供給側(cè)改革視角下的上海政府職能轉(zhuǎn)變

彭輝 王天品

目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最為引人關(guān)注的改革無(wú)疑是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持長(zhǎng)期健康穩(wěn)定發(fā)展指明了道路，也對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了一系列挑戰(zhàn)。在供給側(cè)改革背景下，上海政府職能轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)為：不斷優(yōu)化行政審批改革、推進(jìn)事中事后監(jiān)管、完善行政執(zhí)法體制機(jī)制。與此同時(shí)，改革也遭遇了不少問(wèn)題和障礙。

上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)是“大政府，小社會(huì)”，歷來(lái)強(qiáng)調(diào)政府的宏觀調(diào)控“這只手”，在一定程度上忽略了市場(chǎng)的主體地位，以致經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性日益增多。從這個(gè)角度而言，供給側(cè)改革就是要求政府開(kāi)展刀口向內(nèi)的自我革命，通過(guò)行政審批、政府監(jiān)管、行政執(zhí)法等系列改革，約束政府的“有形之手”，減輕政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)行為的過(guò)度干預(yù)。

在此，以行政審批為例，管中窺豹，來(lái)透視上海政府職能轉(zhuǎn)變遇到的困難，并提出一些對(duì)策建議。

供給側(cè)視角下行政審批僵局

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)在具體工作實(shí)踐中，當(dāng)改革舉措與責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)并存時(shí)，審批部門(mén)和審批者更多的是考慮自身責(zé)任問(wèn)題，擔(dān)心率先提出改革建議或?qū)嵤└母镌O(shè)想，如果出現(xiàn)問(wèn)題，會(huì)被追究“亂作為”的責(zé)任，形成一種對(duì)不合理的行政審批規(guī)定“不敢改”的心態(tài)。正是這種心態(tài)，弱化了行政審批主體在行政審批制度改革中的主動(dòng)性和進(jìn)取性，導(dǎo)致行政審批制度改革缺乏必要的內(nèi)在動(dòng)力。

“局部利益”問(wèn)題在行政審批中也在一定范圍內(nèi)存在。由于行政審批所涉及的面較廣，需要多個(gè)政府部門(mén)，協(xié)調(diào)溝通合力推進(jìn)。調(diào)研中，局部利益或者部門(mén)利益對(duì)推進(jìn)行政審批制度改革形成障礙，已經(jīng)成為一個(gè)帶有普遍性的問(wèn)題。一些政府機(jī)構(gòu)緊握手中權(quán)力不愿放手，使得實(shí)踐中通過(guò)審批方式來(lái)進(jìn)行資源分配依舊較為普遍：“彈簧門(mén)”“玻璃門(mén)”現(xiàn)象在一些領(lǐng)域依舊客觀存在，通過(guò)許可制度、核發(fā)資料、注冊(cè)登記等方式限制新企業(yè)的準(zhǔn)入或束縛企業(yè)資質(zhì)升級(jí)。

法律的具體規(guī)定往往滯后于動(dòng)態(tài)改革的進(jìn)程。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在行政審批制度改革的具體實(shí)踐中，政府及職能部門(mén)遇到了應(yīng)該改、想改、卻又無(wú)法改的“天花板”困境。相關(guān)法律規(guī)定的缺失，相關(guān)法律規(guī)定沒(méi)有及時(shí)調(diào)整，或者相關(guān)法律規(guī)定之間不協(xié)調(diào)，都會(huì)成為阻絆行政審批制度改革工作的“攔路虎”。

優(yōu)化行政審批流程，提高行政效能的對(duì)策

整合和加強(qiáng)行政審批平臺(tái)建設(shè)，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)方便百姓辦事。積極推進(jìn)行政審批跨部門(mén)協(xié)作平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的共建共享，優(yōu)化業(yè)務(wù)處理的流程，提高辦事效率。一是明確平臺(tái)建設(shè)各方的職責(zé)，完善政務(wù)信息資源交換平臺(tái)的建設(shè)方案，比如對(duì)于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)運(yùn)用等達(dá)成一致意見(jiàn)；二是積極推進(jìn)網(wǎng)上審批。在大數(shù)據(jù)背景下，亟待加快信息化建設(shè)步伐，除了涉及國(guó)家秘密、商業(yè)機(jī)密及個(gè)人隱私，其余事項(xiàng)的行政審批工作的主陣地由線下逐步轉(zhuǎn)移至線上，加快行政審批線上直接受理、審批、進(jìn)度查詢(xún)及結(jié)果告知等；對(duì)于不適合網(wǎng)上行政審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由審改辦及行政審批部門(mén)共同審定，并制作行政審批網(wǎng)上辦理的負(fù)面清單，對(duì)外公布。三是逐步開(kāi)展移動(dòng)審批平臺(tái)建設(shè)，利用移動(dòng)平臺(tái)提供查詢(xún)、預(yù)約服務(wù)。審批部門(mén)在收到電子材料后應(yīng)在一個(gè)工作日啟動(dòng)審核工作，對(duì)于不便使用信息化平臺(tái)的特殊人群提供輔導(dǎo)服務(wù)工作，做到服務(wù)對(duì)象全覆蓋。四是實(shí)施全過(guò)程記錄，推行審批效能評(píng)估。行政審批部門(mén)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)行政過(guò)程全記錄，并形成紙質(zhì)或電子材料存檔備查。并通過(guò)大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，實(shí)施審批效能評(píng)估分析統(tǒng)計(jì)，并于每年向全社會(huì)定期公布評(píng)估報(bào)告。

加快行政服務(wù)中心建設(shè)，推進(jìn)審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化。公共服務(wù)功能擴(kuò)大化的發(fā)展趨勢(shì)勢(shì)不可擋，建設(shè)便捷、高效、集中化的“一門(mén)式”行政服務(wù)中心，已成為服務(wù)政府建設(shè)的一大舉措。一是按照“應(yīng)進(jìn)則進(jìn)”的原則，進(jìn)一步推進(jìn)審批事項(xiàng)相對(duì)集中。進(jìn)一步加大事項(xiàng)進(jìn)駐證照服務(wù)中心力度，凡是與企業(yè)相關(guān)的行政審批事項(xiàng)，除特殊對(duì)象和特殊事項(xiàng)之外，都進(jìn)入行政服務(wù)中心辦理。除了行政審批事項(xiàng)以外，行政服務(wù)中心還應(yīng)當(dāng)承辦部分涉及市民個(gè)人的行政服務(wù)事項(xiàng)，相關(guān)事業(yè)單位也可以入駐中心。雙重管理部門(mén)和垂直管理部門(mén)的行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)，按照“便于工作、加強(qiáng)服務(wù)”的原則，適合依托行政服務(wù)中心集中辦理的，也應(yīng)當(dāng)逐步予以納入。對(duì)于垂直管理部門(mén)和雙重管理部門(mén)所涉及的行政審批事項(xiàng)，按照“工作便利、提升服務(wù)”的準(zhǔn)則，也應(yīng)將其逐步納入行政服務(wù)中心辦理。二是探索審批力量逐步下沉，優(yōu)化配套服務(wù)便利措施。對(duì)于區(qū)和街道共同行使行政審批權(quán)的事項(xiàng)，或街道初審，區(qū)級(jí)終審的行政審批事項(xiàng)，區(qū)級(jí)行政審批機(jī)構(gòu)可會(huì)同審改辦研究將行政審批終審權(quán)下放鎮(zhèn)、街道辦理。

明確評(píng)估指標(biāo)和方法，建立審批機(jī)關(guān)的效能評(píng)估和效能考核制度。提高行政效能，必須建立行之有效的效能評(píng)估和考核機(jī)制。一是效能評(píng)估的指標(biāo)。應(yīng)當(dāng)圍繞“能、效、績(jī)”進(jìn)行，可以從審批能力建設(shè)、制度建設(shè)與執(zhí)行、審批效果、審批成本等四個(gè)方面設(shè)定效能評(píng)估指標(biāo)。在行政審批過(guò)程中，行政審批機(jī)關(guān)和審批工作人員的能力、態(tài)度、工作作風(fēng)無(wú)疑會(huì)對(duì)行政審批的效率、行政效能產(chǎn)生重大影響，因此，效能評(píng)估要把服務(wù)質(zhì)量提到重要地位。二是效能評(píng)估的方法?？梢允蔷C合評(píng)估，結(jié)合網(wǎng)上評(píng)議、市民服務(wù)熱線、群眾投訴、監(jiān)察部門(mén)評(píng)價(jià)、行政部門(mén)自身評(píng)價(jià)等，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)數(shù)據(jù)的交叉采集和驗(yàn)證。也可以引入第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，確保評(píng)估過(guò)程公開(kāi)、透明。三是效能評(píng)估的程序。效能建設(shè)管理部門(mén)或者第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展政府效能評(píng)估，一般包括以下幾個(gè)步驟：收集與分析被評(píng)估對(duì)象的相關(guān)資料；定性或者定量分析被評(píng)估對(duì)象的各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)完成情況；開(kāi)展效能總體評(píng)估，提出改進(jìn)對(duì)策和建議。四是運(yùn)用效能評(píng)估結(jié)果。將評(píng)估結(jié)果作為對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行考核的依據(jù)，也可以作為對(duì)干部任免的重要依據(jù)，切實(shí)提高政府行政效能。五是效能考核制度。效能建設(shè)管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)政府工作部門(mén)進(jìn)行效能考核。公務(wù)員管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)政府工作部門(mén)的公務(wù)員進(jìn)行效能考核，效能考核應(yīng)當(dāng)作為公務(wù)員崗位目標(biāo)責(zé)任考核的重要內(nèi)容。