優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議

曲知正 張升忠

黨的十九大提出“優(yōu)化人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)”的重大部署，對(duì)于強(qiáng)化人大常委會(huì)議事力度，提高議事質(zhì)量，具有十分重要而深遠(yuǎn)的意義。本文圍繞如何優(yōu)化組成人員結(jié)構(gòu)作一研究探討。

一、當(dāng)前組成人員結(jié)構(gòu)方面存在的問題與成因分析

1.專兼職比例不夠合理。以青島市為例，十五屆人大常委會(huì)組成人員47人（以下數(shù)據(jù)截至2015年11月底）中，專職委員（泛指專門從事人大工作的）為24人，兼職委員為23人，專兼職比例為51：49。兼職委員多，在一定程度影響了常委會(huì)的工作質(zhì)量和效率。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，召開常委會(huì)會(huì)議（24至28次）時(shí)，請(qǐng)假缺席的委員平均為9.2人次，占組成人員總數(shù)的19.5%，其中，兼職委員占到請(qǐng)假人員總數(shù)的94%。缺席人員多，使得人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)報(bào)告的審議不夠充分，有損人大常委會(huì)議決事項(xiàng)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。當(dāng)前，影響兼職委員作用發(fā)揮的主要因素如下。

一是履職的時(shí)間和精力不夠。人大工作政治性、法律性和知識(shí)性都很強(qiáng)，人大常委會(huì)組成人員責(zé)任重大，如要履好職，需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力來從事人大工作。然而，人的時(shí)間和精力都是有限的，兼職委員的本職工作與人大工作在時(shí)間上時(shí)常發(fā)生“撞車”，力不從心，迫使他們?cè)跁r(shí)間和精力上進(jìn)行選擇，而不管如何選擇都會(huì)顧此失彼，都有悖于公共倫理、公共道德和職業(yè)道德，或影響本職工作，或影響人大工作，或兩者都受影響。若一人身兼數(shù)職，影響就更大。

二是履職的動(dòng)力和積極性不足。兼職委員多數(shù)是單位的主要負(fù)責(zé)人或業(yè)務(wù)骨干，他們的工作都有硬指標(biāo)、硬任務(wù)，并與自己的工資福利和晉升獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，干得好壞直接影響其切身利益。因此，他們只能把主要精力和時(shí)間放在本職工作上。對(duì)于人大工作能干多少算多少，存有較大的隨意性，很難完全履行其作為人民利益代言人的職責(zé)。有的委員甚至僅滿足于獲得“常委會(huì)組成人員”的政治身份，當(dāng)作“榮譽(yù)稱號(hào)”，樂于當(dāng)“特殊代表”，別人舉手我舉手，別人鼓掌我拍手，成為群眾所稱的會(huì)議代表，甚至當(dāng)“啞巴委員”，沒有真正行使當(dāng)家作主權(quán)利的神圣職責(zé)。

三是履職的環(huán)境和條件不盡如人意。兼職委員雖然本職工作不在“一府兩院”，但都來自黨群機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或某個(gè)社會(huì)團(tuán)體，歸屬某一部門或行業(yè)等，許多還是部門的一把手或某個(gè)系統(tǒng)、行業(yè)的頭面人物，肩負(fù)著為本系統(tǒng)或本行業(yè)謀利益、謀發(fā)展的重任。正是這種職務(wù)和工作的雙重性、多重性，往往使他們?cè)诼男形瘑T職責(zé)時(shí)，或多或少會(huì)受到部門或行業(yè)利益、自身利益的誘導(dǎo)和周圍環(huán)境的制約，二者很難做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不同程度地妨礙他們行使職權(quán)的客觀性、公正性。因此，要更有效地發(fā)揮人大常委會(huì)的各項(xiàng)職能，必須著力提高人大常委會(huì)專職委員的比例。

2.年齡結(jié)構(gòu)不盡合理。47名組成人員中56歲以上的有24人，占51.1%（其中，58歲以上為16人，占34%，絕大多數(shù)在下一次換屆時(shí)因年齡原因，將退出常委會(huì)）；51～55歲的有16人，占34%；50歲以下的只有7人，占14.9%，平均年齡高于政府、法院、檢察院組成人員，由此產(chǎn)生一系列弊端。

一是大進(jìn)大出問題突出。組成人員即將觸及退休年齡的人員多，造成許多組成人員齊上齊下。人大常委會(huì)工作的法律性強(qiáng)、程序嚴(yán)密，組成人員大換屆后，新成員必須花大量精力，從頭開始摸索，熟悉有關(guān)業(yè)務(wù)，嚴(yán)重影響了人大工作的連續(xù)性。

二是開拓創(chuàng)新能力偏弱。年齡偏大的人，其精力與接受新信息、新生事物的能力較年輕人來說要慢，思考問題、開展工作乃至作出決策，喜歡憑經(jīng)驗(yàn)，這在某些時(shí)候會(huì)影響人大常委會(huì)決策的準(zhǔn)確性、創(chuàng)新性。

三是工作動(dòng)力受到影響。把年齡即將到杠，從黨委、政府退下來的干部轉(zhuǎn)為人大常委會(huì)專職常委會(huì)委員，他們晉升機(jī)會(huì)渺茫，失落感較為強(qiáng)烈，工作的原動(dòng)力不足，影響了反映民情社意、為民請(qǐng)命、為民執(zhí)政的干勁。

四是干部交流渠道不暢。組成人員中人大機(jī)關(guān)干部的平均年齡為56歲（除1人為49歲外，其他人都在51歲以上），58歲以上為10人，占42%。由于年齡普遍偏大，從人大常委會(huì)交流到黨委政府的可能性很小，給干部心理上造成了“在人大工作意味著退居二線”“應(yīng)多種花少栽刺”的負(fù)面影響，在一定程度影響了干部的進(jìn)取心。同時(shí)，也使一些黨委政府的年輕優(yōu)秀干部不愿到人大來工作，以致人大在財(cái)政預(yù)算、審計(jì)、法律等業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的領(lǐng)域引進(jìn)不了急需的高級(jí)專業(yè)人才，弱化了監(jiān)督力度。

五是正常履職難以保證。有的年齡較大、身體素質(zhì)較差的組成人員在每年6次，一次兩三天的常委會(huì)會(huì)議期間頻繁請(qǐng)病假，更談不上經(jīng)常從事調(diào)查研究、進(jìn)行視察、參加執(zhí)法檢查等工作。個(gè)別委員思想僵化，對(duì)新知識(shí)、新情況、新問題、新動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)了解不多，審議議案與時(shí)俱進(jìn)的精神不夠，也影響了整個(gè)常委會(huì)班子的結(jié)構(gòu)完整。

3.職業(yè)構(gòu)成不夠合理。人大常委會(huì)的主要任務(wù)是立法、監(jiān)督、依法討論決定重大事項(xiàng)、人事選舉任免等工作，整體上屬于社會(huì)科學(xué)的范疇，需要大量的專業(yè)知識(shí)和職業(yè)素養(yǎng)，而這并非是進(jìn)入人大常委會(huì)后經(jīng)過短期培訓(xùn)就能勝任的。目前，在人大常委會(huì)組成人員的選舉中，考慮更多的仍是政治素質(zhì)、代表階層和轉(zhuǎn)崗安排，職業(yè)構(gòu)成和知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)尚未引起足夠重視。23名兼職委員中專門從事法律（律師）、財(cái)經(jīng)行業(yè)的僅有6人，占26%，缺乏既熟悉法律又有豐富執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的人才、既懂財(cái)政金融知識(shí)又有豐富經(jīng)濟(jì)管理工作經(jīng)驗(yàn)的人才、既精通人大理論又有人大工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才。

經(jīng)對(duì)2014年和2015年10次常委會(huì)組成人員審議發(fā)言情況統(tǒng)計(jì)表明：在對(duì)條例草案、決議決定、專項(xiàng)報(bào)告的59次審議中，組成人員作出有建設(shè)性意見建議發(fā)言20次以上的，專職委員為15人，占專職委員的62.5%，兼職委員為6人，占兼職委員的26%；10次以下的專職委員為0人，兼職委員為15人，占兼職委員的65.2%；其中5次以下的為9人，占兼職委員的37.5%。

由此可見，一些兼職委員長(zhǎng)期處于業(yè)余和被動(dòng)

應(yīng)付的狀態(tài)，工作中難以提出有價(jià)值的見解和意見，使常委會(huì)的工作質(zhì)量和效果也打了折扣，從而弱化了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的效能和威信。

二、優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)的建議

1.增加專職委員比例。建議結(jié)合人大換屆工作，不僅要按法律規(guī)定，將組成人員足額配齊，而且要逐步將人大常委會(huì)專職委員的比例提高到60%以上，進(jìn)一步加強(qiáng)專門從事人大常委會(huì)工作的人員力量。

2.優(yōu)化人員年齡結(jié)構(gòu)。一是保留上屆主力。換屆時(shí)應(yīng)盡可能把上一屆常委會(huì)中盡職盡責(zé)履職、作用發(fā)揮突出的優(yōu)秀成員推薦為新一屆常委會(huì)組成人員，保持工作連續(xù)性。二是拓寬選拔視野。應(yīng)適當(dāng)考慮將具有良好的政治素質(zhì)、豐富的工作經(jīng)驗(yàn)、較強(qiáng)的議事能力、工作實(shí)績(jī)突出的人大機(jī)關(guān)工作室副主任充實(shí)到人大常委會(huì)組成人員中，更好地發(fā)揮專業(yè)人才的作用。三是打破職級(jí)限制?？蓪Ⅻh委政府中熱愛人大工作，年富力強(qiáng)，有深厚的法律、經(jīng)濟(jì)、管理知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀副局級(jí)和正處級(jí)干部推薦為常委會(huì)專職委員候選人，在年齡上形成梯形結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步增強(qiáng)常委會(huì)的工作活力和戰(zhàn)斗力。

3.精心選配兼職委員。鑒于各個(gè)崗位的一把手責(zé)任大、任務(wù)重，難有精力真正履行委員職責(zé)。建議在考慮黨群部門和企事業(yè)單位的常委會(huì)組成人員時(shí)，可將了解人大工作、知識(shí)層次高、工作能力強(qiáng)、有思想能干事的副職選入常委會(huì)，對(duì)于履職優(yōu)秀的可原地提拔也可交流提拔，使他們既有壓力又有動(dòng)力，真正發(fā)揮應(yīng)有作用。同時(shí)，要求其所在單位適當(dāng)減輕其工作量，讓其本人至少有四分之一以上的精力從事人大常委會(huì)的工作，確保工作質(zhì)量。

4.合理搭配人才結(jié)構(gòu)。在組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力結(jié)構(gòu)上，應(yīng)吸收經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)管理、教育、科技、文化等方面的不同層次、不同類型的優(yōu)秀人才，形成組成人員之間知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)互補(bǔ)，以保證集體議決重大事項(xiàng)所需。一是新立法法明確了地方立法權(quán)的邊界，規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)，因此，作為設(shè)區(qū)的地方人大常委會(huì)應(yīng)側(cè)重增加城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)方面的人才，以滿足立法工作的新要求。二是為發(fā)揮下級(jí)人大干部的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，建議控制本級(jí)直屬單位在人大常委會(huì)組成人員中的名額比例，吸收1～2名實(shí)績(jī)突出的下級(jí)人大常委會(huì)主任進(jìn)入本級(jí)人大常委會(huì)，更好地體現(xiàn)基層的社情民意。三是要進(jìn)一步加強(qiáng)組成人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提升組成人員的履職素養(yǎng)，并積極挖掘其工作潛力，充分發(fā)揮他們的作用。

5.發(fā)揮轉(zhuǎn)任委員作用。對(duì)于從黨委政府轉(zhuǎn)任人大常委會(huì)、專門委員會(huì)的專職委員，應(yīng)不占人大機(jī)關(guān)的編制，在編制總量?jī)?nèi)單列管理。原則上與原單位脫離關(guān)系，其工資福利待遇由人大常委會(huì)機(jī)關(guān)予以保障。這樣做既符合責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，又避免了工作中不必要的忌諱，便于公正履職。另外，要根據(jù)工作分工，實(shí)行坐班制，安排這些專職委員參加所在專門委員會(huì)的日常工作，充分運(yùn)用其專業(yè)特長(zhǎng)，在立法、監(jiān)督等工作中發(fā)揮更大作用。如可結(jié)合專題工作，由專職委員牽頭，與部分有相應(yīng)專長(zhǎng)的人大代表組成工作小組，進(jìn)行深入研究，既能拓寬聯(lián)系代表渠道，又能吸收民意、集中民智，形成高質(zhì)量的工作成果。

6.完善干部交流機(jī)制。在轉(zhuǎn)任專職委員的任期上，既要考慮讓其能夠有一定的時(shí)間熟悉工作，又要考慮打破屆終制，在需要時(shí)可調(diào)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，建立能進(jìn)能出的干部交流使用機(jī)制，吸引更多優(yōu)秀的黨政機(jī)關(guān)干部到人大任職。同時(shí)，建立完善人大干部培養(yǎng)交流機(jī)制，將民主意識(shí)強(qiáng)、履職能力強(qiáng)、工作水平高的干部，交流到黨政機(jī)關(guān)去任職，進(jìn)一步提升

人大干部的工作積極性和創(chuàng)造性。

7.建立健全考核機(jī)制。建立對(duì)組成人員的考核監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，量化工作標(biāo)準(zhǔn)，建立履職檔案，嚴(yán)格考勤考核，完善獎(jiǎng)罰措施。推行常委會(huì)組成人員履職情況通報(bào)和年終述職制度，每半年通報(bào)一次參加會(huì)議和重大活動(dòng)的出勤情況以及審議發(fā)言（口頭和書面）情況，年終進(jìn)行述職和總結(jié)表彰。每年評(píng)選5～8名履職模范，以常委會(huì)名義進(jìn)行表彰嘉獎(jiǎng)，并通過各種媒體進(jìn)行宣傳報(bào)道，進(jìn)一步激發(fā)組成人員依法履職的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。對(duì)召開常委會(huì)或視察調(diào)研時(shí)請(qǐng)假多、應(yīng)付多、發(fā)言少、作用小的委員，采取談話提醒、組織勸退等措施，并將組成人員的履職實(shí)績(jī)作為推選下一屆候選人的重要條件，確實(shí)解決干好干壞一個(gè)樣、“終屆制”甚至“終身制”的問題，不斷推進(jìn)人大常委會(huì)工作再上新臺(tái)階。

（作者分別系山東省青島市人大常委會(huì)研究室主任、青島市人大工作理論研究會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)，青島市人大常委會(huì)研究室副主任、青島市人大工作理論研究會(huì)常務(wù)理事、副秘書長(zhǎng)）