健康優(yōu)先的治理方略研究

袁廿一　陸萬軍　馬金輝

摘 要：演建設(shè)健康中國必須首先堅持健康優(yōu)先。通過綜合分析，得出健康優(yōu)先域的具體體現(xiàn)：宏觀上應(yīng)從法律體系、發(fā)展戰(zhàn)略、衛(wèi)生方針著手加強(qiáng)健康優(yōu)先的頂層設(shè)計，中觀上從公共政策、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策切入健全健康優(yōu)先的政策支撐，微觀上從生活方式、體育運(yùn)動、生產(chǎn)方式發(fā)力抓好健康優(yōu)先的生活生產(chǎn)，形成加快建設(shè)健康中國的強(qiáng)大合力。

關(guān)鍵詞：演健康中國；健康優(yōu)先；頂層設(shè)計；政策支撐；生活生產(chǎn)

[中圖分類號] F120.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）03-0037-04

建設(shè)健康中國，根本目的是實現(xiàn)全民健康，首要原則在于堅持健康優(yōu)先。習(xí)近平總書記在2016年8月全國衛(wèi)生與健康大會上強(qiáng)調(diào)，“沒有全民健康，就沒有全面小康”“要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”[1]。2016年10月，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）出臺，在指導(dǎo)思想中又明確把“健康優(yōu)先”作為未來15年推進(jìn)健康中國建設(shè)主要遵循的首要原則[2]。黨的十九大報告明確指出，在中國特色社會主義新時代，“要實施健康中國戰(zhàn)略。完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)?！盵3]惟有科學(xué)把握健康優(yōu)先原則，厘清健康優(yōu)先的治理方略，加快轉(zhuǎn)變健康領(lǐng)域發(fā)展方式，才能加快推進(jìn)健康中國建設(shè)，才能全方位、全人群、全生命周期保障人民健康，從而為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢打下堅實健康基礎(chǔ)[1]。

一、宏觀上加強(qiáng)健康優(yōu)先的頂層設(shè)計

習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會上的重要講話和《綱要》，標(biāo)志著人民健康優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的正式提出，成為我國當(dāng)前及今后一個時期衛(wèi)生和健康事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)綱領(lǐng)。新時代要盡快從法律體系、發(fā)展戰(zhàn)略、衛(wèi)生方針三方面重點(diǎn)著手，加強(qiáng)和完善健康優(yōu)先的頂層設(shè)計。

（一）形成健康優(yōu)先的法律體系

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，必須首先明確健康的人力資源優(yōu)先的理念，并在法律上切實保障作為公民最基本人權(quán)的生命健康權(quán)。生命健康是人享有一切權(quán)利、尊嚴(yán)與幸福的基礎(chǔ)，是促進(jìn)人的全面發(fā)展的必然要求。生命健康也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件。人是生產(chǎn)力最活躍的要素，健康的人力資源統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)增長的各種要素投入，在土地、資本等“物的要素”和管理、技術(shù)等“人的要素”聯(lián)動中起主導(dǎo)作用。尤其是我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，發(fā)展動力從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，更需要健康的人力資源作支撐，因此投資國民健康成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先抉擇。然而，截至目前，我國的衛(wèi)生與健康工作仍缺少母法規(guī)范，尚未建立結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容詳實的法律體系，亟須加快《國民健康法》及健康事業(yè)各項單行法的立法進(jìn)程并強(qiáng)化配套措施，為堅持健康優(yōu)先提供基本的法律遵循[4]。

（二）堅持健康優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略

健康優(yōu)先是場“持久‘戰(zhàn)”，更需“大謀‘略”，加緊戰(zhàn)略部署勢在必行。一是各級各部門要切實把健康擺在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先戰(zhàn)略地位。把健康工作像經(jīng)濟(jì)工作一樣擺在重要議事日程，將健康融入所有政策、覆蓋全人群和全生命周期，加強(qiáng)溝通協(xié)作，形成促進(jìn)健康的合力，使健康優(yōu)先入腦入心并轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實行動。二是全面建立健康影響監(jiān)測、評價、評估制度。將健康中國建設(shè)列入各級經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，系統(tǒng)監(jiān)測、評價、評估各項經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、政策以及重大工程項目對健康的影響[1]，形成健康優(yōu)先的“一票否決制”。三是健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。成立各級“健康促進(jìn)委員會”，由黨政領(lǐng)導(dǎo)“一把手”親自抓、帶頭做，“一級做給一級看、一級帶著一級干”，將主要健康指標(biāo)納入各級黨委和政府考核指標(biāo)，完善考核機(jī)制和問責(zé)制度，結(jié)合具體實際，細(xì)化落實《綱要》部署，堅持以人民健康為中心，以基層為重點(diǎn)，以改革創(chuàng)新為動力，遵循共建共享的基本路徑，不斷提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量和水平。

（三）明確健康優(yōu)先的衛(wèi)生方針

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，人類疾病譜已由急性傳染病向慢性非傳染病轉(zhuǎn)變，健康內(nèi)涵也不斷擴(kuò)充完善，衛(wèi)生方針也要與時俱進(jìn)。一是盡快形成大衛(wèi)生、大健康的理念。世界衛(wèi)生組織將健康定義為身體、心理、社會適應(yīng)乃至道德上的完好狀態(tài)，而非僅僅指人沒生病或身體不虛弱[5]。要切實把“以治病為中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀嗣窠】禐橹行摹?，建立健全健康教育體系，推動醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動改革，健康事業(yè)與健康產(chǎn)業(yè)有機(jī)銜接，全民健身和全民健康深度融合，不斷提升全民健康素養(yǎng)。二是全過程健康管理堅持關(guān)口前移、預(yù)防為主。堅持防治結(jié)合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群控，最大程度讓群眾少得病、不得病[2]。重點(diǎn)實施中醫(yī)治未病健康工程，在健康管理中彰顯中醫(yī)藥優(yōu)勢，探索健康文化、健康管理、健康保險三位一體的中醫(yī)健康保障模式。三是突出重點(diǎn)人群和確定優(yōu)先干預(yù)領(lǐng)域。按照全生命周期健康的自然規(guī)律，尤其考慮到我國全面二孩政策的放開和老齡化進(jìn)程的加快，應(yīng)將全人群健康覆蓋的優(yōu)先對象瞄準(zhǔn)具有婦幼、老年和殘疾等特征的重點(diǎn)人群，有效干預(yù)生命不同階段主要健康問題及主要影響因素，如提高婦女人口常見病篩查率和早診早治率，強(qiáng)化出生缺陷綜合防治，加強(qiáng)老年人口慢性病、常見病的指導(dǎo)和干預(yù)，加大低收入殘疾人口的醫(yī)療救助力度。

二、中觀上健全健康優(yōu)先的政策支撐

在當(dāng)今社會工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化、疾病譜變化、生態(tài)環(huán)境及生活方式變化等多重挑戰(zhàn)下[1]，要針對主要健康危險因素和健康促進(jìn)主要障礙，堅持政府主導(dǎo)與調(diào)動社會、個人的積極性相結(jié)合，爭取“將健康融入所有政策”（Health in All Policies，HiAP）[6]，從政策層面形成激勵全社會健康優(yōu)先的有效支撐。

（一）確保健康優(yōu)先的公共政策

考慮到健康共享的公共需求，健康優(yōu)先首先就要融入公共政策。要立足人口大國和高流動性的國情，以人民健康為中心，將促進(jìn)健康的理念融入主要公共政策制定實施的全過程，統(tǒng)籌應(yīng)對日益廣泛的健康影響因素。一是持續(xù)完善基本公共衛(wèi)生政策。對于國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目和重大公共衛(wèi)生服務(wù)項目，不斷拓展服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)質(zhì)量，使包括流動人口在內(nèi)的城鄉(xiāng)居民享有均等化的基本公共衛(wèi)生計生服務(wù)；實施慢性病綜合防控戰(zhàn)略，強(qiáng)化篩查并力求早期發(fā)現(xiàn)癌癥、腦卒中、冠心病等慢性病；加強(qiáng)防控重大傳染病，盡快完善傳染病監(jiān)測預(yù)警機(jī)制[2]。二是協(xié)同實施人才優(yōu)先的公共政策。古語云“不為良相，則為良醫(yī)”，可見中國文化富有將國民健康與國家興亡相提并論的優(yōu)良基因。當(dāng)前更要加大醫(yī)療健康類人才的培養(yǎng)培訓(xùn)力度，創(chuàng)新醫(yī)學(xué)人才使用評價激勵機(jī)制，形成激勵學(xué)醫(yī)從醫(yī)的良好氛圍；加強(qiáng)醫(yī)教協(xié)同，以適應(yīng)醫(yī)學(xué)行業(yè)特點(diǎn)為圭臬，加快建成院校教育、畢業(yè)后教育、繼續(xù)教育三階段有機(jī)銜接的人才培養(yǎng)培訓(xùn)體系。三是強(qiáng)化食品安全公共政策。俗話說“民以食為天，食以安為先”。要推進(jìn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)基本接軌，加強(qiáng)和創(chuàng)新食品安全監(jiān)管方式和模式，力爭形成從源頭到消費(fèi)全過程監(jiān)管的格局，盡快夯實從農(nóng)田到餐桌的每一道防線，保障“舌尖上的安全”，防止病從食起、病從口入。

（二）實施健康優(yōu)先的產(chǎn)業(yè)政策

健康產(chǎn)業(yè)是滿足日益增長的國民健康需求、加快建設(shè)健康中國的有力支撐，也是未來保持經(jīng)濟(jì)中高速增長的新的增長點(diǎn)?！毒V要》明確了我國中長期健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)，即健康服務(wù)業(yè)總規(guī)模到2020年達(dá)8萬億元以上、力爭2030年達(dá)16萬億元[2]。對照當(dāng)前健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實問題，這就要求進(jìn)一步優(yōu)化政策環(huán)境，破除社會力量進(jìn)入醫(yī)療健康領(lǐng)域的不合理限制和隱性壁壘，優(yōu)先支持社會力量舉辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)、中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)、健康保險機(jī)構(gòu)等，積極促進(jìn)健康與養(yǎng)老、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、健身休閑、食品、保險融合，催生健康新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式；推進(jìn)藥品、醫(yī)療器械質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)全面與國際接軌，完善政產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新體系，推動醫(yī)藥創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平；制定有利于健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地、稅收優(yōu)惠政策，中央和地方財政通過健全穩(wěn)定可持續(xù)的投入機(jī)制引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對衛(wèi)生與健康領(lǐng)域的信貸、債券等融資支持，鼓勵企業(yè)、個人參加商業(yè)健康保險及多種形式的補(bǔ)充保險，為把健康產(chǎn)業(yè)打造成國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)提供政策支撐[1]。

（三）堅持健康優(yōu)先的環(huán)境政策

良好的生態(tài)環(huán)境是人類健康生存與全面發(fā)展的基礎(chǔ)，是投資國民健康的重要渠道。近年來北方嚴(yán)重霧霾天氣的增多對廣大民眾的生命健康與生產(chǎn)生活構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國以往粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展污染環(huán)境、危害健康的弊端日益凸顯，由此可見一斑。環(huán)境污染造成的健康損害具有隱蔽性、滯后性、長期性，即使當(dāng)前企業(yè)排污達(dá)標(biāo)，仍可能危害人體健康。所以環(huán)境保護(hù)與治理政策不能僅僅局限于對污染的控制，更要滿足人的健康訴求[7]。要按照綠色發(fā)展理念，建立健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查、風(fēng)險評估制度，嚴(yán)守“健康紅線”，對于具有嚴(yán)重環(huán)境污染、健康損害問題的規(guī)劃設(shè)計和政府績效實行“一票否決”；實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，重點(diǎn)抓好空氣、土壤、水污染的防治，加快推進(jìn)國土綠化，切實解決影響人民群眾健康的突出環(huán)境問題；繼承和發(fā)揚(yáng)愛國衛(wèi)生運(yùn)動優(yōu)良傳統(tǒng)，以建設(shè)健康城市和健康村鎮(zhèn)為重要抓手，持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動，完善城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和長效機(jī)制，建設(shè)健康、宜居、美麗家園[2]。

三、微觀上抓好健康優(yōu)先的生活生產(chǎn)

共建共享是建設(shè)健康中國的基本路徑。作為重要的人力資本構(gòu)成，健康資本也需要投資，不斷提升全民健康素養(yǎng)。要統(tǒng)籌社會、行業(yè)和個人三個層面，將健康優(yōu)先融入日常生活和生產(chǎn)工作全過程，推動人人參與、人人盡力、人人享有，形成維護(hù)和促進(jìn)健康的強(qiáng)大合力。

（一）培育健康優(yōu)先的生活方式

近年來，我國大幅上升的糖尿病、心血管疾病、癌癥等“富貴病”“慢性病”造成較高的健康生命年損失和疾病負(fù)擔(dān)，而這往往由個人不健康的生活行為習(xí)慣所致，亟須加快夯實合理膳食、健康作息、戒煙限酒、心理平衡等個人健康生活基石。一是開展全人群包括心理健康在內(nèi)的健康教育和宣傳，將健康教育納入國民教育體系，強(qiáng)化個人健康責(zé)任，提升心理健康素養(yǎng)，引導(dǎo)形成熱愛健康、追求健康、促進(jìn)健康的社會氛圍以及自主自律、符合自身特點(diǎn)的健康生活方式。[2]二是制定實施國民營養(yǎng)計劃，全面普及膳食營養(yǎng)知識，研究發(fā)布適合不同人群特點(diǎn)的膳食指南，引導(dǎo)居民逐漸形成科學(xué)的膳食習(xí)慣。三是防控主要健康有害行為，綜合運(yùn)用價格、稅收、法律等手段加大控?zé)熈Χ群蜔o煙環(huán)境建設(shè)，盡快實現(xiàn)公共場所全面禁煙；加強(qiáng)限酒禁毒健康教育，防治酒精過度使用，減少毒品危害；重點(diǎn)針對青少年、育齡婦女及流動人群，開展性道德、性與生殖健康的宣教和干預(yù)，減少不安全性行為。

（二）弘揚(yáng)健康優(yōu)先的體育運(yùn)動

全民科學(xué)健身在健康促進(jìn)、慢性病預(yù)防和康復(fù)等方面有積極作用。無論是著名教育家、“中國奧運(yùn)第一人”張伯苓“強(qiáng)國必先強(qiáng)種，強(qiáng)種必先強(qiáng)身”的理念[8]，還是毛澤東“欲文明其精神，先自野蠻其體魄”的主張以及“發(fā)展體育運(yùn)動，增強(qiáng)人民體質(zhì)”的號召[9]，無不彰顯全民健身與全面健康深度融合的必要性與重要性。當(dāng)然，全民健身必須講求科學(xué)，運(yùn)動不足與運(yùn)動過度皆無益健康。既要覆蓋全民、融入生活，統(tǒng)籌建設(shè)全民健身公共設(shè)施，繼續(xù)制定實施全民健身計劃，大力發(fā)展群眾喜聞樂見、適合不同人群和不同地域特點(diǎn)的運(yùn)動項目，扶持推廣太極拳、健身氣功等民族民俗民間傳統(tǒng)運(yùn)動項目，推動全民健身生活化；又要科學(xué)指導(dǎo)、分類實施，普及科學(xué)健身知識和健身方法，促進(jìn)青少年、婦女、老年人、殘疾人以及職業(yè)群體等重點(diǎn)人群的體育活動和體質(zhì)健康干預(yù)計劃，建立完善匹配不同人群、環(huán)境、身體狀況的差異性運(yùn)動處方庫，推動形成體醫(yī)結(jié)合的疾病管理與健康服務(wù)模式[2]。

（三）恪守健康優(yōu)先的生產(chǎn)模式

勞動者身心健康是經(jīng)濟(jì)活動的重要基礎(chǔ)，良好的健康狀況才有利于提高勞動生產(chǎn)率，以犧牲生命健康為代價的生產(chǎn)模式?jīng)Q不可取。近年來我國工作節(jié)奏加快，勞動者亞健康廣泛存在，安全生產(chǎn)傷亡、過勞死、英年早逝的消息亦不絕于耳，塵肺病和職業(yè)中毒呈現(xiàn)高發(fā)勢頭，健康優(yōu)先的警鐘必須長鳴。一是秉持健康優(yōu)先的工作原則。習(xí)近平指出，“我們每個人都需要在工作和休息之間尋求平衡。這可以令我們精力充沛，并幫助我們更好地工作?！盵10]對個人及家庭而言，“身體是革命的本錢”，離開健康一切都毫無意義，千萬不要“年輕時候拿命換錢，年老時候拿錢換命”。二是嚴(yán)守健康優(yōu)先的生產(chǎn)原則。企業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的基本支撐是健康的人力資源，所以要秉持“員工健康優(yōu)于一切”的理念，重點(diǎn)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)尤其要落實安全生產(chǎn)、衛(wèi)生生產(chǎn)的主體責(zé)任，加快構(gòu)建風(fēng)險等級管控、隱患排查治理兩條防線，推進(jìn)職業(yè)病危害源頭治理。三是構(gòu)建健康優(yōu)先的勞動關(guān)系。當(dāng)前我國工作強(qiáng)度較高、無償延時加班、勞動報酬較低、體面勞動缺失等普遍問題為生命健康帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這就要求政府主導(dǎo)帶動多方面共同構(gòu)建健康優(yōu)先的和諧勞動關(guān)系。規(guī)范用人單位嚴(yán)守健康優(yōu)先的生產(chǎn)原則，堅決摒棄企事業(yè)單位尤其是政府機(jī)關(guān)“5+2”“白+黑”等有損勞動者身心健康的生產(chǎn)理念；強(qiáng)化勞動者權(quán)益保障和勞動法律法規(guī)執(zhí)行力度，深入開展用人單位職業(yè)健康促進(jìn)工作，預(yù)防和控制威脅危害健康的生產(chǎn)行為發(fā)生。

總之，新時代建設(shè)健康中國是一項系統(tǒng)工程，堅持中國特色衛(wèi)生與健康發(fā)展道路，首先要堅持健康優(yōu)先，加快形成有利于健康的生活方式、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式，實現(xiàn)健康與經(jīng)濟(jì)社會良性協(xié)調(diào)發(fā)展[2]，客觀上也為全球健康治理與全球健康促進(jìn)貢獻(xiàn)出中國智慧和中國力量。

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Research on the Governance Strategy of Health Priority

Yuan Nianyi1，Lu Wanjun2，Ma Jinhui1

（1.School of Management，Hainan Medical University，Haikou 571199，China；2.School of Public Management，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）

Abstract： To build Healthy China，we must first adhere to health priority. Through the comprehensive analysis of micro levels in the macro situation，the specific embodiment of the health priority areas is obtained. Then，this paper suggests that the top-level design of health priority should be strengthened from legal system，development strategy and health policy，and that the policy support of health priority should be improved from public policy，industrial policy and environmental policy，and that we should make great efforts to achieve health priority in life and production from the way of life，sports and the way of production，and form a strong joint force to speed up the construction of Healthy China.

Key words： Healthy China； health priority； top-level design； policy support； life and production

（責(zé)任編輯：李 萌）