混合所有制職業(yè)院校治理的政府定位

[摘要]政府定位影響混合所有制職業(yè)院校的治理。政府的資源、能力、權(quán)力和責(zé)任等方面的特點決定了其在混合所有制職業(yè)院校治理中應(yīng)該處于主導(dǎo)地位，而轉(zhuǎn)變政府職能、理順部門職責(zé)、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、再造服務(wù)流程是其發(fā)揮功能的必要條件。

[關(guān)鍵詞]混合所有制 職業(yè)院校 治理 政府定位

[作者簡介]萬衛(wèi)（1979- ），男，湖南衡陽人，湖北工業(yè)大學(xué)職業(yè)技術(shù)師范學(xué)院，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師。（湖北 武漢 430068）

[基金項目]本文系2017年教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“混合所有制職業(yè)院校共同治理的實現(xiàn)機制與制度環(huán)境研究”的階段性研究成果。（項目編號：17YJC880094，項目主持人：萬衛(wèi)）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）23-0019-07

職業(yè)院校進行混合所有制改造之后，治理就成為其迫切需要解決的問題。但是，地方政府對參與混合所有制職業(yè)院校的治理態(tài)度迥異。一些地方政府認為，混合所有制職業(yè)院校屬于民辦學(xué)校，政府不應(yīng)過多干涉；一些地方政府則認為，目前混合所有制職業(yè)院校是對公辦職業(yè)院校的改造，政府應(yīng)該強勢介入。那么，探討政府在混合所有制職業(yè)院校治理中的定位就具有重要的價值。本文擬討論三個問題：政府定位對混合所有制職業(yè)院校治理產(chǎn)生什么影響，其定位的依據(jù)是什么，其功能發(fā)揮的條件為何。需要特別指出的是，本文討論的是學(xué)校層次的混合所有制職業(yè)院校。

一、政府定位對混合所有制職業(yè)院校治理的影響

從治理的目的來看，混合所有制職業(yè)院校的善治有賴于政府的力量；從治理的過程來看，混合所有制職業(yè)院校的共治有賴于政府的參與。換言之，混合所有制職業(yè)院校的治理需要發(fā)揮政府功能。因此，政府定位是影響混合所有制職業(yè)院校治理的重要因素。

首先，混合所有制職業(yè)院校實現(xiàn)治理目的依賴于政府的力量。根據(jù)目的的重要程度，可將治理目的分為直接目的和根本目的?；旌纤兄坡殬I(yè)院校治理的直接目的就是要提高利益相關(guān)者參與學(xué)校辦學(xué)的程度?；旌纤兄坡殬I(yè)院校治理就是通過建立良好的機制，提高利益相關(guān)者參與職業(yè)教育辦學(xué)的積極性，激發(fā)職業(yè)教育的活力?；旌纤兄坡殬I(yè)院校治理的根本目的就是要提高產(chǎn)教融合的程度。產(chǎn)教融合的關(guān)鍵是職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)實現(xiàn)無縫對接，這就要求職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)之間形成良好的機制。混合所有制職業(yè)院校治理的實質(zhì)就是要通過權(quán)力的合理配置將職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)進行鏈接。然而，混合所有制職業(yè)院校實現(xiàn)善治，關(guān)鍵在于政府。一方面，混合所有制職業(yè)院校的治理符合政府的需要。發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，有利于吸引更多的社會資本投資職業(yè)教育，有利于產(chǎn)教融合，有利于調(diào)動學(xué)校教職工的積極性，有利于推進現(xiàn)代學(xué)校制度的建構(gòu)?？梢姡旌纤兄坡殬I(yè)院校的發(fā)展符合社會的公平正義，是我國建設(shè)和諧社會的應(yīng)有之義。另一方面，混合所有制職業(yè)院校的治理離不開政府的支持?；旌纤兄坡殬I(yè)院校的治理需要良好的制度環(huán)境。經(jīng)驗表明，政府只有建立良好的產(chǎn)權(quán)制度，混合所有制職業(yè)院校的治理才能取得實質(zhì)的進展，如齊齊哈爾工程學(xué)院實施的“專業(yè)法人”制。

其次，混合所有制職業(yè)院校的治理過程離不開政府的積極參與。從外部治理來看，關(guān)鍵是要處理好混合所有制職業(yè)院校與政府的關(guān)系。混合所有制職業(yè)院校是一項新事物，人們在學(xué)理和法理上都還存在許多爭議，但這并不影響各地積極探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校。在管辦評分離的背景下，一方面政府應(yīng)積極地向混合所有制職業(yè)院校放權(quán)，另一方面政府應(yīng)該認真履行對混合所有制職業(yè)院校的監(jiān)管職責(zé)。如果政府不放權(quán)，混合所有制職業(yè)院校的內(nèi)部治理就失去了操作空間，辦學(xué)活力也將喪失?！吨腥A人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）規(guī)定，高等學(xué)校在招生、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教育教學(xué)等方面享有自主權(quán)。根據(jù)筆者的調(diào)查，混合所有制職業(yè)院校的辦學(xué)自主權(quán)還需要進一步拓展。另外，如果政府不認真履行監(jiān)管職責(zé)，混合所有制職業(yè)院校的辦學(xué)就有可能失去正確的方向。出資者投資舉辦混合所有制職業(yè)院校，營利是其重要目的。當前，政府亟待明確混合所有制職業(yè)院校的法人身份。如果將其納入民辦教育的范疇，政府就可以參照《民辦學(xué)校分類登記實施細則》對其進行管理；如果將其納入公辦教育的范疇，政府就應(yīng)該制定專門的條例以規(guī)范其發(fā)展。

二、混合所有制職業(yè)院校治理的政府定位依據(jù)

明確政府在混合所有制職業(yè)院校治理中的定位，是其發(fā)揮功能的前提條件。政府應(yīng)該在混合所有制職業(yè)院校治理過程中居于主導(dǎo)地位，這是由其資源、能力、權(quán)力和責(zé)任所決定的。

（一）政府的資源

首先，堅實的法律依據(jù)。政府對混合所有制職業(yè)院校進行治理，其法律依據(jù)主要有《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）《高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）等?！督逃ā返诹龡l規(guī)定“各級人民政府及其教育行政部門應(yīng)當加強對學(xué)校及其他教育機構(gòu)教育經(jīng)費的監(jiān)督管理，提高教育投資效益”；《高等教育法》第十三條規(guī)定“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)”；《民促法》第七條規(guī)定“國務(wù)院教育行政部門負責(zé)全國民辦教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理”?？梢?，混合所有制職業(yè)院校的辦學(xué)權(quán)源自政府的授權(quán)，因此政府主導(dǎo)其治理就具有天然的合法性。

其次，雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)。2013年，國家財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)超過4%。2014年度《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，國家對高等職業(yè)教育的財政投入為824億元，占財政性經(jīng)費總量的3.36%?；旌纤兄坡殬I(yè)院校的辦學(xué)經(jīng)費主要來自學(xué)費，極少得到政府的財政投入。究其根源，政府一般將混合所有制職業(yè)院校納入民辦教育進行管理，但隨著“少子化”時代的來臨，職業(yè)教育生源縮減的局面將難以逆轉(zhuǎn)。因此，混合所有制職業(yè)院校亟待政府加大財政投入，以彌補辦學(xué)經(jīng)費的不足。為了加強對財政資金的監(jiān)管，政府應(yīng)該主導(dǎo)混合所有制職業(yè)院校的治理。

最后，豐富的政策實踐。政府主要通過政策、法律對混合所有制職業(yè)院校進行管理?；旌纤兄坡殬I(yè)院校是一項新事物，其身份屬性尚不明朗。從現(xiàn)實情況來看，獨立學(xué)院是混合所有制辦學(xué)的典型代表，政府已經(jīng)將其納入民辦教育進行管理。因此，政府有可能將混合所有制職業(yè)院校看作民辦教育的組成部分。當前，政府對民辦教育管理的政策有《教育法》《高等教育法》《民促法》等。根據(jù)現(xiàn)實的需要，政府可對法律進行修訂，以加強對混合所有制職業(yè)院校的管理。例如，2016年全國人民代表大會常務(wù)委員會對《民促法》進行了修訂，將民辦學(xué)校進行分類管理?？梢?，政府可以利用掌握的政策資源，影響混合所有制職業(yè)院校的治理。

（二）政府的能力

首先，政府具有科學(xué)決策的能力，可以明確混合所有制職業(yè)院校治理變革的方向。從某種程度上說，學(xué)校治理成功的關(guān)鍵就在于政府的決策是否科學(xué)。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）出臺，提出“要擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。根據(jù)《決定》的要求，高等學(xué)校逐漸獲得了在計劃外接受委托培養(yǎng)學(xué)生和招收自費生等多項權(quán)力，激發(fā)了高等學(xué)校的辦學(xué)活力。《決定》對我國教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響，是政府做出的一次科學(xué)決策。2017年，《教育部等五部委關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》出臺，提出“進一步向地方和高校放權(quán)，給高校松綁減負、簡除煩苛，讓學(xué)校擁有更大辦學(xué)自主權(quán)”。這將使混合所有制職業(yè)院校獲得更多的辦學(xué)自主權(quán)，為其完善內(nèi)部治理創(chuàng)造了條件。

其次，政府具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力，可以處理好政府與混合所有制職業(yè)院校之間的關(guān)系。政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力表現(xiàn)在：一方面，政府能夠處理好政府各部門之間的關(guān)系。當前，我國職業(yè)教育管理體制存在條塊分割、效率不高的弊端。這就要求政府理順教育部門、人力資源和社會保障部門之間的關(guān)系，提高職業(yè)教育管理的效率。有學(xué)者提出，我國可以借鑒德國、英國、瑞士等發(fā)達國家的做法，設(shè)立國家職業(yè)教育總局。另一方面，政府能夠處理好政府與學(xué)校的關(guān)系。我國學(xué)校的治理屬于授權(quán)性治理。換言之，學(xué)校享有的權(quán)力是政府通過法律、政策等方式授予的。當前，混合所有制職業(yè)院校主要是通過對公辦職業(yè)院校進行混合所有制改造而形成。然而，公辦職業(yè)院校面臨的突出問題是缺乏辦學(xué)自主權(quán)。對此，政府可以通過厘清自身的權(quán)力邊界，賦予混合所有制職業(yè)院校更多的辦學(xué)自主權(quán)。

最后，政府具有社會動員的能力，可以鼓勵多方力量參與混合所有制職業(yè)院校的辦學(xué)。一般來說，我國政府進行社會動員的方式主要有兩種：一是利用黨政組織的力量；二是整合體制外的力量。在職業(yè)教育領(lǐng)域，政府主要通過政策、法律來調(diào)動社會力量參與職業(yè)教育辦學(xué)的積極性。2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”。該文件的發(fā)布，不僅表明中央政府正式承認了地方政府與社會力量在職業(yè)教育領(lǐng)域進行混合所有制改革的實踐，還是一次重要的社會動員。該文件發(fā)布后，地方政府與社會力量開始積極地在職業(yè)教育領(lǐng)域探索混合所有制改革。例如，2016年山東省遴選了9所職業(yè)院校，進行混合所有制辦學(xué)的試點。可見，政府具有強大的社會動員能力，能夠推動混合所有制職業(yè)院校的快速發(fā)展。

（三）政府的權(quán)力

首先，政府具有指導(dǎo)混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)的權(quán)力。政府對混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)的指導(dǎo)主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，政府應(yīng)該對混合所有制職業(yè)院校的教育教學(xué)進行指導(dǎo)。政府對混合所有制職業(yè)院校教育教學(xué)的指導(dǎo)源自法律的授權(quán)?！睹翊俜ā返谒氖畻l規(guī)定：“教育行政部門及有關(guān)部門應(yīng)當對民辦學(xué)校的教育教學(xué)工作、教師培訓(xùn)工作進行指導(dǎo)。”政府對混合所有制職業(yè)院校的教育教學(xué)進行指導(dǎo)，具有十分重要的意義。社會力量出資參與混合所有制職業(yè)院校的辦學(xué)，具有營利的訴求。在這樣的條件下，如果政府不對混合所有制職業(yè)院校的教育教學(xué)進行指導(dǎo)，它就可能偏離正確的辦學(xué)方向。一般來說，政府應(yīng)該通過政策對混合所有制職業(yè)院校的教育教學(xué)進行宏觀指導(dǎo)，不應(yīng)插手其具體的辦學(xué)事務(wù)。另一方面，政府應(yīng)該對混合所有制職業(yè)院校的教師隊伍建設(shè)提供指導(dǎo)。決定一所職業(yè)院校辦學(xué)質(zhì)量的高低，關(guān)鍵在于教師，混合所有制職業(yè)院校應(yīng)該大力建設(shè)一支高質(zhì)量的“雙師型”教師隊伍。但是，目前混合所有制職業(yè)院校建設(shè)“雙師型”教師隊伍還面臨較多困難，政府應(yīng)該加大對混合所有制職業(yè)院校指導(dǎo)的力度，使其盡快建立一支高質(zhì)量的教師隊伍。

其次，政府具有監(jiān)督混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)的權(quán)力。政府對混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)的監(jiān)督主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，政府通過多種方式評估混合所有制職業(yè)院校的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量。政府評估混合所有制職業(yè)院校的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，具有明確的法律依據(jù)?！睹翊俜ā返谒氖粭l規(guī)定：“教育行政部門及有關(guān)部門依法對民辦學(xué)校實行督導(dǎo)，建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度，促進提高辦學(xué)質(zhì)量；組織或者委托社會中介組織評估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，并將評估結(jié)果向社會公布?！币话銇碚f，政府對混合所有制職業(yè)院校的辦學(xué)水平和教學(xué)治理進行評估具有重要的價值。2004年，《教育部辦公廳關(guān)于全面開展高職高專院校人才培養(yǎng)工作水平評估的通知》指出：“通過評估，引導(dǎo)學(xué)校準確定位，堅持以服務(wù)為宗旨，以就業(yè)為導(dǎo)向，走產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的發(fā)展道路，加強教學(xué)基本建設(shè)，深化教育教學(xué)改革，努力辦出特色。”可見，政府如果依據(jù)該文件對?？茖哟蔚幕旌纤兄坡殬I(yè)院校辦學(xué)進行評估，目的就是要提高其人才培養(yǎng)的質(zhì)量。另一方面，政府應(yīng)該依法保障受教育者的合法權(quán)益。根據(jù)《教育法》的規(guī)定，受教育者享有按照國家有關(guān)規(guī)定獲得獎學(xué)金、貸學(xué)金、助學(xué)金等多項權(quán)利。如果受教育者的權(quán)利被混合所有制職業(yè)院校侵害，那其可以向教育行政部門進行申訴。教育行政部門應(yīng)該及時受理受教育者的申訴，依法進行調(diào)查并且做出明確的處理意見。如果侵權(quán)的事實清楚，教育行政部門應(yīng)該責(zé)令混合所有制職業(yè)院校糾正錯誤行為。

（四）政府的責(zé)任

首先，政府應(yīng)該扶持混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展。政府對混合所有制職業(yè)院校進行扶持主要有兩種方式：第一，政策扶持。政府可以通過稅收、信貸、供地等政策，支持混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展。《民促法》第四十七條規(guī)定“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策”，如果政府將混合所有制職業(yè)院校納入民辦教育進行管理，它就可以依據(jù)法律規(guī)定享有相關(guān)稅收優(yōu)惠?；旌纤兄坡殬I(yè)院校的發(fā)展需要大量的經(jīng)費投入，這就要求金融機構(gòu)提供必要的信貸支持?！睹翊俜ā返谒氖艞l還規(guī)定：“國家鼓勵金融機構(gòu)運用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。”混合所有制職業(yè)院校是獨立的法人，可以憑借法人財產(chǎn)從金融機構(gòu)進行貸款，從而完成基本建設(shè)?；旌纤兄坡殬I(yè)院校的辦學(xué)，還需要一定的建設(shè)用地?！睹翊俜ā返谖迨粭l規(guī)定：“新建、擴建非營利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠。新建、擴建營利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當按照國家規(guī)定供給土地?！痹谡闹С窒?，混合所有者職業(yè)院校能夠獲得更加廣闊的辦學(xué)空間。第二，經(jīng)費資助。政府可以通過設(shè)立專項經(jīng)費的方式，促進混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展?！睹翊俜ā返谒氖鍡l規(guī)定：“縣級以上各級人民政府可以設(shè)立專項資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人。”政府不僅可以設(shè)立實驗室建設(shè)、圖書館建設(shè)、實訓(xùn)基地建設(shè)等專項經(jīng)費，還可以設(shè)立各種人才專項經(jīng)費，從而促進混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展。

其次，政府應(yīng)該鼓勵社會力量參與混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)。社會力量參與混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)的方式主要有兩種：第一，社會力量出資舉辦混合所有制職業(yè)院校。社會力量是否有動力舉辦混合所有制職業(yè)院校，關(guān)鍵在于其利益的損益。只有當投入的成本少于收益時，社會力量才有動力出資舉辦混合所有制職業(yè)院校。因此，政府應(yīng)該盡快出臺相關(guān)政策，增加社會力量出資舉辦混合所有制職業(yè)院校而獲得的收益。第二，社會力量參與混合所有制職業(yè)院校教育教學(xué)的評估。根據(jù)《民促法》第四十一條的規(guī)定：“組織或者委托社會中介組織評估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量”，社會中介組織對混合所有制職業(yè)院校的教育教學(xué)評估，既是政府實現(xiàn)管辦評分離的重要舉措，也是實現(xiàn)評估科學(xué)化的重要途徑。然而，社會中介組織面臨著權(quán)威性不足、水平不高、運行不規(guī)范等諸多問題，因此政府應(yīng)該通過完善制度等方式，促進社會中介組織的成長。

三、混合所有制職業(yè)院校治理的政府功能發(fā)揮

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能是發(fā)揮政府功能的前提，關(guān)鍵是處理好政府和混合所有制職業(yè)院校的關(guān)系。

首先，明確政府的權(quán)力。政府應(yīng)該著重行使的權(quán)力有：第一，審核學(xué)校章程。學(xué)校章程不僅明確了混合所有制職業(yè)院校與政府的關(guān)系，還明確了混合所有制職業(yè)院校的內(nèi)部權(quán)力劃分。政府審核混合所有制職業(yè)院校的章程，應(yīng)該以《高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《民促法》等法律為依據(jù)，重點考察舉辦者的權(quán)利、學(xué)校的權(quán)利、教師與學(xué)生的權(quán)利、經(jīng)費來源等內(nèi)容。第二，審定校長資格。一般而言，校長是混合所有制職業(yè)院校董事會（理事會）的重要成員，因此校長既是混合所有制職業(yè)院校的重要決策者，也是主要行政者。政府審定混合所有制職業(yè)院校的校長資格，應(yīng)該重點關(guān)注其任職經(jīng)歷?；旌纤兄坡殬I(yè)院校的校長人選，至少應(yīng)該在公辦職業(yè)院?；蛎褶k職業(yè)院校擔(dān)任過三年以上的校級領(lǐng)導(dǎo)。第三，考察資產(chǎn)來源?；旌纤兄坡殬I(yè)院校作為獨立的法人，應(yīng)該擁有自己的財產(chǎn)?；旌纤兄坡殬I(yè)院校的財產(chǎn)來源有舉辦者的投入、國有資產(chǎn)、受捐贈的資產(chǎn)、辦學(xué)積累等。其中，舉辦者的投入是混合所有制職業(yè)院校資產(chǎn)的重要組成部分。因此，只有舉辦者將資產(chǎn)過戶到混合所有制職業(yè)院校名下，才能獨立承擔(dān)民事責(zé)任。

其次，落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。政府真正放權(quán)是基礎(chǔ)，混合所有制職業(yè)院校正確行使權(quán)力是條件。第一，政府應(yīng)該真正放權(quán)。如果政府不能落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，職業(yè)院校的混合所有制改革就難以有比較大的拓展。隨著教育管辦評的推進，高職院校已經(jīng)具有一定的辦學(xué)自主權(quán)。然而，高職院校在系科招生比例、設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)等方面的權(quán)力還比較小，政府應(yīng)該根據(jù)《高等教育法》將系科招生比例權(quán)等真正地賦予高職院校。與高職院校相比，中等職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)還比較缺乏。當前，中等職業(yè)學(xué)校的治理屬于行政性治理，學(xué)校基本沒有辦學(xué)自主權(quán)。政府應(yīng)該根據(jù)《教育法》將聘任教師及其他教職工等權(quán)利賦予中等職業(yè)學(xué)校。第二，混合所有制職業(yè)院校能夠正確行使權(quán)利。為了正確行使政府賦予的權(quán)利，混合所有制職業(yè)院校應(yīng)該改善治理?；旌纤兄坡殬I(yè)院校改善治理，應(yīng)該以學(xué)校章程建設(shè)為抓手。在學(xué)校章程建設(shè)階段，混合所有制職業(yè)院校應(yīng)該遵循民主、公開的原則，對學(xué)校權(quán)利進行科學(xué)的劃分，處理好不同利益相關(guān)者的關(guān)系。在學(xué)校章程執(zhí)行階段，混合所有制職業(yè)院校應(yīng)該以學(xué)校章程為依據(jù)，努力做到“有章必循，違章必究”。

（二）理順部門職責(zé)

理順部門職責(zé)是發(fā)揮政府功能的基礎(chǔ)，以整合分散在政府不同部門的相同職責(zé)為重要路徑。

首先，國家應(yīng)將教育部、人力資源和社會保障部的職業(yè)教育管理職責(zé)整合在一起。目前，教育部職業(yè)教育與成人教育司負責(zé)對全國的職業(yè)院校進行宏觀管理和指導(dǎo)，人力資源和社會保障部職業(yè)能力建設(shè)司負責(zé)對全國的技工院校進行宏觀管理和指導(dǎo)。不論是職業(yè)院校，還是技工院校，都是我國職業(yè)教育體系的重要組成部分。國家將職業(yè)院校、技工院校分屬不同的部門進行管理，不僅浪費管理資源，還使管理效率低下。如果國家將教育部、人力資源和社會保障部的職業(yè)教育管理職責(zé)整合在一起，就能夠提高管理效率。具體來說，國家既可以新設(shè)機構(gòu)（如國家職業(yè)教育總局）統(tǒng)一管理職業(yè)教育，也可以將人力資源和社會保障部門的職業(yè)教育管理職責(zé)劃歸教育部。

其次，省級教育行政部門應(yīng)盡快將高等職業(yè)院校的管理職責(zé)劃歸職業(yè)與成人教育處。在一些省份，高等教育處依然負責(zé)對全省的高等職業(yè)院校進行管理和指導(dǎo)，職業(yè)教育與成人教育處負責(zé)對全省的中等職業(yè)學(xué)校進行管理和指導(dǎo)，人力資源和社會保障廳職業(yè)能力建設(shè)處負責(zé)對全省的技工院校進行管理和指導(dǎo)。盡管高等職業(yè)院校具有高等性，但其本質(zhì)屬性是職業(yè)性。換言之，高等職業(yè)院校是職業(yè)教育體系的重要組成部分。因此，省級教育行政部門應(yīng)該盡快將高等職業(yè)院校的管理職責(zé)劃到職業(yè)教育與成人教育處，這既符合國家對職業(yè)教育管理體制的調(diào)整，也有利于現(xiàn)代職業(yè)教育體系的最終建立。

最后，市縣兩級政府應(yīng)試點取消職業(yè)院校和技工院校的行政級別。當前，市縣兩級教育行政部門、人力資源和社會保障部門既沒有管理高等職業(yè)院校、高等技工院校的動力，也缺少管理高等職業(yè)院校、高等技工院校的權(quán)力。究其根源，高等職業(yè)院校、高等技工院校實際上存在一定的行政級別。在現(xiàn)有的制度環(huán)境下，市縣兩級教育行政部門的行政級別甚至低于高等職業(yè)院校、高等技工院校。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出要逐步取消學(xué)校實際存在的行政級別，教育部為此做了具體部署。市縣兩級政府應(yīng)該以《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的精神為指導(dǎo)，大膽試點取消職業(yè)院校和技工院校的行政級別，這有利于政府相關(guān)部門對職業(yè)院校和技工院校進行管理，為國家整合職業(yè)教育管理職責(zé)積累經(jīng)驗和創(chuàng)造條件。

（三）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)是發(fā)揮政府功能的關(guān)鍵，重點是擴大省級政府的教育統(tǒng)籌權(quán)，即賦予其部分關(guān)鍵權(quán)力。

首先，審核民辦本科學(xué)校章程的權(quán)力。高職院校是探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的重要主體。隨著現(xiàn)代職教體系的逐步建立，職教本科逐漸涌現(xiàn)，如天津中德應(yīng)用技術(shù)大學(xué)。職教本科是我國職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生的新事物，具有強烈的改革愿望。獨立學(xué)院是混合所有制辦學(xué)的典型代表，隨著教育市場競爭的加劇，它們可能轉(zhuǎn)型發(fā)展為職教本科。為了順利轉(zhuǎn)型，獨立學(xué)院不僅需要重新配置產(chǎn)權(quán)，還需要改善治理。因此，民辦本科學(xué)校修訂學(xué)校章程的需求可能會增長。如果省級政府具有審核民辦本科章程的權(quán)力，就能為改善混合所有制職業(yè)院校的治理創(chuàng)造條件。

其次，審核民辦學(xué)校董事會章程的權(quán)力?；旌纤兄坡殬I(yè)院校實行的是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。換言之，董事會是混合所有制職業(yè)院校的決策機構(gòu)，而監(jiān)事會是其監(jiān)督機構(gòu)。當前，混合所有制職業(yè)院校的董事會成員通常根據(jù)出資方比例確定，而監(jiān)事會成員則涉及出資方代表、教師代表、政府代表、企業(yè)代表等?；旌纤兄坡殬I(yè)院校應(yīng)該走向共同治理，這就要求對其董事會進行適當改造，省級政府應(yīng)該具有審核民辦學(xué)校董事會章程的權(quán)力，只有這樣，才能確保混合所有制職業(yè)院校不僅關(guān)注利益相關(guān)者的訴求，還能始終堅持正確的辦學(xué)方向。

最后，確定高職院校招生計劃的權(quán)力。當前，各省高職院校的招生計劃統(tǒng)一由教育部下達。教育部確定高職院校的招生計劃，有利于其對高等職業(yè)教育的宏觀管理，但存在一定的弊端。第一，它難以調(diào)動地方發(fā)展高等職業(yè)教育的積極性。教育部嚴格控制高等職業(yè)教育的招生計劃，無法促進地方因地制宜發(fā)展高等職業(yè)教育。第二，它難以符合高等職業(yè)教育的實際。我國高等職業(yè)教育的發(fā)展具有不平衡、不充分的特點。教育部由于資源的限制，既難以了解地方高等職業(yè)教育發(fā)展的實際，也難以協(xié)調(diào)各省的利益沖突。隨著教育市場競爭機制的逐步建立，教育部應(yīng)該將制訂高職院校招生計劃的權(quán)力賦予省級政府。

（四）再造服務(wù)流程

再造服務(wù)流程是發(fā)揮政府功能的保障，以轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念為前提，以提高執(zhí)政能力為抓手。

首先，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從管理到治理，反映了我國政府執(zhí)政理念的重大變化。治理不僅強調(diào)參與公共事務(wù)主體的多元化，還關(guān)注處理公共事務(wù)方式的多樣化。第一，混合所有制職業(yè)院校治理主體的多元化?；旌纤兄坡殬I(yè)院校的治理屬于公共事務(wù)，需要利益相關(guān)者的積極參與。究其根源，利益相關(guān)者向混合所有制職業(yè)院校投入了專用性資產(chǎn)，共同承擔(dān)了辦學(xué)風(fēng)險，符合職業(yè)教育管理的客觀規(guī)律。利益相關(guān)者參與混合所有制職業(yè)院校，既可以通過參與制定相關(guān)政策、法律等外部治理方式，還可以參與其董事會、監(jiān)事會等內(nèi)部治理機構(gòu)的方式。第二，混合所有制職業(yè)院校治理方式的多樣化。政府參與混合所有制職業(yè)院校的治理，應(yīng)認真審核學(xué)校章程、董事會章程和監(jiān)事會章程等制度，明晰其法人身份，建立舉辦者黑名單制度。

其次，提高執(zhí)政能力。第一，政府應(yīng)該促進混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展。政府推動混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展，應(yīng)以產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新為重點。如果地方政府進行產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，就能推動混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展。例如，甘南縣政府將甘南縣職教中心委托給齊齊哈爾工程學(xué)院進行管理。委托管理之前，甘南縣職教中心的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)都屬于甘南縣政府；委托管理之后，甘南縣職教中心的所有權(quán)依然屬于甘南縣政府，而經(jīng)營權(quán)屬于齊齊哈爾工程學(xué)院?？梢?，委托管理是在混合所有制改革條件下，地方政府進行的一次產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新。經(jīng)驗表明，委托管理提高了職業(yè)院校的辦學(xué)質(zhì)量，增強了地方政府購買公共服務(wù)的能力，提升了管理方的品牌價值。第二，政府應(yīng)該維持混合所有制職業(yè)院校的穩(wěn)定?；旌纤兄聘母锸且淮沃卮蟮闹贫茸冞w，可能會影響利益相關(guān)者的收益，這就要求政府以人民為中心，以高度的使命感和責(zé)任感，處理好個人利益和集體利益的關(guān)系。例如，地方政府應(yīng)該堅持人員身份不變，經(jīng)費投入只增不減。只有這樣，政府才能為職業(yè)院校的混合所有制改革創(chuàng)造更好的條件。

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