關(guān)于房屋建筑項(xiàng)目工程總承包的再思考

筆者曾在2017年第11期《中國(guó)勘察設(shè)計(jì)》雜志發(fā)表《工程總承包到底怎么推？》一文，對(duì)EPC適用范圍、新型DBB、工程總承包招標(biāo)依據(jù)等問(wèn)題進(jìn)行了分析。住建部近期發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見(jiàn)稿”），在此背景下，筆者再次針對(duì)工程總承包相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入探討本文從歷史邏輯中分析提出以下觀點(diǎn)：應(yīng)大力推行全過(guò)程工程咨詢（建筑師負(fù)責(zé)制），做強(qiáng)設(shè)計(jì)咨詢行業(yè)，提升業(yè)主方項(xiàng)目管理能力，創(chuàng)造條件推進(jìn)新型DBB工程總承包模式。

探尋歷史邏輯，溫故知新

工程總承包，是20世紀(jì)90年代我國(guó)化工領(lǐng)域率先引進(jìn)的一種FIDIC合同模式，即設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工（EPC，銀皮書(shū)）。20年來(lái)，建設(shè)行政主管部門(mén)多次發(fā)文推廣，在化工、石油、電力工程等領(lǐng)域發(fā)展較快，而房屋建筑與市政領(lǐng)域卻沒(méi)有突破性發(fā)展，這其中有何內(nèi)在原因？筆者認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合國(guó)際工程行業(yè)慣例，從歷史的邏輯中予以分析。

房屋建筑項(xiàng)目，包括民用建筑、工業(yè)廠房、倉(cāng)庫(kù)及其配套工程的新建、改建、擴(kuò)建工程，本文統(tǒng)稱為“建筑工程”。

我國(guó)現(xiàn)代意義的建筑工程設(shè)計(jì)、施工，源于20世紀(jì)初。1927年，中國(guó)建筑師協(xié)會(huì)在上海成立，以呂彥直、楊廷寶為代表的中國(guó)第一代建筑師，創(chuàng)造了“建筑師負(fù)責(zé)制”這一漢語(yǔ)稱謂并付諸實(shí)踐；陳明記、新金記、陶馥記、陸根記四大營(yíng)造廠代表了中國(guó)早期的施工承包商群體。當(dāng)時(shí)，建筑師不但畫(huà)圖搞設(shè)計(jì)，也負(fù)責(zé)造價(jià)控制、材料選擇及施工監(jiān)造，同時(shí)還承擔(dān)著在業(yè)主、營(yíng)造公司（廠）之間溝通協(xié)調(diào)的身份。這正是標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際建筑師負(fù)責(zé)制。

解放后，中國(guó)建筑師協(xié)會(huì)解散。建筑工程由原國(guó)家計(jì)委立項(xiàng)，財(cái)政撥款，設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)，施工企業(yè)按國(guó)家定額“包工不包料”施工，建材公司按國(guó)家定額供應(yīng)材料，項(xiàng)目建成后由原計(jì)委代表國(guó)家驗(yàn)收，并作為固定資產(chǎn)移交給使用單位。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，建筑師成為國(guó)家大機(jī)器上的一個(gè)零件。

1980年至1995年，上述“給國(guó)家蓋房子”的投資建設(shè)體制發(fā)生了徹底的變化。設(shè)計(jì)單位實(shí)行收費(fèi)制，施工單位改為實(shí)行“包工包料”的合同承包模式。尤其是受首個(gè)世行援助項(xiàng)目——魯布革水電站項(xiàng)目模式的影響，我國(guó)開(kāi)始推行與國(guó)際接軌的四項(xiàng)重要制度，即項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制。項(xiàng)目法人對(duì)工程項(xiàng)目的投資、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、造價(jià)、施工管理、竣工驗(yàn)收等全過(guò)程負(fù)責(zé)，逐步建立了以業(yè)主為中心的項(xiàng)目管理模式，清華大學(xué)建設(shè)管理系副教授鄧曉梅稱之為“業(yè)主自管”模式。（如圖1所示）

1995年，參照工程咨詢國(guó)際組織規(guī)則，我國(guó)工程建設(shè)行業(yè)改革力度加大。根據(jù)國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)（FIDIC）、國(guó)際建協(xié)（UIA）、美國(guó)注冊(cè)建筑師協(xié)會(huì)（AIA）等國(guó)際工程咨詢組織的定義，咨詢工程師（Consulting Engineer，包括建筑師等）是以從事工程咨詢業(yè)務(wù)為職業(yè)的工程技術(shù)人員和其他專業(yè)人員的統(tǒng)稱；工程咨詢公司提供技術(shù)、設(shè)計(jì)、管理以及監(jiān)督和培訓(xùn)等方面的專業(yè)服務(wù)。1995年前后的改革措施是，首先從業(yè)主自管模式分立出工程咨詢（投資）、造價(jià)咨詢、工程監(jiān)理和招標(biāo)代理等專業(yè)咨詢，與原有的工程設(shè)計(jì)并駕齊驅(qū)，“五龍治水”式工程咨詢碎片化管理體系正式形成，并延續(xù)至今（如圖2所示）。值得注意的是，前四項(xiàng)新生的專業(yè)咨詢，并非是從工程設(shè)計(jì)中分立出來(lái)的，而是從業(yè)主方職能中分設(shè)出來(lái)的。

1995年之后的發(fā)展顯示，在這套建筑業(yè)制度體系下，施工企業(yè)的主要職能是“包工包料，按圖施工”。而事實(shí)上，工程項(xiàng)目管理在國(guó)有投資和非國(guó)有工程中形成了兩種完全不同的管理模式。

國(guó)有投資工程的項(xiàng)目管理，新生的投資咨詢、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、工程監(jiān)理，十分巧妙地迎合了業(yè)主方離散化管理、肢解工程的需求，碎片化與離散化互為支撐，兩兩相利。雖然業(yè)主對(duì)碎片化服務(wù)的抱怨甚多，卻也無(wú)奈。

非國(guó)有投資工程的項(xiàng)目管理，以房地產(chǎn)項(xiàng)目為代表，由于沒(méi)有人提供“一條龍”式的全過(guò)程工程咨詢（建筑師負(fù)責(zé)制）服務(wù)，自發(fā)形成了一條龍項(xiàng)目自管模式，即房地產(chǎn)企業(yè)除完成投融資、拿地、銷(xiāo)售等主營(yíng)業(yè)務(wù)外，還自營(yíng)完成策劃、造價(jià)、招標(biāo)、主材采購(gòu)、工程監(jiān)理與合同管理等輔助業(yè)務(wù)。清華大學(xué)建筑系副教授姜涌稱之為“超級(jí)業(yè)主”。

2017年，國(guó)家開(kāi)始推行全過(guò)程工程咨詢、建筑師負(fù)責(zé)制。在“放管服”改革背景下，工程咨詢（投資）、招標(biāo)代理的企業(yè)資質(zhì)、招標(biāo)師執(zhí)業(yè)資格率先取消，這是正本清源的一大進(jìn)步。發(fā)展全過(guò)程工程咨詢（建筑師負(fù)責(zé)制）的歷史任務(wù)落在設(shè)計(jì)企業(yè)身上。但我國(guó)設(shè)計(jì)企業(yè)從歷史上就缺乏造價(jià)、招標(biāo)、合同和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，目前，對(duì)發(fā)展全過(guò)程工程咨詢（建筑師負(fù)責(zé)制）持“走著瞧”的觀望態(tài)度；監(jiān)理企業(yè)由于先天不足，想發(fā)展全過(guò)程咨詢也是有心無(wú)力；造價(jià)咨詢企業(yè)擅長(zhǎng)協(xié)助業(yè)主、PPP項(xiàng)目進(jìn)行利益安排，參與全過(guò)程咨詢的意愿積極。

圖1 工程管理和工程咨詢服務(wù)模式的演變

圖2 工程咨詢“五龍治水”管理體系

在化工、電力、石油、冶金等工業(yè)工程領(lǐng)域，以設(shè)計(jì)院作為EPC工程總承包的主力軍，發(fā)展迅速，但建筑工程領(lǐng)域建筑設(shè)計(jì)院發(fā)展EPC，尚在初期探索階段。在建筑施工行業(yè)，建筑施工企業(yè)不滿足于“包工包料、按圖施工”的傳統(tǒng)承包模式，提出“設(shè)計(jì)-施工一體化”總承包模式，他們以EPC的名義與設(shè)計(jì)院組成聯(lián)合體，積極推動(dòng)國(guó)有投資項(xiàng)目實(shí)行工程總承包；2016年以來(lái)，他們簽訂了海量的PPP（+EPC）投資項(xiàng)目，變身“二業(yè)主”兼承包商，對(duì)行業(yè)走向?qū)a(chǎn)生重大影響?？傊?，在推動(dòng)建筑項(xiàng)目EPC工程總承包方面，建筑施工企業(yè)比建筑設(shè)計(jì)企業(yè)表現(xiàn)得更為積極，但這并不符合以設(shè)計(jì)為龍頭的工程總承包的改革初衷及國(guó)際慣例，應(yīng)予以深入剖析。

EPC不適用于建筑項(xiàng)目工程總承包

按照國(guó)際慣例，在工程建設(shè)項(xiàng)目中，業(yè)主方、咨詢方（含設(shè)計(jì)）、施工方三足鼎立，相互制約，形成“鐵三角”。從上節(jié)歷史邏輯可以看出，我國(guó)建筑業(yè)體制的“短腿”是咨詢方和業(yè)主方。

筆者認(rèn)為，要在建筑工程領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展及“一帶一路”項(xiàng)目合作，當(dāng)前最急需的是推行全過(guò)程工程咨詢（建筑師負(fù)責(zé)制），而不是急于推行工程總承包?，F(xiàn)階段，尤其須厘清全過(guò)程工程咨詢與工程總承包的概念區(qū)別，防止在推進(jìn)“設(shè)計(jì)-施工一體化”的導(dǎo)向下，建筑企業(yè)繼續(xù)膨脹，阻礙了工程咨詢業(yè)的撥亂反正和健康發(fā)展，造成建筑業(yè)“鐵三角”“一腿獨(dú)大”的不正?，F(xiàn)象。（如圖3所示）

有專家指出，工程總承包可實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工的深度融合，這是對(duì)設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工承包（EPC）的機(jī)械理解，值得商榷。1999年版FIDIC《設(shè)計(jì)采購(gòu)施工（EPC）/交鑰匙工程合同條件》（銀皮書(shū)）序言中明確提出了EPC模式不適用的三種情況：第一，在招標(biāo)投標(biāo)階段，承包商沒(méi)有足夠時(shí)間或資料用以仔細(xì)研究和證實(shí)業(yè)主的要求，或?qū)υO(shè)計(jì)及將要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估；第二，建設(shè)內(nèi)容涉及大量地下工程或承包商未調(diào)查區(qū)域內(nèi)的工程；第三，業(yè)主需要對(duì)承包商的施工圖紙進(jìn)行嚴(yán)格審核并嚴(yán)密監(jiān)督或控制承包商的工作進(jìn)程。

對(duì)照以上第一、第三條可以看出， EPC模式對(duì)于我國(guó)的建筑工程項(xiàng)目并不適用。這是因?yàn)?，建筑工程?xiàng)目特別是大型公建、住宅項(xiàng)目，具有非常強(qiáng)的“外部性”，社會(huì)影響及關(guān)注度高，因而業(yè)主的要求較難進(jìn)行工程定義；加之未實(shí)行主材設(shè)備標(biāo)前招標(biāo)，暫定價(jià)及設(shè)計(jì)變更較多。顯然，建筑工程的以上特點(diǎn)，基本符合EPC模式不適用的三種情況，只有對(duì)個(gè)別交付標(biāo)準(zhǔn)比較明確的住宅項(xiàng)目，EPC工程總承包尚可適用。

大量工程案例證明，EPC模式多適用于大型工業(yè)項(xiàng)目，如化工、石油、冶金、電力工程等，其投資規(guī)模大、專業(yè)技術(shù)要求高、管理難度大，具有設(shè)備制造占總投資比例較高、設(shè)計(jì)藝術(shù)性不強(qiáng)等特點(diǎn)；這類項(xiàng)目以設(shè)備制造、供應(yīng)、安裝為主，如預(yù)拌混凝土攪拌站、工程機(jī)械等成套機(jī)電產(chǎn)品加工合同，工程定義及項(xiàng)目產(chǎn)能明確，容易量化，適宜以EPC形式招投標(biāo)。

綜上分析，設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工（EPC）總承包模式，并不適合于建筑工程項(xiàng)目。這也正是多年來(lái)工程總承包在房屋建筑工程領(lǐng)域未能實(shí)質(zhì)性發(fā)展的內(nèi)在原因。

圖3 “鐵三角”之“一腿獨(dú)大”現(xiàn)象

另外，EPC/DB模式不宜稱為“設(shè)計(jì)-施工一體化”。這一方面是因?yàn)镋PC/DB是FIDIC中的合同體系，我們直譯為“設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工承包合同條件”、“設(shè)計(jì)-建造承包合同條件”是準(zhǔn)確的，統(tǒng)一稱作“工程總承包”是漢語(yǔ)的語(yǔ)言風(fēng)格和習(xí)慣。而將EPC/DB模式繼續(xù)引伸為“設(shè)計(jì)-施工一體化”，甚至提出“設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工的深度融合”，看似與EPC/DB模式內(nèi)涵一致，其實(shí)是模糊了業(yè)主與承包商招標(biāo)投標(biāo)及合同界面中最重要的結(jié)算依據(jù)、結(jié)算方式和結(jié)算價(jià)格，忽視了發(fā)包前工程定義的精細(xì)化要求，容易造成承包商無(wú)限索賠，結(jié)算過(guò)程嚴(yán)重扯皮等情況。因此，用直譯更為客觀、準(zhǔn)確。現(xiàn)在，推行工程總承包容易引起混淆和歧義的是：“設(shè)計(jì)”到底包括什么？由誰(shuí)來(lái)做？筆者認(rèn)為，在引進(jìn)EPC/DB模式并探索中國(guó)化的過(guò)程中，適宜對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行直譯，并理性分析其使用范圍。

目前，有些企業(yè)以EPC名義，采用“拉郎配”方式承包國(guó)有投資工程，依然是設(shè)計(jì)、施工兩張皮，影響了工程總承包市場(chǎng)正常發(fā)育，被業(yè)內(nèi)人士詬病為“假EPC”，其實(shí)質(zhì)是為了取得施工承包權(quán)，這就是概念混淆導(dǎo)致的。（關(guān)于“設(shè)計(jì)-施工一體化”的欠合理性及嚴(yán)重后果，可參見(jiàn)中國(guó)勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)原理事長(zhǎng)吳奕良主編的《縱論中國(guó)勘察設(shè)計(jì)咨詢業(yè)的發(fā)展道路》一書(shū)第244頁(yè)。）

援外DBB模式對(duì)工程總承包制度的啟發(fā)

2015年，商務(wù)部正式出臺(tái)了《對(duì)外援助成套項(xiàng)目管理辦法（試行）》。《辦法》明確，援外成套項(xiàng)目分為中方代建和受援方自建兩種管理模式。中方代建是以“交鑰匙”形式交付受援方使用并提供建成后長(zhǎng)效質(zhì)量保證和配套技術(shù)服務(wù)的管理模式。中方代建項(xiàng)目由商務(wù)部擔(dān)任業(yè)主方，實(shí)行“項(xiàng)目管理+工程總承包”的實(shí)施方式和企業(yè)承包責(zé)任制，采用“采購(gòu)-施工”（簡(jiǎn)稱P-C）承包方式，即項(xiàng)目管理企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目的專業(yè)考察、工程勘察、方案設(shè)計(jì)、深化設(shè)計(jì)和全過(guò)程項(xiàng)目管理任務(wù)；工程總承包企業(yè)承擔(dān)施工詳圖設(shè)計(jì)和工程建設(shè)總承包任務(wù)；生產(chǎn)型項(xiàng)目、技術(shù)簡(jiǎn)單的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或無(wú)需復(fù)雜設(shè)計(jì)的設(shè)備安裝項(xiàng)目可以采用“設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工”（EPC）承包方式，即項(xiàng)目管理企業(yè)承擔(dān)全過(guò)程項(xiàng)目管理任務(wù)，工程總承包企業(yè)承擔(dān)勘察設(shè)計(jì)、施工詳圖設(shè)計(jì)和工程建設(shè)總承包任務(wù)。從以上規(guī)定可以看出，商務(wù)部對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施方式是全過(guò)程工程咨詢和EPC總承包兩者的結(jié)合。其先進(jìn)性在于有兩方可以互相制衡的責(zé)任主體，更加明確了設(shè)計(jì)和施工的主體責(zé)任，避免多方責(zé)任，互相推諉。

這種援外DBB模式對(duì)國(guó)內(nèi)項(xiàng)目及設(shè)計(jì)單位有較大啟示，對(duì)設(shè)計(jì)企業(yè)原有模式形成非常大的影響和觸動(dòng)。按照國(guó)際慣例，由業(yè)主、咨詢和施工三方組成工程質(zhì)量責(zé)任的“鐵三角”，商務(wù)部的新模式正符合這種要求。對(duì)設(shè)計(jì)單位來(lái)講，首先是職責(zé)范圍擴(kuò)大了，承擔(dān)了項(xiàng)目專業(yè)考察、勘察、方案設(shè)計(jì)、深化設(shè)計(jì)和全過(guò)程項(xiàng)目管理，收費(fèi)達(dá)到了工程造價(jià)的7%-10%。而責(zé)任也大了，對(duì)保險(xiǎn)就有了要求。目前，援外項(xiàng)目開(kāi)創(chuàng)國(guó)內(nèi)先河，引入了項(xiàng)目職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)，承擔(dān)因勘察設(shè)計(jì)缺陷、投資失控、遺漏、項(xiàng)目監(jiān)管失誤等導(dǎo)致項(xiàng)目的直接和間接損失，保險(xiǎn)費(fèi)率為2.5‰-3‰，一般達(dá)到了設(shè)計(jì)費(fèi)的10%，以一億元的工程為例，約30萬(wàn)元要用來(lái)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)。其次是援外設(shè)計(jì)模式也發(fā)生了改變。通常，國(guó)內(nèi)設(shè)計(jì)院主要以施工圖為主，是設(shè)計(jì)單位的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。而在國(guó)外，設(shè)計(jì)通常做到擴(kuò)大初步設(shè)計(jì)階段就進(jìn)行招標(biāo)，由總承包商做施工圖或者叫詳細(xì)設(shè)計(jì)，再由設(shè)計(jì)單位對(duì)承包商的施工圖進(jìn)行批準(zhǔn)，并對(duì)后續(xù)工作進(jìn)行項(xiàng)目管理。援外模式將設(shè)計(jì)劃分為方案設(shè)計(jì)、深化設(shè)計(jì)和施工詳圖三個(gè)階段，設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)方案設(shè)計(jì)和深化設(shè)計(jì)，施工詳圖由施工總包方負(fù)責(zé)，要求深化設(shè)計(jì)做到擴(kuò)大初步設(shè)計(jì)，拿出工程量清單和技術(shù)規(guī)格書(shū)，確定標(biāo)準(zhǔn)和造價(jià)，用來(lái)招標(biāo)，施工詳圖由施工單位來(lái)做，設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)審查。這種模式的變化是革命性的，對(duì)設(shè)計(jì)行業(yè)會(huì)有一定沖擊，設(shè)計(jì)院需要轉(zhuǎn)變思路、轉(zhuǎn)變觀念，從純粹的施工圖設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向控制工程標(biāo)準(zhǔn)和造價(jià)的深化設(shè)計(jì)。

在筆者看來(lái)，這實(shí)際上是成熟的DBB（Design- Bid-Build，設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建造）項(xiàng)目組織管理模式。DBB是國(guó)際上最為通用的工程建設(shè)組織模式，即設(shè)計(jì)方受業(yè)主委托負(fù)責(zé)包括設(shè)計(jì)在內(nèi)的全過(guò)程咨詢，即項(xiàng)目管理，業(yè)主在設(shè)計(jì)方的協(xié)助下負(fù)責(zé)采購(gòu)招標(biāo)，施工方負(fù)責(zé)施工建造。這種模式各方責(zé)任清晰，操作簡(jiǎn)單。該模式與我國(guó)建筑工程現(xiàn)行DBB模式較為相似，進(jìn)行工程總承包制度設(shè)計(jì)時(shí)可資借鑒。

援外DBB模式以招標(biāo)圖為招標(biāo)依據(jù)，我國(guó)房建工程現(xiàn)行DBB模式則以施工圖為依據(jù)，其他各方職責(zé)與管理模式大體相同。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行DBB模式只要設(shè)計(jì)方推行全過(guò)程工程咨詢，并藉此加強(qiáng)對(duì)業(yè)主方的項(xiàng)目管理支撐，同時(shí)參照援外DBB模式建立我國(guó)的招標(biāo)圖制度，就可形成我國(guó)的新型DBB模式?？梢哉J(rèn)為，這正是《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》預(yù)期的實(shí)現(xiàn)形式。

新型DBB：適用于建筑工程的工程總承包模式

《征求意見(jiàn)稿》第三條指出，“本辦法所稱工程總承包……是對(duì)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等實(shí)行全過(guò)程或者若干階段承包……”。其中，對(duì)“設(shè)計(jì)”一詞的內(nèi)涵缺乏準(zhǔn)確的定義，造成《征求意見(jiàn)稿》在這一關(guān)鍵之處概念模糊，缺乏可落地性。

《建筑工程設(shè)計(jì)文件編制深度規(guī)定》（2016版）規(guī)定，我國(guó)設(shè)計(jì)文件分為：方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)及施工圖設(shè)計(jì)。而《征求意見(jiàn)稿》第八條則規(guī)定，“在可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后……進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包”。按照《2013建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2013）（GB50500-2013），工程量清單編制以施工圖設(shè)計(jì)文件為依據(jù)。即使沿用傳統(tǒng)計(jì)價(jià)模式勉強(qiáng)編制的估算、概算，由于主材、設(shè)備等工程定義未達(dá)到滿足招標(biāo)的深度，也是形式大于內(nèi)容，缺乏實(shí)質(zhì)性約束力。因此，“

《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定的工程總承包由于缺乏有效的計(jì)價(jià)依據(jù)，因而難以落地，這正是建筑項(xiàng)目工程總承包難以推開(kāi)的關(guān)鍵原因。

《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定，工程總承包宜實(shí)行固定總價(jià)承包。筆者認(rèn)為，建筑工程要實(shí)行固定總價(jià)招標(biāo)，最早階段也只能以擴(kuò)大初步設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，才能編制招標(biāo)文件。事實(shí)上，在援外DBB及新型DBB模式中，業(yè)主正是以擴(kuò)大初步設(shè)計(jì)作為工程總承包的招標(biāo)依據(jù)。中元國(guó)際工程有限公司顧問(wèn)總建筑師費(fèi)麟在談到1953年以來(lái)設(shè)計(jì)深度規(guī)定的演變時(shí)，結(jié)合中國(guó)駐美使館的建設(shè)案例提出：這種擴(kuò)大初步設(shè)計(jì)應(yīng)達(dá)到技術(shù)設(shè)計(jì)的深度，國(guó)際上叫做DD（develop design），或FD（final design），其中包括技術(shù)規(guī)格書(shū)和工程量清單，還要對(duì)主材、設(shè)備的性能規(guī)格和品牌范圍作出規(guī)定。這樣的設(shè)計(jì)文件，可作為招投標(biāo)計(jì)價(jià)、簽訂固定總價(jià)合同、竣工驗(yàn)收的依據(jù)，俗稱招標(biāo)圖。招標(biāo)圖需由工程總承包單位進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì)，即施工圖設(shè)計(jì)，完成施工詳圖或設(shè)備、材料加工圖。工程總承包方完成的這個(gè)WD/SD，須經(jīng)設(shè)計(jì)方簽字認(rèn)可后才能施工。

據(jù)此，將這種新型DBB模式與《征求意見(jiàn)稿》提出的工程總承包制度進(jìn)行比較，筆者認(rèn)為這已不再是現(xiàn)行DBB模式下的施工總承包，而是《征求意見(jiàn)稿》描述的工程總承包。而我國(guó)的施工總承包，其實(shí)就是國(guó)際上的施工承包，加了一個(gè)“總”字，只是為了在資質(zhì)管理上與“專業(yè)施工承包”相區(qū)分。

推行新型DBB模式，首先需制定DD/FD、WD/SD設(shè)計(jì)深度標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定DD-WD之間“圖差”關(guān)系的處理辦法。對(duì)此，筆者建議，應(yīng)抓緊修訂《建筑工程設(shè)計(jì)文件編制深度規(guī)定》，增加DD/FD、WD/SD設(shè)計(jì)深度標(biāo)準(zhǔn)，建立招標(biāo)圖制度，并發(fā)布對(duì)應(yīng)的《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》，為新型DBB模式的實(shí)質(zhì)性落地創(chuàng)造條件。（如圖4所示）

圖4 新型DBB承包模式所需條件

推行工程總承包需提升業(yè)主方項(xiàng)目管理能力

姜涌教授認(rèn)為，《征求意見(jiàn)稿》中，看似總承包企業(yè)責(zé)任重大，其實(shí)在缺乏必要的工程定義條件下，承包商可無(wú)限索賠，雙方嚴(yán)重扯皮，業(yè)主可能會(huì)成為冤大頭，而不僅僅是將雞蛋放到一個(gè)籃子里的風(fēng)險(xiǎn)。因此，提升“鐵三角”中業(yè)主方的項(xiàng)目管理和服務(wù)能力，是推行工程總承包的必要條件。

同濟(jì)大學(xué)教授丁士昭引進(jìn)的工程項(xiàng)目管理，實(shí)質(zhì)上就是強(qiáng)調(diào)業(yè)主方管理。由于我國(guó)大陸法系及集權(quán)文化的特點(diǎn)，社會(huì)契約意識(shí)先天不足，必然決定了建設(shè)業(yè)主在工程項(xiàng)目管理中的中心與強(qiáng)勢(shì)地位，這無(wú)可厚非。我國(guó)建筑立法和市場(chǎng)監(jiān)管“重乙方，輕甲方”，建筑市場(chǎng)治理多放在對(duì)施工企業(yè)這一“弱勢(shì)群體”的嚴(yán)管重罰上（如圖5所示）。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)并沒(méi)有管理甲方的部門(mén)和制度法規(guī)，建議政府管理部門(mén)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)業(yè)主行為的研究和管理，提升建設(shè)業(yè)主項(xiàng)目管理能力，著力落實(shí)“真招標(biāo)”，彌補(bǔ)建設(shè)業(yè)主這一建筑市場(chǎng)監(jiān)管的短板。

筆者建議，抓緊制定《建設(shè)單位管理辦法》。第一，明確住建行政主管部門(mén)為建設(shè)單位行為的監(jiān)管部門(mén)，將管理部門(mén)“招投標(biāo)管理處”改為“業(yè)主監(jiān)管處”；第二，建立、完善工程設(shè)計(jì)咨詢制度體系，提升工程定義及招標(biāo)文件的精細(xì)化，支持建設(shè)單位“強(qiáng)起來(lái)”；第三，把建設(shè)單位行為監(jiān)管納入建筑市場(chǎng)誠(chéng)信體系，加強(qiáng)合同備案及事中、事后監(jiān)管；第四，加強(qiáng)對(duì)政府工程的發(fā)包、結(jié)算和工程拖欠款的監(jiān)管等。

另外，長(zhǎng)期以來(lái)建筑行業(yè)管理重施工、輕設(shè)計(jì)咨詢，造成了我國(guó)工程咨詢的碎片化管理體制，設(shè)計(jì)單位只會(huì)畫(huà)圖，不懂經(jīng)濟(jì)、合同、材料、項(xiàng)目管理，建設(shè)單位得不到最為迫切的一體化、全過(guò)程工程咨詢支持，導(dǎo)致其實(shí)質(zhì)上處于弱勢(shì)地位。目前，急需提升設(shè)計(jì)單位的全過(guò)程工程咨詢服務(wù)能力，助力業(yè)主方項(xiàng)目管理。

筆者認(rèn)為，制定工程總承包制度，應(yīng)以保護(hù)業(yè)主利益、提高建設(shè)效率為出發(fā)點(diǎn)，以固定總價(jià)、可招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)、降低工程造價(jià)為目標(biāo)，以工程總承包方與建設(shè)業(yè)主之間的職權(quán)及招投標(biāo)交易范式為核心，以招投標(biāo)、評(píng)定標(biāo)、合約簽訂等工程定義條件為重點(diǎn)。具體措施是，大力推行全過(guò)程工程咨詢（建筑師負(fù)責(zé)制），從體制上助力提升建設(shè)業(yè)主的項(xiàng)目管理能力，從機(jī)制上提高工程定義、招標(biāo)、造價(jià)及合同管理質(zhì)量。加強(qiáng)財(cái)政和國(guó)有資金的使用安全，從根源是杜絕“三超”。業(yè)主方通常還關(guān)心分包與轉(zhuǎn)包問(wèn)題。工程分包是國(guó)際通用的組織形式，而轉(zhuǎn)包或變相轉(zhuǎn)包應(yīng)予以禁止。區(qū)分轉(zhuǎn)包與分包其實(shí)很簡(jiǎn)單，即按造價(jià)抽取“固定管理費(fèi)”的，就是轉(zhuǎn)包或變相轉(zhuǎn)包。

圖5 建筑市場(chǎng)監(jiān)管的失衡

圖6 勘察設(shè)計(jì)單位改革方向

綜合施策，為推行工程總承包創(chuàng)造條件

1999年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于工程勘察設(shè)計(jì)單位體制改革若干意見(jiàn)》，明確提出勘察設(shè)計(jì)單位的發(fā)展方向是國(guó)際通行的工程公司、工程咨詢?cè)O(shè)計(jì)公司、設(shè)計(jì)事務(wù)所、巖土工程公司等4種模式（如圖6所示）。筆者認(rèn)為，現(xiàn)在提出全過(guò)程工程咨詢（建筑師負(fù)責(zé)制）與上述文件的精神是一致的，市場(chǎng)有需求，目前應(yīng)集中精力落實(shí)好，使設(shè)計(jì)企業(yè)首先轉(zhuǎn)型為工程咨詢?cè)O(shè)計(jì)公司，之后，部分設(shè)計(jì)企業(yè)自然會(huì)轉(zhuǎn)型成為工程公司。

從設(shè)計(jì)企業(yè)內(nèi)部職能分析，工程總承包的實(shí)質(zhì)是“以設(shè)計(jì)為核心的設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工總承包”，核心是設(shè)計(jì)——具備全過(guò)程控制內(nèi)涵的設(shè)計(jì)。目前，我國(guó)絕大部分房建與市政設(shè)計(jì)企業(yè)連全過(guò)程工程咨詢（建筑師負(fù)責(zé)制）都做不了，更為復(fù)雜艱巨的工程總承包自然也做不了。而我國(guó)施工企業(yè)由于“按圖施工”的習(xí)慣，即使特級(jí)企業(yè)新設(shè)立或收購(gòu)的設(shè)計(jì)部門(mén)，或一些集團(tuán)擁有的下屬獨(dú)立設(shè)計(jì)企業(yè)，目前也是“兩張皮”，并沒(méi)有形成國(guó)際工程公司以設(shè)計(jì)統(tǒng)領(lǐng)工程總承包的內(nèi)在功能。筆者認(rèn)為，當(dāng)前必須引起重視的是，目前直接提出工程總承包條件并不成熟，而且有可能轉(zhuǎn)移工程咨詢業(yè)的改革視線，影響設(shè)計(jì)企業(yè)的改革和全過(guò)程工程咨詢的推進(jìn)。

筆者認(rèn)為，全過(guò)程工程咨詢（建筑師負(fù)責(zé)制）是建筑業(yè)的“重大改革”，牽一發(fā)動(dòng)全身，絕不是純粹“設(shè)計(jì)”的事，其核心雖是建筑師執(zhí)業(yè)責(zé)權(quán)利的恢復(fù)，但將引起工程咨詢（投資）、工程造價(jià)、工程監(jiān)理、招投標(biāo)改革的聯(lián)動(dòng)。它不但可加速設(shè)計(jì)企業(yè)向工程咨詢、工程公司轉(zhuǎn)型，為中國(guó)工程咨詢業(yè)撥亂反正，而且可為下一步發(fā)展工程總承包，打好水到渠成的基礎(chǔ)。

落實(shí)國(guó)辦“19號(hào)文”精神，對(duì)全過(guò)程工程咨詢、工程總承包、設(shè)計(jì)深度、造價(jià)管理改革、建設(shè)業(yè)主監(jiān)管等需系統(tǒng)思考、綜合施策，應(yīng)結(jié)合“放管服”改革重點(diǎn)放到市場(chǎng)環(huán)境的營(yíng)造上。筆者建議，應(yīng)從理順工程咨詢業(yè)體制入手，提高相關(guān)政策、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、合同示范文本的聯(lián)動(dòng)性，整體協(xié)調(diào)推進(jìn)：

第一，整合碎片化，形成中國(guó)工程咨詢業(yè)的一體化管理體制。尤其重視工程造價(jià)與設(shè)計(jì)的融合，這與工程質(zhì)量及建筑品質(zhì)的提升、落實(shí)安全生產(chǎn)及農(nóng)民工工資責(zé)任有直接關(guān)系。

第二，建議目前首先全力推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢（建筑師負(fù)責(zé)制），同時(shí)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)業(yè)主的監(jiān)管，并作為加強(qiáng)建筑市場(chǎng)監(jiān)管的突破口和著力點(diǎn)，部署研究新型DBB模式，創(chuàng)造條件推行工程總承包。

第三，將造價(jià)管理歸屬建筑市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)管理。因?yàn)樵靸r(jià)是工程項(xiàng)目各干系方共同關(guān)心的項(xiàng)目靈魂，造價(jià)融入設(shè)計(jì)是全過(guò)程工程咨詢的重點(diǎn)和難點(diǎn)。缺乏設(shè)計(jì)深度及造價(jià)管理改革的配合，全過(guò)程工程咨詢（建筑師負(fù)責(zé)制）、工程總承包的制度預(yù)期將大打折扣。

第四，加大力度推動(dòng)行業(yè)立法。費(fèi)麟認(rèn)為，相比出臺(tái)各種實(shí)施意見(jiàn)、管理辦法，更應(yīng)在系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上，加快造價(jià)管理制度改革，加強(qiáng)建筑行業(yè)立法工作，如修訂《建筑法》《注冊(cè)建筑師管理?xiàng)l例》《基本建設(shè)程序》等，制定《工程咨詢業(yè)管理?xiàng)l例》《建筑設(shè)計(jì)競(jìng)賽條例》等，修改注冊(cè)建筑師考試大綱、建筑院校教育大綱等。