事業(yè)單位體制改革之路如何選擇?

我國(guó)勘察設(shè)計(jì)行業(yè)體制改革先后經(jīng)歷了四個(gè)階段，目前，事業(yè)單位體制改革已經(jīng)進(jìn)入最后的倒計(jì)時(shí)。未來(lái)何去何從，需要勘察設(shè)計(jì)單位作出審慎抉擇。

事業(yè)單位體制改革進(jìn)入倒計(jì)時(shí)

2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“38號(hào)文”），明確了事業(yè)單位體制改革的最后時(shí)間表。

38號(hào)文指出，經(jīng)濟(jì)效益較好的經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，特別是已經(jīng)實(shí)行企業(yè)化管理的，要加大改革力度，優(yōu)先推進(jìn)轉(zhuǎn)制為企業(yè)，于2017 年年底前基本完成。經(jīng)濟(jì)效益一般，但具有發(fā)展?jié)摿?、轉(zhuǎn)制后能夠激發(fā)活力、正常經(jīng)營(yíng)的，要?jiǎng)?chuàng)造條件，通過(guò)減輕負(fù)擔(dān)等政策支持，穩(wěn)妥推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制，于2018 年年底前基本完成。人員、資產(chǎn)規(guī)模較小或無(wú)固定資產(chǎn)、轉(zhuǎn)制后難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的，要逐步予以撤銷，并做好人員安置工作，于2020 年年底前基本完成。

38號(hào)文是針對(duì)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位而下發(fā)的。目前，勘察設(shè)計(jì)行業(yè)已經(jīng)分類的事業(yè)單位中絕大多數(shù)是公益二類或三類（地方規(guī)定）或經(jīng)營(yíng)類，只有極個(gè)別的是無(wú)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的公益一類單位。實(shí)際上，就勘察設(shè)計(jì)單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)而言，絕大部分任務(wù)都需要通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和招投標(biāo)獲得，毫無(wú)疑問(wèn)都屬于經(jīng)營(yíng)類，因此，都應(yīng)該納入體制改革的范圍。筆者認(rèn)為，未來(lái)只會(huì)保留公益一類單位，對(duì)于其他類別的事業(yè)單位，要么轉(zhuǎn)企改制，要么需要將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)剝離。

勘察設(shè)計(jì)單位如果不主動(dòng)轉(zhuǎn)企改制，未來(lái)將很難生存下去，目前推進(jìn)的體制改革也有“倒逼式改革”的意味。38號(hào)文重申經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位必須改企，它提出要“堅(jiān)持政企分開(kāi)、事企分開(kāi)。應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)堅(jiān)決交給市場(chǎng)，將經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)”。38號(hào)文明確指出，具有事業(yè)企業(yè)“雙法人”資格的，注銷事業(yè)單位法人，直接轉(zhuǎn)制為企業(yè)，這意味著“雙法人”這一過(guò)渡辦法即將結(jié)束。隨著“四庫(kù)一平臺(tái)”的全面實(shí)施，住建部重申勘察設(shè)計(jì)單位申請(qǐng)資質(zhì)需具備企業(yè)法人資格，其他部委也紛紛制定相應(yīng)政策措施。例如，2013年環(huán)保部明確限制事業(yè)單位不得申請(qǐng)資質(zhì)。這些政策都倒逼著事業(yè)單位只能選擇轉(zhuǎn)制為企業(yè)，否則資質(zhì)難以維系。此外，目前各地方政府對(duì)事業(yè)單位人員薪酬管理越來(lái)越嚴(yán)格，對(duì)于公益類、經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，很多地方都出臺(tái)了人員薪酬標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)水平相比不具備競(jìng)爭(zhēng)力。作為人力資本型、技術(shù)密集型的勘察設(shè)計(jì)行業(yè)，如果在人才激勵(lì)上沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力，會(huì)造成優(yōu)秀人才的流失，嚴(yán)重影響單位未來(lái)的發(fā)展。

勘察設(shè)計(jì)單位體制改革的方向選擇

對(duì)于改制方向，38號(hào)文支持多種形式的轉(zhuǎn)企改制。具備條件的經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，可根據(jù)實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況和發(fā)展需要，采取國(guó)有獨(dú)資、混合所有制、私營(yíng)等多種形式轉(zhuǎn)企改制。因此，理論上事業(yè)單位體制改革有4個(gè)方向，筆者結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)各方向體制改革的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

一是改為職工持股的民營(yíng)企業(yè)。該方向的優(yōu)點(diǎn)是企業(yè)發(fā)展自主性強(qiáng)、骨干激勵(lì)性強(qiáng)；缺點(diǎn)是國(guó)有資產(chǎn)處置困難，特別是對(duì)于勘察設(shè)計(jì)單位無(wú)形資產(chǎn)的界定和處置是關(guān)鍵。以山東省為例，目前該省已經(jīng)有包括山東省建筑設(shè)計(jì)研究院、山東省建筑科學(xué)研究院、山東省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院在內(nèi)的3家省級(jí)勘察設(shè)計(jì)單位獲批改制為職工持股的民營(yíng)企業(yè)，為該方向的事業(yè)單位體制改革起到了良好的示范作用。

二是在事業(yè)單位體制下改成民營(yíng)控股的股份制企業(yè)。該方向的優(yōu)點(diǎn)是有較大的企業(yè)發(fā)展自主性、骨干激勵(lì)性強(qiáng)，可以根據(jù)需要引進(jìn)外部戰(zhàn)略投資者助推單位發(fā)展；缺點(diǎn)是同樣需要政府的大力支持。當(dāng)前，對(duì)于事業(yè)單位混合所有制改革或股份制改造還沒(méi)有明確的政策規(guī)定，這一方面給了地方政府較大的靈活性和處置權(quán)，另一方面其推進(jìn)更依賴于地方政府的改革開(kāi)放意識(shí)。此種體制改革方向目前已有突破的成功案例。

三是在企業(yè)體制下改成混合所有制企業(yè)。國(guó)有企業(yè)混合所有制改革是當(dāng)前國(guó)企體制改革的主導(dǎo)方向?！蛾P(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》和《關(guān)于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“133號(hào)文”）明確指出：試點(diǎn)企業(yè)是主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類企業(yè)，營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)90%以上來(lái)源于所在企業(yè)集團(tuán)外部市場(chǎng)，優(yōu)先支持人才資本和技術(shù)要素貢獻(xiàn)占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)。員工持股試點(diǎn)原則上為中央三級(jí)及以下企業(yè)和省屬二級(jí)及以下企業(yè)。員工持股總量原則上不高于公司總股本的30%，單一員工持股比例原則上不高于公司總股本的1%。實(shí)施員工持股后，應(yīng)保證國(guó)有股東控股地位，且其持股比例不得低于公司總股本的34%。主要采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)方式開(kāi)展員工持股。

在企業(yè)體制下改成混合所有制企業(yè)的優(yōu)點(diǎn)符合國(guó)家政策鼓勵(lì)方向，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者后企業(yè)資源配置和公司治理結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，推進(jìn)骨干持股有一定激勵(lì)作用；缺點(diǎn)是目前出臺(tái)的混合所有制政策支持有限，特別是員工持股總量上限30%和單一員工持股比例不超過(guò)1%的規(guī)定，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的勘察設(shè)計(jì)單位以及中小型勘察設(shè)計(jì)單位而言不具備吸引力和可操作性。此外，按照133號(hào)文推進(jìn)混合所有制企業(yè)改革程序較長(zhǎng)，往往需要分兩步走，即事業(yè)單位先改成國(guó)企，然后再推行國(guó)企的混合所有制改革。另外，戰(zhàn)略投資者引進(jìn)相對(duì)復(fù)雜，戰(zhàn)略投資者往往需要在國(guó)有資產(chǎn)交易平臺(tái)通過(guò)招標(biāo)方式引入，員工持股的股權(quán)價(jià)格等同于戰(zhàn)略投資者的價(jià)格，代價(jià)不菲。所以，在企業(yè)體制下改成混合所有制企業(yè)最好以改制公司開(kāi)展資本運(yùn)作上市為目標(biāo)，才能對(duì)戰(zhàn)略投資者和持股員工產(chǎn)生吸引力。

四是改成國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。優(yōu)點(diǎn)是操作相對(duì)簡(jiǎn)單，缺點(diǎn)是對(duì)員工的激勵(lì)程度由于受到體制約束力度有限。雖然說(shuō)國(guó)有企業(yè)管理體制按照深化改革的要求，應(yīng)該是從管人、管事、管資產(chǎn)向管資本回報(bào)方向發(fā)展，對(duì)于國(guó)有企業(yè)的管理應(yīng)該進(jìn)一步松綁，但目前各地方政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理還是相對(duì)嚴(yán)格的，國(guó)有企業(yè)同樣受到工資總額等多重束縛，這對(duì)于人力資本型、技術(shù)密集型的勘察設(shè)計(jì)單位未來(lái)發(fā)展沒(méi)有充分的激勵(lì)作用。因此，筆者認(rèn)為，勘察設(shè)計(jì)單位改成國(guó)有獨(dú)資企業(yè)應(yīng)是階段性的選擇，未來(lái)勘察設(shè)計(jì)單位還可以根據(jù)這一輪混合所有制改革試點(diǎn)后國(guó)家出臺(tái)新政策的情況推進(jìn)股份制改革。

勘察設(shè)計(jì)單位體制改革成功的關(guān)鍵

勘察設(shè)計(jì)單位體制改革成功的關(guān)鍵在于天時(shí)、地利、人和。

天時(shí)，即需要政策的支持。和上一階段不同，對(duì)于本輪體制改革，國(guó)家層面針對(duì)勘察設(shè)計(jì)行業(yè)沒(méi)有出臺(tái)更多的政策，筆者也認(rèn)為不太可能會(huì)有更具體的細(xì)化政策。此外，38號(hào)文是“指導(dǎo)意見(jiàn)”，而勘察設(shè)計(jì)單位所需要的政策支持更依賴于地方政府出臺(tái)的配套政策，因此，本輪體制改革的特點(diǎn)是“一地一策”甚至是“一企一策”。在38號(hào)文出臺(tái)之后，目前江西、安徽、四川、天津、云南、廣東、浙江、湖南等地相繼出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施意見(jiàn)。分析這些實(shí)施意見(jiàn)可以看出，各地方政策差異較大。有的地方是按照38號(hào)文照本宣科，而有的地方切實(shí)在為推進(jìn)事業(yè)單位體制改革出臺(tái)支持性政策。地方政策的差異主要表現(xiàn)在改制方向的描述、配套保障性政策以及實(shí)施程序等方面。

地利，即需要爭(zhēng)取上級(jí)主管部門(mén)的大力支持。對(duì)于事業(yè)性質(zhì)的勘察設(shè)計(jì)單位，上級(jí)主管部門(mén)的支持與否對(duì)于體制改革至關(guān)重要。上級(jí)主管部門(mén)會(huì)決定體制改革方向的選擇，也會(huì)對(duì)爭(zhēng)取配套支持政策起到主要影響作用。在有的地方推行的體制改革實(shí)施程序里，明確要求由上級(jí)主管部門(mén)牽頭，會(huì)同編辦、人社和財(cái)務(wù)部門(mén)等組成體制改革實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，這樣的定位下，上級(jí)主管部門(mén)的支持更為關(guān)鍵。

人和，即單位內(nèi)部員工的意見(jiàn)需要達(dá)成統(tǒng)一?？辈煸O(shè)計(jì)單位體制改革方案需要通過(guò)職代會(huì)的批準(zhǔn)，改制方向、員工安置方案和股權(quán)設(shè)置方案往往是大家關(guān)心的焦點(diǎn)，改制方向也和員工安置方案以及股權(quán)設(shè)置方案密切相關(guān)。

就改制方向而言，不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同年齡階段的員工可能各有傾向性，需要加強(qiáng)宣傳國(guó)家鼓勵(lì)方向和行業(yè)改制案例來(lái)統(tǒng)一思想。就員工安置方案而言，已經(jīng)離退休的員工主要關(guān)心原來(lái)單位提供的各類補(bǔ)貼改制后是否能夠延續(xù)；在職的年齡較大的員工主要關(guān)心是否可以提前退休以及改制后企業(yè)退休和原來(lái)事業(yè)單位退休的待遇差如何彌補(bǔ)；在職的年齡較小的員工主要關(guān)心改制后的薪酬福利是否更有利。因此，針對(duì)不同類別員工關(guān)心的問(wèn)題，勘察設(shè)計(jì)單位一是需要主動(dòng)爭(zhēng)取配套保障性政策。二是需要通過(guò)內(nèi)部宣傳相關(guān)政策解答員工的疑惑。如果改制方向是民營(yíng)企業(yè)或員工參與持股的股份制企業(yè)，股權(quán)設(shè)置方案也是員工高度關(guān)心的問(wèn)題。目前，國(guó)家的政策是鼓勵(lì)骨干持股，但往往事業(yè)性質(zhì)的勘察設(shè)計(jì)單位內(nèi)部有比較濃厚的平均主義思想，全員持股和股份平均化可能是一些員工的訴求，這也需要通過(guò)宣貫公司治理理論和行業(yè)改制案例來(lái)予以修正。

總而言之，體制改革對(duì)于勘察設(shè)計(jì)單位未來(lái)的發(fā)展而言，是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。勘察設(shè)計(jì)單位需要通過(guò)積極準(zhǔn)備、上下內(nèi)外的多方面溝通來(lái)獲得政府、上級(jí)主管部門(mén)和內(nèi)部員工的支持，聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，爭(zhēng)取最大公約數(shù)，這樣才能成功地推動(dòng)體制改革。