔案局只有4個設(shè)置有法規(guī)科（股），檔案行政執(zhí)法職能設(shè)在辦公室的有1個單位；設(shè)在業(yè)務科的有4個單位；設(shè)在其他科室的有1個單位。實地調(diào)研了解到，檔案行政執(zhí)法職能不論在哪個科室，基本上不影響職能的正常發(fā)揮。

2.4 檔案執(zhí)法分析。一是檔案行政執(zhí)法屬于短板。各直管縣檔案行政管理部門的檔案行政執(zhí)法是軟肋，雖然各直管縣執(zhí)法工作不同程度地開展，但每批次只有幾個單位，多則幾十個單位，執(zhí)法力度是很不夠的，個別縣有時一年一次檔案行政執(zhí)法都未進行。二是缺乏辯證統(tǒng)一的發(fā)展意識。一方面因沒有編制，無法設(shè)置法規(guī)科（股）；另一方面，因必須履行檔案行政執(zhí)法職能，于是不少單位只好把幾個職能合并于一個科室。這就出現(xiàn)了同一個人既負責業(yè)務指導，又負責檔案執(zhí)法，身兼數(shù)職的現(xiàn)象非常普遍。

2.5 承包地確權(quán)檔案分析。分別抽取各直管縣的兩個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），兩個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分別抽取兩個測繪標段，查看承包地確權(quán)檔案整理進度和規(guī)范化管理情況。

2.5.1 未完成全部歸檔工作。

（1）蘭考縣農(nóng)業(yè)局、平頂山高新區(qū)農(nóng)業(yè)局“一戶一卷”確權(quán)檔案已全部按照要求整理歸檔，其他按“件”整理的檔案正有序開展。

（2）大部分縣測繪標段對“一戶一卷”檔案只裝訂了一部分，其他的正在整理分類。

（3）部分地區(qū)由于和檔案部門、農(nóng)業(yè)部門對接協(xié)商不到位，歸檔標準制定不下來，歸檔裝訂工作暫停或暫緩。

（4）未進入歸檔階段，部分地區(qū)的測繪標段因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作開展較晚，大多數(shù)還在簽合同，未到歸檔階段。

2.5.2 歸檔整體普遍存在的問題。

（1）大部分縣檔案歸檔標準制定時，不對接當?shù)剞r(nóng)業(yè)局和檔案局，未能集中高效制定歸檔標準。由于對《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證檔案管理實施細則》理解不到位，導致進館時反反復復，出現(xiàn)大量返工的現(xiàn)象，影響整體進度。

（2）由于大多數(shù)地區(qū)未開展驗收，承包地確權(quán)檔案還在施工標段或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，需要盡快集中保管。

（3）檔案資料缺少問題。部分地區(qū)由于作業(yè)標段技術(shù)流程或作業(yè)標段技術(shù)能力等原因，導致無公示圖和公示表；公示結(jié)束后未將公示圖和公示表收回，有的沒有簽章圖就發(fā)放證書，直接用簽字表代替等。

（4）特殊載體類整理不規(guī)范、保管不善等。大多數(shù)縣“一戶一卷”檔案整理都比較好，但綜合管理類、糾紛調(diào)處類、特殊載體類資料整理相對較差。

3 典型經(jīng)驗和做法

3.1 結(jié)合省委“三查”活動強化執(zhí)法。2015年汝州市檔案局結(jié)合省委“三查”活動要求對全市各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦和市直117個單位開展檔案行政監(jiān)督檢查及汛期檔案安全保管工作檢查，并制作現(xiàn)場筆錄，針對沒有專業(yè)檔案室或檔案室堆放雜物、設(shè)施陳舊、檔案丟失、不及時歸檔等現(xiàn)象，市委督察室下達督查通知，檔案局下達限期整改通知書，責令限期整改，并對需要整改的單位按時復查，直到達到標準要求。

3.2 及時通報執(zhí)法檢查情況。鄧州市檔案局在2015年對各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦和市直一級單位檔案管理工作進行檢查，并以鄧州市委辦公室名義對檢查結(jié)果下發(fā)通報；長垣縣檔案局在2017年檔案執(zhí)法檢查中對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和69個縣直機關(guān)單位的檔案工作情況進行全面執(zhí)法檢查，并以長垣縣委辦公室的名義下發(fā)通報。

4 執(zhí)法調(diào)研中存在的問題和難點

4.1檔案行政執(zhí)法力度不夠。一是不敢執(zhí)法。普遍認為自己是弱勢部門，領(lǐng)導重視程度不夠，尤其是各單位相互都很熟悉，執(zhí)法過嚴以后單位工作不好開展。二是聯(lián)合執(zhí)法。認為檔案部門影響力小，聯(lián)合執(zhí)法能夠達到一定的效果，所以各直管縣愿意采取這種形式執(zhí)法。三是個別單位因各種原因未進行檔案執(zhí)法工作，沒能很好地履行檔案行政執(zhí)法主體資格。

4.2 執(zhí)法不規(guī)范問題有待整改。執(zhí)法過程中未嚴格按照執(zhí)法程序，不會執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在。有些單位把行政執(zhí)法等同于業(yè)務指導，認為檔案工作就是單純的服務工作，忽略了檔案法制建設(shè)工作規(guī)范化。

4.3 檔案執(zhí)法隊伍現(xiàn)狀不容樂觀。一是部分執(zhí)法人員檔案業(yè)務較熟練，但對執(zhí)法程序不明晰，很難形成有理有據(jù)的執(zhí)法。二是由于當?shù)卣亟?jīng)濟輕檔案工作的模糊認識，對檔案隊伍建設(shè)重視程度不夠，人員配備不到位，執(zhí)法隊伍力量嚴重不足。三是檔案執(zhí)法隊伍業(yè)務能力和執(zhí)法水平有待提高。

5 加強檔案行政執(zhí)法建議和對策

一是加強執(zhí)法監(jiān)督力度。為了貫徹落實兩辦《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，推進檔案法律法規(guī)深入實施，建議可否與省委辦公廳督察室聯(lián)合對全省檔案行政執(zhí)法工作進行專項督查，確保對檔案違法違紀行為發(fā)現(xiàn)一起查處一起，切實起到效果。

二是規(guī)范檔案執(zhí)法程序。由省檔案局組織專業(yè)人員對全省執(zhí)法人員進行培訓和指導，在今后的檔案行政執(zhí)法工作中，要嚴格按照檔案行政執(zhí)法程序，不流于形式，不走過場，真正起到效果，使檔案工作逐步步入法制化軌道。

三是加強開展民生領(lǐng)域檔案執(zhí)法。省檔案局在執(zhí)法中應善于發(fā)現(xiàn)問題，對查出的問題嚴肅處理，并提出通報批評，從而更加有力地維護群眾的利益，提升檔案執(zhí)法的嚴肅性。

四是提高檔案執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)。組織各市執(zhí)法人員分批分次到山東和湖北等檔案執(zhí)法工作開展比較好的省、市學習交流，開拓思路、創(chuàng)新方法，對促進我省檔案執(zhí)法隊伍建設(shè)具有積極意義。

（作者單位：河南省檔案局 來稿日期：2018-01-22）