淺議行政事業(yè)單位預算管理的強化

陳杰君

摘要：行政事業(yè)單位作為社會公共服務(wù)職能的承擔者，在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的管理作用。一個管理有序、發(fā)展良好的行政事業(yè)單位是必須以科學精準的預算管理做基礎(chǔ)的。在實踐中受各種因素制約，行政事業(yè)單位的預算管理效率不高，存在強化的必要性。本文以預算管理的主要功能為切入點，闡述行政事業(yè)單位在預算管理過程中存在常見問題的基礎(chǔ)上，提出強化行政事業(yè)單位預算管理的具體途徑，以期能夠促進行政事業(yè)單位更好的為社會公眾服務(wù)。

關(guān)鍵詞：預算管理；行政事業(yè)單位；問題；強化

一、行政事業(yè)單位預算管理概述

行政事業(yè)單位預算管理主要是指單位出于協(xié)助管理層進行規(guī)劃、執(zhí)行、評價和監(jiān)督為目的而對未來經(jīng)營管理發(fā)展方向所進行總體安排的一項重要的管理模式。行政事業(yè)單位預算管理的主要內(nèi)容包括預算目標、預算編制、預算執(zhí)行與調(diào)整、預算考評等，它一般具有全員性、全面性、全過程性和目標性四個基本特征。

二、預算管理的主要功能分析

預算管理的內(nèi)涵及其職能在不斷的完善和豐富，從其管理內(nèi)容來看，行政事業(yè)單位的預算管理主要具有五大功能：一是對單位經(jīng)營管理的規(guī)劃功能，即利用預算編制來對單位未來可能面臨的發(fā)展機會和風險進行預測和掌控，從而實現(xiàn)對單位經(jīng)營管理的整體規(guī)劃；二是對單位經(jīng)濟活動的控制功能，即利用規(guī)劃功能來實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的指導與控制，二者具有相輔相成性，控制驗證規(guī)劃，規(guī)劃指導控制；三是溝通功能，即溝通功能能夠減少預算在執(zhí)行中的障礙，便于預算目標的實現(xiàn)；四是對單位資源的協(xié)調(diào)功能，即預算管理能夠幫助單位優(yōu)化資源的配置，進而提升其利用效率；五是激勵功能，預算考核是保障預算目標實現(xiàn)的一種重要手段，同時也是實施對預算參與人員進行激勵的參考依據(jù)。

三、行政事業(yè)單位預算管理存在的常見問題

雖然預算管理對行政事業(yè)單位在管理活動中具有規(guī)劃、控制、溝通、協(xié)調(diào)和激勵等方面的促進作用，但是在實踐中受管理體制、資金來源等因素的影響，行政事業(yè)單位的預算管理存在較多問題：

（一）對于預算管理的重視度不足

行政事業(yè)單位對于預算管理的重視度不足主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是單位管理層的因素，即單位管理層從思想上認為預算管理主要的目標在于獲取足夠的財政資金，并且認為財務(wù)部門是預算管理的唯一部門，從而導致其在管理過程中主觀上沒有認識到預算管理的重要性，客觀上也未積極尋找預算工作的正確指引；另一方面則是干部職工缺乏參與單位預算管理的主動性，即干部職工受管理層思想的影響，在進行預算管理時的積極性不高，甚至有些單位會感覺，預算編制完成后，預算工作就結(jié)束了，并沒有意識到預算應(yīng)該始終貫徹于所有的經(jīng)濟活動中去，從而導致預算的可信性和可執(zhí)行性較差。

（二）預算編制過程不夠合理科學

當前我國行政事業(yè)單位在預算編制過程中普遍存在短期化問題，忽視長期可持續(xù)發(fā)展的需求，從而導致預算編制過程不夠合理科學：一是預算在編制時缺乏實際基礎(chǔ)，多以申請更多的財政資金為第一目標；二是預算編制的范圍不夠全面，超預算或無預算的經(jīng)濟事項時常發(fā)生，從而為預算執(zhí)行造成了一定的阻力；三是預算編制方法有待改進，雖然已經(jīng)充分強調(diào)了在預算編制過程中須以零基預算為預算編制方法，但是實踐中多數(shù)行政事業(yè)單位出于縮減工作量等考慮，仍然在實質(zhì)上采用了僅由財務(wù)部門根據(jù)上一年度決算情況進行增量估計的預算編制方法，從而造成預算數(shù)據(jù)與實際差別較大。

（三）預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的控制力被弱化

預算執(zhí)行環(huán)節(jié)作為預算管理中的一個重要環(huán)節(jié)，在預算管理中具有核心作用，但是在實際預算執(zhí)行過程中，預算的控制力被弱化，主要表現(xiàn)在：

一是預算在執(zhí)行過程中沒有嚴格的授權(quán)審批機制，在預算執(zhí)行過程中會存在非常規(guī)支出或者金額重大的支出項目，對于該類支出項目，絕大多數(shù)單位以單位管理層的簽字作為支出依據(jù)，而沒有嚴格按照既定的審批權(quán)限來履行審批手續(xù)，從而造成預算執(zhí)行的審批機制不夠嚴謹。

二是預算在執(zhí)行過程中的監(jiān)督缺位，首先是對于預算執(zhí)行的監(jiān)督難以落實到經(jīng)濟活動的全過程，監(jiān)督具有滯后性，其次是缺乏效率較高的監(jiān)督組織機制的建立，使得監(jiān)督缺乏專業(yè)性和系統(tǒng)性，最后是在預算執(zhí)行過程中受監(jiān)督手段較為保守的限制，使得預算執(zhí)行監(jiān)督缺乏嚴肅性。

三是沒有建立有效的預算執(zhí)行考評和分析機制。進行預算執(zhí)行分析與考評是發(fā)現(xiàn)預算管理漏洞的主要手段，但是在實踐中多數(shù)行政事業(yè)單位在預算年度結(jié)束后就認為預算年度的工作已完成，而沒有對其預算執(zhí)行情況進行分析與比對，財務(wù)部門則只注重決算方面的核算問題，從而造成預算執(zhí)行的分析與考評難以在實質(zhì)上開展，預算執(zhí)行獎懲流于形式。

四、強化行政事業(yè)單位預算管理的途徑

正因為行政事業(yè)單位在預算管理過程中分別在思想重視度方面、預算編制方面和執(zhí)行過程中存在的上述這些常見問題，所以當前多數(shù)單位的實際預算管理效果與預期差別較大，亟待強化。筆者針對上述問題，結(jié)合自身工作實踐，認為行政事業(yè)單位應(yīng)當從以下角度對預算管理進行強化：

（一）分別從管理層和預算執(zhí)行人員層面提高對預算管理的重視度

要從管理層和預算執(zhí)行人員層面提高對預算管理的重視度，一方面單位管理層及預算執(zhí)行人員應(yīng)當熟知預算管理的各項法規(guī)制度，合理科學利用預算資金，以提高預算管理的約束作用；另一方面則是管理層應(yīng)當利用管理職權(quán)的優(yōu)勢，在單位內(nèi)部利用各種宣傳手段轉(zhuǎn)變單位人員對預算管理的錯誤認識，并從業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)行力兩個方面來提升預算管理隊伍的整體水平，從側(cè)面加強對預算執(zhí)行過程中的審批和預算分析，確保預算執(zhí)行的效率。

（二）對預算編制過程進行優(yōu)化

如上文所述，行政事業(yè)單位預算編制之所以不夠合理科學，主要是預算編制的方法和內(nèi)容存在不合理支出，可從兩個方面加以優(yōu)化：一是綜合利用多種預算編制方法，行政事業(yè)單位常用的預算編制方法主要有增量預算、零基預算、彈性預算等方法，單一的預算編制方法容易造成預算數(shù)據(jù)偏離實際，因此應(yīng)當根據(jù)預算支出的不同性質(zhì)采用多種編制方法相結(jié)合的方式；二是分析單位的具體業(yè)務(wù)性質(zhì)，將所有的預算收入項目和支出項目納入預算編制的數(shù)據(jù)體系中，以確保預算數(shù)據(jù)的全面性和切合實際性。

（三）提高預算執(zhí)行的控制力

針對上文行政事業(yè)單位預算執(zhí)行控制力被弱化的問題，筆者認為可從三個方面進行強化：一是從規(guī)范預算批復方面來提高預算執(zhí)行的剛性約束力，即采取分期批復、總額控制等批復方法相結(jié)合的預算批復方式，根據(jù)實際使用情況預留機動的財政資金，以應(yīng)對非經(jīng)常性事項，嚴格控制不合理的預算支出，杜絕隨意改變財政資金用途或超預算情況的發(fā)生，避免頻繁的預算調(diào)整對預算執(zhí)行的影響；二是強化對預算執(zhí)行的監(jiān)督和考評，即在單位內(nèi)部建立預算執(zhí)行稽核部門的基礎(chǔ)上嚴格落實預算執(zhí)行的考核機制，將預算執(zhí)行情況與相關(guān)責任人的考核目標進行掛鉤，同時適當關(guān)注預算執(zhí)行的均衡性問題，防止預算執(zhí)行的突升突降現(xiàn)象；三是在單位內(nèi)部建立預算執(zhí)行的分析機制，定期對預算執(zhí)行情況進行分析和掌握，以及時發(fā)現(xiàn)問題并加以修正，提高預算執(zhí)行的力度。

五、結(jié)束語

預算管理關(guān)系著行政事業(yè)單位管理水平及其提供社會公共服務(wù)的效率問題，因此在實際工作中必須對其加以重視。本文在分析當前行政事業(yè)單位預算管理常見問題的基礎(chǔ)上，分別從預算編制、預算執(zhí)行等三個角度提出了對其預算管理進行強化的具體措施，旨在為行政事業(yè)單位管理水平及社會公共服務(wù)效率的提升提供思路。

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（作者單位：平頂山市郟縣財政局）