我國(guó)企業(yè)主導(dǎo)新城投資開發(fā)存在的問題和建議

程芝元

【摘要】從1998年加快城市化進(jìn)程開始，我國(guó)城市化率每年以約高于1%的增速飛躍式高速增長(zhǎng)，到2017年底，我國(guó)城市化率已達(dá)到57%，我國(guó)城市化發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的歷史時(shí)期。一方面我國(guó)城市化飛速發(fā)展極大的促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，積累了社會(huì)財(cái)富，增加了就業(yè)，改善了人民群眾的居住和生活品質(zhì)，帶來(lái)了社會(huì)繁榮；另一方面也因?yàn)榉N種原因相當(dāng)部分的城市化進(jìn)程帶來(lái)了“城市病”，主要表現(xiàn)：有的非理性開發(fā)導(dǎo)致交通堵塞、污染嚴(yán)重的“堵城”，有的僅僅只搞房地產(chǎn)開發(fā)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的“睡城”，有的盲目過度開發(fā)成為“空城”，極大的浪費(fèi)了社會(huì)資源和財(cái)富，也給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展烙上的永久不可逆轉(zhuǎn)的“傷痛”。針對(duì)當(dāng)前單一的地方政府主導(dǎo)新城投資開發(fā)的模式存在的突出問題，國(guó)家應(yīng)當(dāng)探索多元化的新城投資開發(fā)模式，鼓勵(lì)企業(yè)參與并主導(dǎo)新城投資開發(fā)的模式；隨著我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕娙找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需要與發(fā)展不平衡不充分的矛盾，企業(yè)參與并主導(dǎo)新城投資開發(fā)的模式將為解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾在新城投資開發(fā)模式方面提供有益嘗試。

【關(guān)鍵詞】企業(yè)主導(dǎo)；新城；投資開發(fā)；問題建議

一、企業(yè)主導(dǎo)新城投資開發(fā)的現(xiàn)狀

一般來(lái)說(shuō)，新城投資開發(fā)行為主要是地方政府主導(dǎo)，政府或政府組建的投資平臺(tái)公司，從新城城市發(fā)展規(guī)劃定位開始，經(jīng)過土地利用規(guī)劃、征地拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成七通（市政道路通、供水、供電、供天然氣或煤氣、通訊、網(wǎng)絡(luò)、供熱氣）一平（場(chǎng)地平整）的“熟地”，通過城市配套商業(yè)招商、投資開發(fā)建設(shè)形成“熱地”，拉動(dòng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地的出讓價(jià)值，推進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，帶來(lái)城市居住和商業(yè)消費(fèi)的人氣，最后進(jìn)入城市管理階段，從而完成了新城城市化過程。企業(yè)參與到新城投資開發(fā)城市化過程多為階段性參與，如一級(jí)土地整理投資開發(fā)、二級(jí)房地產(chǎn)開發(fā)、城市配套商業(yè)投資開發(fā)等獨(dú)立階段。在發(fā)達(dá)的“北上廣深”一線城市因其獨(dú)特的區(qū)位、優(yōu)質(zhì)的市場(chǎng)配置資源、超前的城市規(guī)劃發(fā)展理念、集群的高素質(zhì)人才、強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力、充裕的融資渠道和資金等因素不可能產(chǎn)生新城投資開發(fā)由企業(yè)主導(dǎo)的情況。

在國(guó)內(nèi)，企業(yè)全過程參與新城投資開發(fā)的較少，即使參與也多是融資性和從屬性參與；企業(yè)全過程參與并主導(dǎo)新城投資開發(fā)的更少，而且主要在相對(duì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，多為區(qū)位相對(duì)較優(yōu)、城市規(guī)劃發(fā)展理念落后、高素質(zhì)人才相對(duì)欠缺、財(cái)政實(shí)力較弱和融資渠道較窄，且毗鄰發(fā)達(dá)城市或大中城市周邊。企業(yè)全過程參與并主導(dǎo)新城投資開發(fā)的商業(yè)模式最早起源于十多年前華夏幸福在河北廊坊的固安新城，2011年央企中國(guó)中鐵在貴州打造的中鐵國(guó)際生態(tài)城，以及其它企業(yè)在其它區(qū)域主導(dǎo)新城投資開發(fā)的類商業(yè)模式，已經(jīng)嶄露頭角。在綠色、環(huán)保、生態(tài)主題越來(lái)越重要，國(guó)家為防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控融資規(guī)模新常態(tài)的今天，此商業(yè)模式的成功運(yùn)作已為政府取得良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益、企業(yè)取得很好的經(jīng)濟(jì)收益和品牌效益，以及當(dāng)?shù)乩习傩斋@得收入實(shí)惠和就業(yè)受益的“三贏”局面，成功打造的固安新城和中鐵國(guó)際生態(tài)城的美譽(yù)度和影響力正吸引大量的各級(jí)地方政府實(shí)地考察，多數(shù)地方政府在理性分析后拋出橄欖枝，期望借鑒企業(yè)主導(dǎo)新城投資開發(fā)的商業(yè)模式加快地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、企業(yè)主導(dǎo)新城投資開發(fā)的主要問題

企業(yè)主導(dǎo)新城投資開發(fā)主要包含主導(dǎo)城市規(guī)劃定位、主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、主導(dǎo)土地資源用途規(guī)劃、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資開發(fā)、主導(dǎo)城市運(yùn)營(yíng)管理等方面。根據(jù)新城投資開發(fā)的階段，企業(yè)在主導(dǎo)新城投資開發(fā)過程存在一些亟待解決的問題：

難以選擇投資開發(fā)主體。地方政府選擇主導(dǎo)新城投資開發(fā)企業(yè)這一投資主體的行為應(yīng)當(dāng)是政府采購(gòu)行為，如何既能保證其選擇行為公開、公平、公正（即“三公”），滿足合規(guī)要求，又能達(dá)到適應(yīng)市場(chǎng)化擇優(yōu)選擇的目的，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)是一大難題。地方政府的“三公”選擇程序，主要是招標(biāo)拍賣掛牌程序，但是現(xiàn)狀一是因?yàn)樾鲁峭顿Y開發(fā)一般是地方政府主導(dǎo)、企業(yè)基本不參與，國(guó)內(nèi)具有城市定位理念先進(jìn)規(guī)劃能力強(qiáng)可供選擇參與競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)數(shù)量不多；二是單有城市定位理念先進(jìn)規(guī)劃能力強(qiáng)、同時(shí)具有較強(qiáng)的投資能力和全過程運(yùn)作能力的企業(yè)更是鳳毛菱角。如果地方政府選擇程序太過于繁瑣，企業(yè)一方面要在未被選擇要投入大量的人力、財(cái)力和大量市場(chǎng)研究工作耗費(fèi)時(shí)間，另一方面企業(yè)擔(dān)心自己核心商業(yè)秘密之一的城市規(guī)劃定位成果一旦在未被選擇前提交，可能導(dǎo)致成果被竊取，可能被個(gè)別誠(chéng)信較差的政府拿到城市規(guī)劃定位成果后終止合作，企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大。

城市規(guī)劃定位風(fēng)險(xiǎn)較大。企業(yè)主導(dǎo)新城投資開發(fā)的核心是企業(yè)對(duì)于新城開發(fā)區(qū)域的城市規(guī)劃定位，新城的城市規(guī)劃是地方政府的行政行為，而城市規(guī)劃來(lái)源于該區(qū)域市場(chǎng)調(diào)查、城市發(fā)展研究后的城市定位。從地方政府角度，擔(dān)心平庸的城市規(guī)劃定位能力導(dǎo)致項(xiàng)目平庸，品質(zhì)較低，不上檔次，不能可持續(xù)發(fā)展，有可能成為歷史的“罪人”，這樣的案例和教訓(xùn)不少。地方政府畢竟是行政機(jī)關(guān)，選擇最優(yōu)化又能落地具有可操作性的城市規(guī)劃定位的評(píng)判能力事實(shí)上又是弱項(xiàng)，也正因?yàn)榈胤秸鞘幸?guī)劃定位能力弱才邀請(qǐng)城市定位理念先進(jìn)規(guī)劃能力強(qiáng)的企業(yè)來(lái)主導(dǎo)新城投資開發(fā)，地方政府難以評(píng)判企業(yè)城市規(guī)劃定位能力和水平的優(yōu)劣，這本身就是矛盾。通行的做法是地方政府聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)國(guó)際行業(yè)內(nèi)專家?guī)椭湓u(píng)判，對(duì)于一般新城投資開發(fā)是沒多大問題，但是對(duì)于自然稟賦較差、區(qū)位優(yōu)勢(shì)又不明顯區(qū)域的城市區(qū)域的規(guī)劃定位，專家就難以有效解決，一方面是專家對(duì)同一新城的理論意見多是不同角度的，有時(shí)候?qū)＜议g的意見本身就相互矛盾的；另一方面是專家的意見因其不實(shí)際投資不實(shí)際運(yùn)作，多會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃難以落地、可執(zhí)行性較差，或投資成本極高、投資收益極差的狀況，那種外表“華麗”僅僅寫在紙上的規(guī)劃非常多。

新城發(fā)展的土地建設(shè)指標(biāo)難以滿足。國(guó)家對(duì)于城市發(fā)展實(shí)行區(qū)域平衡、總量控制，土地建設(shè)指標(biāo)是制約大多數(shù)新城開發(fā)建設(shè)發(fā)展的瓶頸，土地建設(shè)指標(biāo)對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)一般都比較緊張；有的地方政府主觀上認(rèn)為企業(yè)主導(dǎo)的新城開發(fā)是企業(yè)的事，盈利屬于企業(yè)，共贏發(fā)展的大局觀欠缺，企業(yè)主導(dǎo)的新城投資開發(fā)項(xiàng)目的土地建設(shè)指標(biāo)供需矛盾就更加突出；有的地方政府對(duì)于土地利用政策水平不足，在政策性指標(biāo)本身就緊張的情況下，原有土地建設(shè)指標(biāo)挖潛不夠，取得的土地建設(shè)指標(biāo)又沒有有效利用而浪費(fèi)土地建設(shè)指標(biāo)；有的地方政府土地建設(shè)指標(biāo)利用觀念較差，出現(xiàn)土地建設(shè)指標(biāo)利用與開發(fā)進(jìn)度不協(xié)調(diào)脫節(jié)而閑置土地建設(shè)指標(biāo)的情況。

產(chǎn)業(yè)招商投資難落地。經(jīng)過審批的新城城市規(guī)劃定位涉及的新型產(chǎn)業(yè)投資落地才是關(guān)鍵，也是新城可持續(xù)發(fā)展、片區(qū)開發(fā)快速成型和增值的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。一般作為主城區(qū)自然延伸的非純工業(yè)區(qū)的新城，基本沒有考慮產(chǎn)業(yè)招商，僅為城市配套功能的商業(yè)。企業(yè)主導(dǎo)新城投資項(xiàng)目在城市規(guī)劃定位大多會(huì)考慮打造商業(yè)綜合體、文化、旅游、科研、創(chuàng)意、智慧、游樂、酒店、特色小鎮(zhèn)、養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑度假、體育運(yùn)動(dòng)、教育培訓(xùn)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)以及主城區(qū)發(fā)展自然轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，此類新型朝陽(yáng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)對(duì)于聚集高端可持續(xù)人氣、產(chǎn)城一體、拉升城市品質(zhì)、提高區(qū)域價(jià)值的作用很大，但是此類產(chǎn)業(yè)大多投入高、投資周期長(zhǎng)、回報(bào)率低或虧損面大。地方政府受融資、土地出讓、人才和觀念等限制難以招商；即便勉強(qiáng)招商也會(huì)是投資難以落地。企業(yè)主導(dǎo)此類新城投資開發(fā)，盡管企業(yè)可使用的市場(chǎng)化手段多樣，招商合作方式靈活，但是大多地方政府給予的優(yōu)惠政策有限，支持力度不夠?qū)е滦鲁强焖傩纬伞盁峄鸪臁钡木置孑^難。

城市管理運(yùn)營(yíng)不適應(yīng)新業(yè)態(tài)。城市管理和城市運(yùn)營(yíng)是兩個(gè)不同層面的概念，城市管理是城市基本功能的保障，城市運(yùn)營(yíng)是在城市管理基礎(chǔ)上，保持城市新型產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康經(jīng)營(yíng)的保障。一般來(lái)說(shuō)，城市管理屬于地方政府行政行為，城市運(yùn)營(yíng)屬于地方政府采購(gòu)行為。良好的城市管理和城市運(yùn)營(yíng)是商業(yè)綜合體、文化、旅游、科研、創(chuàng)意、智慧、游樂、酒店、特色小鎮(zhèn)、養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑度假、體育運(yùn)動(dòng)、教育培訓(xùn)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)以及主城發(fā)展自然轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)新城的保障，也是保持產(chǎn)業(yè)新城的生機(jī)與活力的途徑。國(guó)內(nèi)少量城市區(qū)域也開始嘗試將傳統(tǒng)的城市管理外包給專業(yè)化企業(yè)，此城市管理外包服務(wù)逐步開始轉(zhuǎn)化為政府采購(gòu)行為，如貴陽(yáng)部分區(qū)縣試行效果就非常明顯，不僅成本相對(duì)節(jié)約，而且城市市容市貌更加靚麗。新業(yè)態(tài)的產(chǎn)業(yè)新城的城市管理運(yùn)營(yíng)不同于傳統(tǒng)的城市管理，各新業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)間的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)要求也有較大的差異化，專業(yè)化要求程度也很高。多數(shù)地方政府的觀念還難以從傳統(tǒng)的城市管理向新型的城市管理，以及更加高級(jí)的城市運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致企業(yè)主導(dǎo)新城投資開發(fā)的城市管理和城市運(yùn)營(yíng)不適應(yīng)新業(yè)態(tài)。

三、加快企業(yè)主導(dǎo)新城投資開發(fā)的建議

促進(jìn)市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，從源頭上解決多元化市場(chǎng)主體參與新城投資開發(fā)。在新時(shí)代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效過程中，國(guó)家層面和地方政府都應(yīng)該將企業(yè)納入新城投資開發(fā)的參與主體中，制定企業(yè)同等參與新城投資開發(fā)政策。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來(lái)講，只有充分的競(jìng)爭(zhēng)才有效率和效益。加大力度引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從傳統(tǒng)的地方政府或政府平臺(tái)公司主導(dǎo)新城投資開發(fā)單一的壟斷模式，轉(zhuǎn)向多元化的企業(yè)同等參與主導(dǎo)新城投資開發(fā)模式，從而從根本上改變地方政府既當(dāng)裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的不良狀態(tài)，政府可以從直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體中解脫出來(lái)，輕裝上陣；地方政府不僅可以獲得更多的外來(lái)投資，吸收更好的規(guī)劃開發(fā)理念，打造更新的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，加速區(qū)域新城可持續(xù)發(fā)展；而且從某種程度上講還可以打破地方壟斷，防止腐敗，讓那些想干事、能干事、干成事的地方領(lǐng)導(dǎo)干部可以大膽、開拓性的工作。當(dāng)然，鑒于參與主導(dǎo)新城投資開發(fā)的企業(yè)很少，地方政府在選擇參與企業(yè)時(shí)可以逐步放開，先期優(yōu)先選擇有強(qiáng)大的投資實(shí)力、成功運(yùn)作新城投資開發(fā)項(xiàng)目的央企、國(guó)企或大型上市公司，營(yíng)造良好的市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓更多愿意參與主導(dǎo)新城投資開發(fā)的企業(yè)主動(dòng)轉(zhuǎn)型；遠(yuǎn)期有更多的企業(yè)參與主導(dǎo)新城投資開發(fā)熱潮中，打造出更多的可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)新城。

規(guī)劃定位以新型業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)為主。新城城市發(fā)展規(guī)劃定位上，地方政府要從傳統(tǒng)的以房地產(chǎn)開發(fā)為主轉(zhuǎn)向以新型業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)為主的新城投資開發(fā)原則，結(jié)合所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，挖掘地方人文文化、非物質(zhì)文化、特色產(chǎn)業(yè)、休閑旅游等優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特資源，與主導(dǎo)新城投資開發(fā)的企業(yè)一道科學(xué)論證，形成5-10年的產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展規(guī)劃，按照法定程序形成法定規(guī)劃文本，理順開發(fā)時(shí)序，把控投資節(jié)奏，分期滾動(dòng)實(shí)施，堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底。

多種方式爭(zhēng)取更多的土地建設(shè)指標(biāo)，盡可能提高土地建設(shè)指標(biāo)使用效率。土地建設(shè)指標(biāo)的稀缺性要求地方政府站位要高、大局觀要強(qiáng)，地方政府應(yīng)當(dāng)本著互利互惠的原則，與企業(yè)一道組建專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地建設(shè)指標(biāo)工作。要在科學(xué)合理的新城城市規(guī)劃定位基礎(chǔ)上，加快修編新城土地資源利用規(guī)劃，結(jié)合新城產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度，分年度有計(jì)劃的爭(zhēng)取更多的符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新增土地建設(shè)指標(biāo)；深入解讀土地建設(shè)指標(biāo)使用政策，加大力度挖潛新城區(qū)域現(xiàn)有的土地建設(shè)指標(biāo)資源；還可以將文化旅游、休閑度假、主題公園、體育運(yùn)動(dòng)等產(chǎn)業(yè)的土地利用和產(chǎn)業(yè)投資開發(fā)進(jìn)度，與集體土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織、改善民生、和諧共生相結(jié)合，最大限度節(jié)約使用土地建設(shè)指標(biāo)，最大程度有效使用土地建設(shè)指標(biāo)；同時(shí)，廣泛收集土地建設(shè)指標(biāo)使用信息，必要時(shí)可以在省內(nèi)或跨省購(gòu)買暫時(shí)未用或發(fā)展富余的土地建設(shè)指標(biāo)，以突破新城投資開發(fā)受土地建設(shè)指標(biāo)制約的“瓶頸”。

新型業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)投資的特性決定需要降低投資門檻，給予優(yōu)惠政策。地方政府要高度理解企業(yè)主導(dǎo)新城投資開發(fā)的難度和合作共贏的大局，充分發(fā)揮主導(dǎo)新城投資開發(fā)企業(yè)的市場(chǎng)化手段多樣化的優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)主導(dǎo)新城投資開發(fā)企業(yè)的靈活運(yùn)用招商合作方式的積極性，要根據(jù)各新型業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)作的市場(chǎng)化行規(guī)，針對(duì)成功運(yùn)營(yíng)的品牌業(yè)態(tài)企業(yè)，前期減少其直接投入資金，后期增加其滾動(dòng)投入資金，降低業(yè)態(tài)企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，解決其投資風(fēng)險(xiǎn)的后顧之憂；地方政府還應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)行政服務(wù)意識(shí)，簡(jiǎn)化新型業(yè)態(tài)企業(yè)的投資審批流程，創(chuàng)設(shè)專門的服務(wù)窗口，開設(shè)綠色辦事通道，提高行政審批效率；在行政規(guī)費(fèi)上盡量減免，在稅收政策上盡量?jī)?yōu)惠，在財(cái)政產(chǎn)業(yè)資金上盡量補(bǔ)貼，在產(chǎn)業(yè)融資上盡量降低利率成本，切實(shí)給予新型業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)企業(yè)發(fā)展的實(shí)惠支持。真正使新型業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)企業(yè)招得進(jìn)來(lái)，運(yùn)營(yíng)得起來(lái)，生存得下來(lái)，發(fā)展有未來(lái)。

探索實(shí)施城市運(yùn)營(yíng)政策。企業(yè)主導(dǎo)的新型業(yè)態(tài)新城的城市運(yùn)營(yíng)需要轉(zhuǎn)變觀念，采用新的城市管理方式和城市運(yùn)營(yíng)模式，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)新型業(yè)態(tài)城市特點(diǎn)制定城市運(yùn)營(yíng)政策，將城市管理外包給專業(yè)服務(wù)企業(yè)，將城市運(yùn)營(yíng)通過一定程序交由主導(dǎo)新城投資開發(fā)的企業(yè)，利于主導(dǎo)新城投資開發(fā)的企業(yè)更加專注新城產(chǎn)業(yè)的培育，更加注重新城產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更加主動(dòng)提高城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平，以期望獲取長(zhǎng)期收益，避免短視化現(xiàn)象出現(xiàn)。

總之，加快企業(yè)主導(dǎo)新城投資開發(fā)步伐，促進(jìn)多元化市場(chǎng)主體參與新城投資開發(fā)，保持新城投資開發(fā)市場(chǎng)可持續(xù)健康發(fā)展，事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局，事關(guān)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，事關(guān)新時(shí)代“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的順利實(shí)施，對(duì)地方政府、企業(yè)和老百姓的發(fā)展有著積極的促進(jìn)作用。相信通過國(guó)家積極引導(dǎo)，企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，一定會(huì)迎來(lái)企業(yè)參與主導(dǎo)新城投資開發(fā)的美好未來(lái)，為實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的目標(biāo)貢獻(xiàn)力量！

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