中國自然災(zāi)害管理法治問題研究

孫玉中

【摘要】盡管中國自然災(zāi)害管理能力大幅提升，但是自然災(zāi)害管理法治仍然缺乏充足的生態(tài)文明理念，自然災(zāi)害管理法律體系不完善，基層組織及民眾救災(zāi)能力薄弱，缺少自然災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制，無法實現(xiàn)風(fēng)險社會化分擔(dān)等問題。加強(qiáng)自然災(zāi)害管理法治是關(guān)系國計民生的重大問題。

【關(guān)鍵詞】自然災(zāi)害管理 生態(tài)化 NCO 巨災(zāi)保險 基層組織

在現(xiàn)代法治國家中，自然災(zāi)害管理不僅注重平時管理運(yùn)行的持續(xù)有效，更強(qiáng)調(diào)在緊急形勢下各國家權(quán)力機(jī)構(gòu)、各社會機(jī)構(gòu)組織以及相關(guān)民眾之間和諧高效的互動配合。權(quán)力運(yùn)行是否順暢、政令要求是否執(zhí)行、災(zāi)害風(fēng)險是否得到有效控制等要求需要自然災(zāi)害管理法律制度科學(xué)、合理、高效、規(guī)范并符合國情。

一、中國自然災(zāi)害管理法治現(xiàn)狀

（一）基本建成自然災(zāi)害應(yīng)急管理法律體系

中國自然災(zāi)害應(yīng)急管理立法從建國初至2003年應(yīng)對自然災(zāi)害的“經(jīng)驗性、臨時性”階段發(fā)展到2003年“非典”及2007年頒布《突發(fā)事件應(yīng)對法》的“制度化、專門化”階段，2007年之后進(jìn)入了“發(fā)展與完善”的階段。據(jù)統(tǒng)計，中國自20世紀(jì)80年代以來已經(jīng)頒布和實施了30余部自然災(zāi)害管理相關(guān)的法律、法規(guī)，如《憲法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《自然災(zāi)害救助條例》、《防震減災(zāi)法》、《防沙治沙法》等等。其中2006年1月8日國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》被認(rèn)為是中國應(yīng)急管理法制體系建設(shè)的第二個里程碑；2007年8月30日通過并于同年11月1日起實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》被認(rèn)為是中國應(yīng)急管理法制體系建設(shè)的第三個里程碑，標(biāo)志著我國應(yīng)急管理法律體系的基本建成。

（二）構(gòu)建了較為完善的自然災(zāi)害管理體制機(jī)制

中國在自然災(zāi)害應(yīng)急管理實踐中形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。自然災(zāi)害應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建方面，國家在民政部設(shè)立國家減災(zāi)中心，27個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）成立了減災(zāi)委員會，80%以上的地市、區(qū)縣也設(shè)立了減災(zāi)救災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制。國家整體自然災(zāi)害應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)職能得到充分發(fā)揮。深入開展突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)。突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)可以使自然災(zāi)害日常預(yù)防和應(yīng)急處置有機(jī)結(jié)合，常態(tài)和非常態(tài)有機(jī)結(jié)合，在突發(fā)自然災(zāi)害時提高快速反應(yīng)能力，實現(xiàn)“統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急聯(lián)動。2006年1月8日，國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，把自然災(zāi)害作為首要突發(fā)公共事件予以規(guī)定。至2011年，所有地級市以上的行政機(jī)構(gòu)都制定了應(yīng)急預(yù)案，98%的縣、89.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道和55.4%的行政村或者社區(qū)制定了應(yīng)急預(yù)案，全國自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系不斷完善。

（三）自然災(zāi)害管理能力不斷提升

自然災(zāi)害管理法律法規(guī)的運(yùn)用與實踐提升了中國自然災(zāi)害應(yīng)對的主客觀能力。第一，綜合協(xié)調(diào)能力不斷提高；應(yīng)急救援、運(yùn)輸保障、生活救助、醫(yī)療救助、衛(wèi)生防疫等各項工作能在災(zāi)害發(fā)生后迅速協(xié)調(diào)反應(yīng)。第二，基本形成了自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警體系，衛(wèi)星減災(zāi)應(yīng)用業(yè)務(wù)系統(tǒng)初步建立。第三，自然災(zāi)害科學(xué)技術(shù)支撐能力得以提升。第四，防災(zāi)減災(zāi)人才和專業(yè)隊伍逐步壯大；根據(jù)國家減災(zāi)委《防災(zāi)減災(zāi)人才發(fā)展中長期規(guī)劃（2010-2020）》，到2020年中國防災(zāi)減災(zāi)人才資源總量將達(dá)450萬。第五，防災(zāi)減災(zāi)社會參與程度顯著提高；防災(zāi)減災(zāi)社會動員能力和社會資源整合能力明顯增強(qiáng)，公眾防災(zāi)減災(zāi)意識得以提升。第六，防災(zāi)減災(zāi)國際合作與交流不斷深化；中國積極援助其他遭受重特大自然災(zāi)害的國家并根據(jù)實際情況接受國際救災(zāi)援助；積極履行了防災(zāi)減災(zāi)國際義務(wù)。

二、中國自然災(zāi)害管理法治及實踐中存在的問題

（一）自然災(zāi)害管理法治忽視問題根源，缺乏生態(tài)文明理念

中國之前“粗放式”發(fā)展，不僅面臨嚴(yán)重的資源和能源供應(yīng)緊張，還導(dǎo)致了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，引發(fā)了惡劣氣候變化。聯(lián)合國秘書長在2008年的報告中指出，天氣因素引發(fā)的災(zāi)害損失每年高達(dá)800億美元，已經(jīng)超過2000-2007年經(jīng)濟(jì)每年8.4%的增長率。中國是世界上受氣候災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一，氣候災(zāi)害種類繁多、多發(fā)、并發(fā)，占自然災(zāi)害總數(shù)的70%，每年平均經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到2000多億元，約等于國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%-3%。由此可見，中國在自然災(zāi)害應(yīng)對過程中，一直忽視問題產(chǎn)生的根源。

中國已經(jīng)積極加入到《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，發(fā)布了《中國21世紀(jì)議程》，認(rèn)為減災(zāi)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有密切關(guān)系，積極參加了全球氣候變化談判，在國內(nèi)積極倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)，但是中國環(huán)境問題仍然沒有大的改觀，“人類中心主義”思想依然盛行，國家及地方政府唯GDP論的理念沒有從根源上消除，對自然災(zāi)害發(fā)生原因的反思力度仍然不夠。通過考察中國自然災(zāi)害管理法律法規(guī)的立法理念及目的，可見這些立法主要定位在保障人民生命財產(chǎn)安全、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行以及自然環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價值的充分利用，只注重對自然災(zāi)害的被動應(yīng)對，沒有突出生態(tài)價值和可持續(xù)發(fā)展。如《憲法》中對此規(guī)定的內(nèi)容是“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”；《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《自然災(zāi)害救助條例》等文件立法目的主要是“維護(hù)人民的生命和財產(chǎn)安全”；《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律的立法目的也是“保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展”。

（二）自然災(zāi)害管理法律體系不完善

雖然中國在防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)領(lǐng)域出臺了超過1萬件的法律、法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，僅2006年至今就超過1000件，但與國外減災(zāi)立法相比，自然災(zāi)害管理立法仍然不完備。另外中國現(xiàn)行法律大多采用“一事一法”模式，這種立法模式存在如下問題：一是救災(zāi)工作管理體制不順、部門職責(zé)和權(quán)限不清，從而導(dǎo)致救災(zāi)工作效率不高。2010年中國西南五省（市、區(qū)）特大旱災(zāi)時期，就出現(xiàn)了災(zāi)害管理的“應(yīng)急失靈”，即當(dāng)旱災(zāi)已經(jīng)出現(xiàn)并演化成危機(jī)時，政府部門才通過緊急響應(yīng)來應(yīng)對。二是出現(xiàn)新的災(zāi)種時將面臨無法可依的局面；三是過度強(qiáng)調(diào)部門應(yīng)對、專業(yè)分工，與災(zāi)害管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)原則背道而馳，尤其在應(yīng)對復(fù)合型巨災(zāi)時會給救災(zāi)工作帶來很大難度；四是救災(zāi)準(zhǔn)備機(jī)制不健全，部分地方在救災(zāi)資金、物資儲備、技術(shù)手段和信息共享等方面保障不足。比如在墳川地震、蘆山地震發(fā)生初期，網(wǎng)絡(luò)信息不通，出現(xiàn)地震災(zāi)區(qū)“信息孤島”現(xiàn)象，給救災(zāi)造成不利影響；五是救災(zāi)款物使用監(jiān)督機(jī)制不完善，貪污、挪用、截留、私分或騙取救災(zāi)款物的現(xiàn)象仍然存在，不能滿足公民知情權(quán)需要?！肮烂馈笔录卜从沉爽F(xiàn)有自然災(zāi)害管理信息透明出現(xiàn)了問題。

（三）自然災(zāi)害管理法治對基層組織主體重視不夠

在自然災(zāi)害發(fā)生后，基層組織的有效應(yīng)急管理對減少傷亡和損失最為關(guān)鍵，但中國把自然災(zāi)害應(yīng)急管理重點責(zé)任放在了縣級及以上政府部門，在制度構(gòu)建中嚴(yán)重忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是村民委員會、居民委員會的自然災(zāi)害管理職能。比如在法律規(guī)定方面，《中華人民共和國村民委員會組織法》中規(guī)定村民委員會可以根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會，沒有規(guī)定其自然災(zāi)害管理職責(zé)；《中華人民共和國城市居民委員會組織法》關(guān)于居民委員會的機(jī)構(gòu)及職責(zé)中也沒有規(guī)定和提及自然災(zāi)害管理職責(zé)。雖然在《自然災(zāi)害救助條例》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》中規(guī)定了加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)為單位的自然災(zāi)害應(yīng)急能力建設(shè)要求，但實際上基層組織在自然災(zāi)害管理人員培訓(xùn)配備、資源儲備以及獨(dú)立工作能力方面存在很大缺陷。

（四）NGO和志愿者在自然災(zāi)害管理法治中處境尷尬

隨著市民社會不斷生成，人們社會事務(wù)參與意識迅速提升，特別在自然災(zāi)害發(fā)生后，“一方有難，八方支援”的樸素責(zé)任意識迅速高漲，積極參與搶險救災(zāi)、組織捐款捐物成為國民共識。NGO和志愿者們的快速反應(yīng)、服務(wù)領(lǐng)域廣泛、工作細(xì)致深入等優(yōu)勢受到廣泛肯定。但由于他們組織管理、專業(yè)技能等不能滿足實際需要以及對災(zāi)情信息了解不充分、不對稱等原因，造成了與政府救災(zāi)的嚴(yán)格組織性之間的矛盾，甚至影響了救災(zāi)工作的高效推進(jìn)。然而，問題的出現(xiàn)卻不能歸咎于NGO及志愿者，根源在于中國關(guān)于NGO的管理制度造成的。政府傳統(tǒng)力量強(qiáng)大，事無巨細(xì)包攬社會事務(wù)，無形中排斥了NGO對社會事務(wù)的參與，導(dǎo)致了中國NGO大多規(guī)模小，專業(yè)性不強(qiáng)，在身份、參與、資源以及能力方面存在諸多困境。所以，完善NGO立法應(yīng)當(dāng)被列上國家法治建設(shè)議程。

（五）自然災(zāi)害管理法治缺少風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制，無法實現(xiàn)風(fēng)險社會化分擔(dān)。

雖然國家在自然災(zāi)害發(fā)生后會通過財政救災(zāi)專項轉(zhuǎn)移支付巨額救災(zāi)資金，災(zāi)民也收到國內(nèi)外捐款，但與自然災(zāi)害造成的實際損失相比數(shù)量極少。比如2009年自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失2523.7億元人民幣，各級政府投入救災(zāi)資金140.4億元人民幣，從數(shù)據(jù)上看政府財政救助金額僅占經(jīng)濟(jì)損失的5%左右。所以，盡管政府已經(jīng)做出很大努力，但單靠政府的財政撥款和自發(fā)的民間捐款等傳統(tǒng)救助方式已無法彌補(bǔ)自然災(zāi)害造成的損失。

三、結(jié)語

作為自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，針對自然災(zāi)害管理法治問題，國家需要努力實現(xiàn)自然災(zāi)害管理法治生態(tài)化，踐行善治理念，培育基層組織及民眾自治能力，健全立法體系，實現(xiàn)自然災(zāi)害社會化轉(zhuǎn)移。

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