集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配探討

岳永兵　劉向敏

摘 要：演闡述了土地增值來(lái)源及增值收益分配主體，以農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)為例，總結(jié)了土地增值收益在國(guó)家與集體之間、集體內(nèi)部分配的實(shí)踐及啟示。分析了增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，土地增值收益在集體與集體之間分配的必要性和可行途徑。從完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市稅費(fèi)項(xiàng)目、明確增值收益調(diào)節(jié)金及稅費(fèi)繳納基數(shù)、確定收益在不同主體間分配比例等五方面提出了建立增值收益分配機(jī)制的建議。

關(guān)鍵詞：演增值收益；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；調(diào)節(jié)金；改革試點(diǎn)

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2018）03-0041-05

土地增值收益分配是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，合理平衡各主體之間的利益關(guān)系，才能保障改革順利推進(jìn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益是出讓、轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)獲得的收入扣除成本后的凈收益。由于土地具有增值性特點(diǎn)，土地收益分配實(shí)質(zhì)上就是對(duì)增值收益的分配，入市過(guò)程中收取的稅、費(fèi)、金都可視為對(duì)增值收益的分配。

一、土地增值收益及收益分配主體

（一）土地增值來(lái)源

土地增值源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施投入和土地用途轉(zhuǎn)換等因素。具體分為四種來(lái)源：一是公共投入；二是土地用途和使用條件改變；三是私人投入；四是其他私人機(jī)構(gòu)投入。不同的增值渠道決定了增值收益的分配方式：對(duì)于私人投入引起的土地增值應(yīng)根據(jù)“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則進(jìn)行分配；對(duì)于非私人投入引起的土地增值，則產(chǎn)生了“漲價(jià)歸公”“漲價(jià)歸私[1]”和“公私兼顧[2-3]”三種增值收益分配觀點(diǎn)。

公共投入引起的增值理應(yīng)歸政府所有；土地用途改變和使用條件改變引起的增值，也是政府對(duì)土地用途管制的結(jié)果，應(yīng)歸政府所有；其他私人機(jī)構(gòu)投入引起的增值，是由于土地利用過(guò)程中正的外部性存在，按照“庇古稅”征收原理，地方政府應(yīng)該對(duì)該部分土地增值收益進(jìn)行一定比例的收回，用以彌補(bǔ)社會(huì)成本[4]。土地增值的大部分是由非私人投入引起，政府理應(yīng)代表公眾參與土地增值收益分配，一方面，彌補(bǔ)政府公共投入成本；另一方面，通過(guò)二次分配平衡不同主體間的利益。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)過(guò)程中，國(guó)家采用了第三種觀點(diǎn)，提出建立兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。

（二）土地增值收益分配主體及含義

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配主要有國(guó)家、集體和個(gè)人三個(gè)主體，涉及到存量建設(shè)用地入市和調(diào)整入市，還包括原土地使用權(quán)人補(bǔ)償。本次試點(diǎn)以代表集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)為入市主體，涉及原集體土地使用權(quán)人的補(bǔ)償，均在入市之前由集體與使用權(quán)人協(xié)商解決，入市后不涉及原使用權(quán)人補(bǔ)償。文章在分配主體中不考慮原集體土地使用權(quán)人的收益問(wèn)題（雖然原使用權(quán)人的補(bǔ)償資金也來(lái)源于增值收益）。土地增值收益分配包含三層含義：一是收益在國(guó)家和集體之間分配，即土地所有權(quán)人和政府之間的分配關(guān)系，將決定集體土地所有者獲取的土地收益總量。二是收益在集體和集體成員之間分配，決定集體土地所有者所獲收益在集體成員之間的分配和使用情況，核心是集體留存和直接分配給成員個(gè)人的比例關(guān)系。三是收益在不同地區(qū)、集體間分配，政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償其他為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市做出貢獻(xiàn)，卻無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制得到回報(bào)的集體土地所有權(quán)人。

土地增值的來(lái)源易識(shí)別，每種來(lái)源引發(fā)的增值量難以核算，分析土地增值來(lái)源說(shuō)明國(guó)家有必要參與土地增值收益分配，具體分配比例和方式則需通過(guò)建立增值收益分配機(jī)制來(lái)解決。在建立兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制過(guò)程中，應(yīng)妥善處理以下三個(gè)關(guān)系，也可視為當(dāng)前條件下，建立土地增值收益分配機(jī)制的原則：一是與征地制度的關(guān)系，集體和個(gè)人獲得的收益應(yīng)與土地征收補(bǔ)償大體相當(dāng)，避免沖擊征地制度；二是與土地財(cái)政的關(guān)系，國(guó)家所得收益必須能維持現(xiàn)有的土地財(cái)政格局，避免土地出讓收益斷崖式下跌；三是與其他社會(huì)公眾的關(guān)系，從維護(hù)公平正義的視角出發(fā)，集體和個(gè)人所獲收益不能過(guò)大，成為不勞而獲的食利階層。

二、土地增值收益在國(guó)家與集體間分配實(shí)踐分析

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配關(guān)鍵在于國(guó)家與集體的分配關(guān)系，具體包括國(guó)家征收稅費(fèi)項(xiàng)目、收益分享基數(shù)和分享比例三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

（一）征收稅種和收費(fèi)項(xiàng)目

1.征收增值收益調(diào)節(jié)金及相關(guān)稅費(fèi)

根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（財(cái)稅〔2016〕41號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）的規(guī)定，政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)應(yīng)收取土地增值收益調(diào)節(jié)金。在收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的基礎(chǔ)上，再按成交價(jià)款的3%～5%征收與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金，即政府以增值收益調(diào)節(jié)金的名目分享集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益，同時(shí)以調(diào)節(jié)金的名義收取契稅。

除調(diào)節(jié)金之外，有的試點(diǎn)還參照國(guó)有土地出讓、轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定收取相關(guān)稅費(fèi)，如廣東省佛山市南海區(qū)在出讓環(huán)節(jié)征收印花稅，轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征收營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、契稅等。有的試點(diǎn)則只收取調(diào)節(jié)金，政府不再收取任何稅費(fèi)。

2.啟示

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)履行與國(guó)有建設(shè)用地同等義務(wù)，繳納相關(guān)稅費(fèi)。國(guó)家給定了增值收益調(diào)節(jié)金一項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目，地方在確定土地增值收益調(diào)節(jié)金時(shí)，參考了國(guó)有土地使用權(quán)出讓各種費(fèi)用設(shè)置情況。將有關(guān)費(fèi)用合計(jì)打包到增值收益調(diào)節(jié)金進(jìn)行收取。如浙江省德清縣參照國(guó)有土地出讓提取的社會(huì)保障基金、農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等7項(xiàng)公益基金以及基礎(chǔ)設(shè)施配套成本作為收取調(diào)節(jié)金的主要依據(jù)。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市稅費(fèi)設(shè)置應(yīng)與國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)一，參照國(guó)有土地出讓、轉(zhuǎn)讓和保有環(huán)節(jié)的稅費(fèi)項(xiàng)目收取相關(guān)費(fèi)用。重點(diǎn)區(qū)分出讓和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，以及存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和增量用地，明確各自應(yīng)繳納的稅費(fèi)項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，加上土地增值收益調(diào)節(jié)金，構(gòu)成國(guó)家分享集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的全部稅費(fèi)項(xiàng)目。土地增值收益調(diào)節(jié)金理論上是政府獲得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施投入、土地用途轉(zhuǎn)變引起的土地增值收益，其實(shí)也是在當(dāng)前土地財(cái)政模式下，對(duì)政府放棄征地賣地收益的補(bǔ)償。

（二）收益分配基數(shù)

《暫行辦法》提出按照農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益的一定比例征收土地增值收益調(diào)節(jié)金。無(wú)法核定入市或再轉(zhuǎn)讓土地取得成本的地區(qū)，可按成交總價(jià)款一定比例征收調(diào)節(jié)金。

1.以成交價(jià)款或增值收益為基數(shù)

實(shí)踐中，對(duì)于增值收益在國(guó)家和集體之間的分配基數(shù)有不同的探索。一是按照成交價(jià)款的一定比例收取，如廣東南海、四川郫縣都是按入市成交總價(jià)款計(jì)提一定比例的增值收益調(diào)節(jié)金。二是按增值收益的一定比例收取，重慶大足區(qū)“分地區(qū)、分用途”按照土地純收益收取調(diào)節(jié)金。三是出讓環(huán)節(jié)按成交價(jià)款繳納調(diào)節(jié)金，轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)按增值收益收取調(diào)節(jié)金。

2.傾向以成交價(jià)款為基數(shù)的原因

以增值收益為基數(shù)征收調(diào)節(jié)金的地區(qū)較少，主要是增值收益計(jì)算比較繁瑣[5]，入市地塊涉及的土地開(kāi)發(fā)成本和取得成本構(gòu)成復(fù)雜，包含大量直接成本和間接成本，國(guó)家尚無(wú)可參照的標(biāo)準(zhǔn)。本次試點(diǎn)入市的為存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，時(shí)間跨度長(zhǎng)，實(shí)物、勞務(wù)投入情況已無(wú)法統(tǒng)計(jì)，難以準(zhǔn)確核定凈收益。在此基礎(chǔ)上征收調(diào)節(jié)金具有較大的不確定性和不可控性，增加了成本核算彈性，給土地利用主體提供了人為壓低增值收益，少繳納調(diào)節(jié)金的空間。

以成交價(jià)款作為增值收益分配基數(shù)的地區(qū)最多，主要原因是易于識(shí)別、便于操作。同時(shí)，也存在一些問(wèn)題，比如有些入市土地成本較高，入市目的是希望盤(pán)活閑置土地資源，看中的是土地入市對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，并非短期直接性經(jīng)濟(jì)收益，入市增值收益可能很少，甚至沒(méi)有。以成交價(jià)款為基數(shù)繳納土地增值收益顯然與國(guó)家注重土地增值收益分配的初衷相違背。如果以增值收益為基數(shù)，又很難或收不到錢，體現(xiàn)不出“同權(quán)、同責(zé)”的基本要求。

3.啟示

各地在試點(diǎn)過(guò)程中，普遍以入市總價(jià)款為增值收益計(jì)提基數(shù)。說(shuō)明增值收益的核定確實(shí)在技術(shù)上存在困難。國(guó)家收取增值收益應(yīng)秉承“方便操作、利于執(zhí)行”的原則，出讓環(huán)節(jié)可以考慮以入市土地成交價(jià)款為基礎(chǔ)，確定國(guó)家分享增值收益的比例；轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)以增值收益為基數(shù)計(jì)提增值收益。為避免交易雙方故意壓低交易價(jià)格，規(guī)避調(diào)節(jié)金征收，可在實(shí)際成交價(jià)格低于基準(zhǔn)地價(jià)的情況下，以基準(zhǔn)地價(jià)為基數(shù)繳納土地增值收益和各項(xiàng)稅費(fèi)。

（三）增值收益分配比例

1.增值收益繳納比例確定

一是區(qū)分出讓、轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)確定不同比例。山西澤州規(guī)定出讓環(huán)節(jié)，入市主體按成交價(jià)款的16%繳納增值收益調(diào)節(jié)金，受讓方按成交價(jià)款的4%繳納與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金；轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，按土地增值收益的20%繳納調(diào)節(jié)金。二是區(qū)分區(qū)位和用途確定不同比例。浙江德清縣規(guī)定縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)商服和工業(yè)用地分別按土地成交價(jià)款的48%、24%繳納，縣城規(guī)劃區(qū)外、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)商服和工業(yè)用地分別按40%、20%繳納，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外商服、工業(yè)用地按32%、16%繳納。三是按不同用途和不同基準(zhǔn)地價(jià)等級(jí)確定不同比例。河南長(zhǎng)垣縣根據(jù)商服、住宅、公共、工業(yè)用途及土地級(jí)別，按成交總額的5%～30%的比例計(jì)提調(diào)節(jié)金。四是區(qū)分入市途徑確定不同比例。廣西北流市商服、旅游、倉(cāng)儲(chǔ)等用地，就地入市、調(diào)整入市和城中村整治入市分別按成交價(jià)款15%、20%和10%收取調(diào)節(jié)金。

2.分配比例存在較大差距

確定收益分配比例的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)土地征收與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國(guó)家和集體之間分享比例的大體平衡。在征收土地時(shí)，不是按照后期用途進(jìn)行補(bǔ)償，而且對(duì)于區(qū)位差異體現(xiàn)也不是特別明顯，因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，因區(qū)位和用途差異產(chǎn)生的巨大增值，成為收益分配調(diào)節(jié)的核心，故而大都以區(qū)位和用途不同，制定差別化的增值收益分配比例，增值越多，國(guó)家分享的比例越高。

調(diào)節(jié)金收取比例在地區(qū)間和地區(qū)內(nèi)不同用途間存在較大差距，如上海最高按成交價(jià)50%收取，長(zhǎng)垣縣最低按收成交價(jià)的5%收取；長(zhǎng)垣縣內(nèi)部商服用地最高收成交價(jià)的30%，工業(yè)用地為5%。即使上海按照50%的比例計(jì)提土地增值收益調(diào)節(jié)金，扣除成本后集體經(jīng)濟(jì)組織獲得收益仍明顯高于征地獲得的收益。難以實(shí)現(xiàn)征地和入市之間收益的“大體平衡”，

3.啟示

土地增值收益調(diào)節(jié)金收取比例決定著國(guó)家與集體之間的收益分配是否合理，也會(huì)對(duì)土地征收等工作產(chǎn)生影響。如果收取比例過(guò)低，入市收益遠(yuǎn)高于征地補(bǔ)償水平，則會(huì)加大土地征收難度。同時(shí)，土地增值收益調(diào)節(jié)金還發(fā)揮著協(xié)調(diào)不同用途土地之間收益差距的作用，土地規(guī)劃用途不同，產(chǎn)生的增值收益會(huì)有差異，根據(jù)增值幅度收取不同比例的調(diào)節(jié)金才會(huì)平衡因規(guī)劃限制造成的利益差距。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益與土地區(qū)位和規(guī)劃用途相關(guān)，因此，收益分配比例的確定主要應(yīng)考慮入市土地的區(qū)位和用途。每個(gè)試點(diǎn)制定的增值收益繳納標(biāo)準(zhǔn)，符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，總的來(lái)看調(diào)節(jié)金收取比例地區(qū)差距較大，《暫行辦法》提出的20%～50%的增值收益征收比例，已經(jīng)存在很大的彈性，尚不能滿足地方實(shí)際需求。如果集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作要全國(guó)推廣的話，國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定土地增值收益計(jì)提比例存在較大難度，究竟哪一級(jí)政府確定增值收益計(jì)提比例較為合適，值得提前思考。

三、增值收益在集體內(nèi)部分配實(shí)踐分析

（一）增值收益集體內(nèi)部分配方式

入市收益除繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金、相關(guān)稅費(fèi)以及必要成本之后，剩余部分歸農(nóng)民集體所有。集體所得收益在集體與集體組織成員之間有多種分配方式。

一是以集體統(tǒng)一留存支配為主。河南長(zhǎng)垣縣集體獲得的入市收益，由集體留存用于公共基礎(chǔ)事業(yè)支出；如需分配給集體成員，集體成員所得收益原則上不得超過(guò)入市地塊所在區(qū)域的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是集體和成員按比例分配，雙方所占比重不同。廣西北流市按照70%作為集體資產(chǎn)，30%分給集體經(jīng)濟(jì)組織成員的方式進(jìn)行分配。山西澤州縣30%留給村集體，70%支付給集體經(jīng)濟(jì)組織成員。三是將集體收益量化為農(nóng)戶股權(quán)。浙江德清縣村集體入市收益不直接分配，而是量化為農(nóng)戶股權(quán)，以折股量化的形式用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，年底享受收益分紅。

（二）收益分配方式選擇及啟示

農(nóng)民集體作為土地所有者獲取的土地收益，應(yīng)由全體成員共享，共享方式由集體自主決定。鑒于當(dāng)前農(nóng)民集體自治和民主管理能力良莠不齊，一方面，應(yīng)加強(qiáng)村集體組織管理能力建設(shè)；另一方面，政府有必要對(duì)分配規(guī)則做出適度的規(guī)范和引導(dǎo)。試點(diǎn)地區(qū)采用了多種收益分配方式，均取得了良好效果?？傮w來(lái)看，集體留存比例與民主自治能力成正比，體現(xiàn)了成員對(duì)村民自治管理的信任程度。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好、村集體組織管理能力越強(qiáng)，入市收益集體留存比例越高。因?yàn)槿罕娤嘈偶w能夠利用好這筆收益，集中力量辦大事，推進(jìn)村組公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或作為資本發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

上述分析對(duì)于完善集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配機(jī)制有兩點(diǎn)借鑒意義。一是對(duì)于集體收益，很多官員學(xué)者傾向于集體留存多一些，可以集中資金改善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施情況。但能否如上所愿，關(guān)鍵取決于村集體組織管理能力，換言之，集體成員對(duì)集體組織管理的信任程度，是集體大比例留存入市收益的前提。二是面對(duì)農(nóng)民集體自治和民主管理能力的現(xiàn)狀，尊重農(nóng)民自主決策權(quán)，按照農(nóng)民意愿分配集體收益是最好的選擇。

四、土地增值收益在集體間分配分析

土地增值收益在集體與集體之間分配主要涉及增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。根據(jù)征地制度改革的要求，縮小征地范圍之后，非公共利益建設(shè)用地只能通過(guò)增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來(lái)解決。也就形成公共利益用地靠征收，非公共利益用地靠入市的局面。

（一）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益二次分配的必要性

土地利用有很強(qiáng)的外部性，國(guó)家施行土地用途管制可以降低土地利用中負(fù)的外部性，實(shí)現(xiàn)土地利用整體效益最大化。我國(guó)沒(méi)有設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)[6]，土地用途管制實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家無(wú)償對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的掌控①。增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市就是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的無(wú)償化配置和差別化實(shí)現(xiàn)。獲得農(nóng)地發(fā)展權(quán)的集體可以分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用帶來(lái)的增值收益，沒(méi)有獲得農(nóng)地發(fā)展權(quán)的集體只能維持現(xiàn)狀；同時(shí)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以分享比農(nóng)用地轉(zhuǎn)為公益性建設(shè)用地更多的利益，用途的限制意味著經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能入市，而公益性建設(shè)用地要征收。這種利益分配不公，對(duì)于存量集體建設(shè)用地來(lái)說(shuō)，由于成本核算困難，地塊與地塊之間的收益對(duì)比顯現(xiàn)的不明顯，但對(duì)于增量來(lái)說(shuō)，由于土地的同質(zhì)化，增值收益的差異尤為顯眼。尤其是轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性還是公益性的利益差別，如果處理不好利益關(guān)系，會(huì)直接影響入市和征地兩種制度的協(xié)調(diào)運(yùn)行。

（二）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益二次分配途徑

從集體土地公平享有發(fā)展權(quán)的角度考慮，享受到農(nóng)地發(fā)展權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的集體，有義務(wù)對(duì)限制土地發(fā)展權(quán)的土地所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，也就是改變農(nóng)地發(fā)展權(quán)的無(wú)償化配置和差別化實(shí)現(xiàn)的情況。

1.增量建設(shè)用地指標(biāo)配置引發(fā)增值收益不均的再平衡

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市實(shí)際是在建設(shè)用地指標(biāo)短缺的情況下，對(duì)存量建設(shè)用地指標(biāo)的市場(chǎng)化（受入市主體間信息不對(duì)稱等因素影響，這種配置是非完全市場(chǎng)配置）二次配置。是政府以建設(shè)用地指標(biāo)為媒介進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這種轉(zhuǎn)移支付來(lái)源于不同區(qū)位土地用途變更帶來(lái)的級(jí)差收益。存量建設(shè)用地指標(biāo)異地調(diào)整入市，讓建設(shè)用地指標(biāo)可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益。同樣，新增建設(shè)用地指標(biāo)分配也是政府對(duì)社會(huì)財(cái)富的分配，這種分配必然要體現(xiàn)公平優(yōu)先原則，應(yīng)建立新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)公平分配機(jī)制?？紤]到這是對(duì)現(xiàn)行建設(shè)用地指標(biāo)分配方式的重大變革，亦不是本次農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)的內(nèi)容，本文對(duì)此內(nèi)容不進(jìn)行過(guò)多分析。

2.增量建設(shè)用地用途限定引發(fā)增值收益不均的再平衡

土地用途限定是引發(fā)農(nóng)轉(zhuǎn)用后土地增值收益差異的重要因素之一。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為公益性用途后集體獲得的補(bǔ)償和農(nóng)用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性用途后集體獲得的收益基本平衡。就要政府通過(guò)行政手段在分享經(jīng)營(yíng)性用途土地增值收益（稱作增值收益調(diào)節(jié)金Ⅰ）的基礎(chǔ)上，額外收取一部分增值收益（稱作增值收益調(diào)節(jié)金Ⅱ），對(duì)轉(zhuǎn)為公益性用途的農(nóng)用地所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)集體在土地征收轉(zhuǎn)用與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益大體平衡。

五、建立增值收益分配機(jī)制的建議

（一）合理設(shè)置集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市稅費(fèi)項(xiàng)目

一是參照國(guó)有土地交易稅費(fèi)設(shè)置，完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市稅費(fèi)政策。區(qū)分出讓和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)分別繳納營(yíng)業(yè)稅、城建稅、所得稅、契稅、印花稅等。二是出讓環(huán)節(jié)需繳納增值收益調(diào)節(jié)金，轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)可以用土地增值稅替代增值收益調(diào)節(jié)金。除此之外，依照國(guó)有土地交易收取的費(fèi)用，收取一定比例的管理費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等，具體金額由地方政府制定[7]。涉及增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，還需繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地占用稅、耕地開(kāi)墾費(fèi)等。

（二）明確增值收益調(diào)節(jié)金及稅費(fèi)繳納基數(shù)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)格應(yīng)以基準(zhǔn)地價(jià)為參考，由市場(chǎng)和交易雙方自行決定，相關(guān)稅費(fèi)的征收依據(jù)就高不就低原則，即入市土地成交價(jià)格高于該區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)水平的，以實(shí)際成交價(jià)格為基數(shù)繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金和相關(guān)稅費(fèi)；入市成交價(jià)格低于該區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)水平的，政府有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，政府不購(gòu)買的，入市雙方以該區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)為基數(shù)繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金和相關(guān)稅費(fèi)。

（三）確定增值收益在不同主體間分配比例

一是稅費(fèi)部分，按照國(guó)有土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行即可，在與國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)完全對(duì)接之前，增值收益調(diào)節(jié)金中相當(dāng)于契稅部分的調(diào)節(jié)金可由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定按成交價(jià)格的一定比例收取。二是應(yīng)由政府獲得的土地增值收益，增值收益調(diào)節(jié)金可由省、自治區(qū)、直轄市政府制定收取標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家不做統(tǒng)一規(guī)定。三是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的增值收益，集體土地所有權(quán)人有權(quán)分享，至于集體土地所有權(quán)人是否分享和分享比例，可在土地出讓時(shí)以合同的方式協(xié)商確定。

（四）平衡增量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益在不同集體間的分配

改革現(xiàn)行征地制度，提高公益性用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償一律按照被征土地最佳用途的市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，也就是按照入市后土地能取得的最大純收益，對(duì)集體進(jìn)行補(bǔ)償。提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的資金，可通過(guò)對(duì)同區(qū)域集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市征收增值收益調(diào)節(jié)金Ⅱ解決，以此實(shí)現(xiàn)同一區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地不論轉(zhuǎn)為公益性用地，還是經(jīng)營(yíng)性用地，集體所獲純收益相當(dāng)。

（五）規(guī)范增值收益在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配

農(nóng)民集體內(nèi)部分配的本質(zhì)是集體自治問(wèn)題，具體的分配比例、方式和資金使用情況應(yīng)由村集體自主決定。一是村民小組在各地的組織情況各不相同，對(duì)于無(wú)法有效行使所有權(quán)主體的村民小組，建議村民小組可以預(yù)留一部分收益，其余部分由村集體統(tǒng)一管理分配。二是政府部門(mén)加強(qiáng)對(duì)集體收益分配和使用的監(jiān)管，防止截留、挪用等侵害集體和農(nóng)民利益的事情發(fā)生。

[注 釋]

① 未利用地亦是如此，本文僅以農(nóng)用地發(fā)展權(quán)為例。

[參考文獻(xiàn)]

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Discussion on Value-added Income Distribution

of Collective Operational Construction Land's Entering the Market

——Taking the Pilot Reform of Rural Land System as Example

Yue Yongbing1，2，Liu Xiangmin2

（1.China University of Geosciences，Beijing 100083，China；

2.Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China）

Abstract： This paper expounds the source of land value-added income and the distribution bodies of value-added income. Taking the reform of rural land system as example，the practice and enlightenment of land value-added income in the distribution between the state and the collective and within the collective are summarized. Then the paper analyzes the necessity and feasible ways of allocating land value-added income between collective and collective after the increment of collective construction land entering the market. The proposals to establish a distribution mechanism for value-added income are put forward from five aspects，among which are improving the project of taxes and fees for collective construction land entering the market，making clear the value-added income adjustment tax and tax payment base，determining the proportion of income distribution among different subjects.

Key words： value-added income； collective operational construction land； adjustment funds； reform pilot

（責(zé)任編輯：李 萌）