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    日本“政官關(guān)系”異變的后果

    2018-07-05 04:30:16廉德瑰
    環(huán)球時(shí)報(bào) 2018-07-05
    關(guān)鍵詞:政務(wù)官官僚內(nèi)閣

    廉德瑰

    日本的“官僚”,就是國家公務(wù)員,給人的印象一向是獨(dú)立、清正、專業(yè)和高效,但在近段時(shí)期安倍內(nèi)閣不斷爆出丑聞的背景下,他們的形象開始發(fā)生變化,日本的“政官關(guān)系”已出現(xiàn)扭轉(zhuǎn),官僚由國家與社會(huì)的“穩(wěn)定器”演變成了與腐敗政客同流合污的官吏,其演變過程值得深思。

    首先,從“政官分離”到官僚主導(dǎo)。日本歷史上在“大化改新”之后全面引入隋唐政制,逐漸形成貴族制。明治維新以后,日本派“巖倉使團(tuán)”到歐美考察,借鑒俾斯麥的做法,重視對(duì)軍隊(duì)和產(chǎn)業(yè)的控制,強(qiáng)化了官僚隊(duì)伍,建立了近代行政機(jī)關(guān)。二戰(zhàn)以后,日本實(shí)行政務(wù)和事務(wù)相分離的原則,政黨政治家由選舉產(chǎn)生,是政治的實(shí)際主導(dǎo)者,他們可以擔(dān)任大臣和行政政務(wù)官,對(duì)決策的成敗負(fù)有政治責(zé)任。而官僚則由考試選拔,是政策形成與執(zhí)行的主體,他們晉升的最高職位是事務(wù)次官,是政務(wù)官的助手,對(duì)于決策的成敗通常僅負(fù)法律和業(yè)績上的責(zé)任。

    更主要的是,官僚須在政治上保持中立,不依附于任何政黨和政治勢力,這是事務(wù)官與政務(wù)官的本質(zhì)區(qū)別。大臣伴隨選舉的結(jié)果和政局的變化經(jīng)常變動(dòng),但官僚卻保持著相對(duì)穩(wěn)定性,所謂“鐵打的官僚,流水的大臣”。其結(jié)果是議員大臣表面上領(lǐng)導(dǎo)官僚,實(shí)際上淪為官僚的傀儡,形成日本特有的“官僚主導(dǎo)”現(xiàn)象,民選議員被架空,大臣的主要工作就是在官僚擬好的文件上簽字。

    其次,從官僚主導(dǎo)到“政官合一”。本來“政官分離”是一種議員大臣與職業(yè)官僚之間互相制約的機(jī)制,但在日本由于議員們專注于選舉,疏于理政,官僚成了行政事務(wù)的主導(dǎo),議員對(duì)官僚產(chǎn)生了依賴,官僚對(duì)議員進(jìn)行政治利用,兩者形成了利益共同體,執(zhí)政黨必然與官僚發(fā)生融合。

    這一點(diǎn),在長期執(zhí)政的自民黨身上有明顯反映,自民黨長年與官僚合作,兩者之間政策與人事的溝通與流動(dòng)頻繁,不僅自民黨的政策意圖通過官僚執(zhí)行,官僚的政策意向也通過自民黨執(zhí)政得以實(shí)現(xiàn),尤其是自民黨的議員中有很多是官僚出身(官僚辭職后可以參加選舉而轉(zhuǎn)身成為議員)。吉田茂、岸信介、佐藤榮作、福田赳夫、大平正芳等都曾是官僚,據(jù)統(tǒng)計(jì)自民黨議員里有大約一半是官僚出身,所以自民黨從某種意義上說,也是個(gè)官僚的黨。加上財(cái)界的滲入,日本實(shí)際上形成了“政官財(cái)”鐵三角,互相之間進(jìn)行利益輸送,選民對(duì)這種現(xiàn)象深惡痛絕。

    第三,從“政官合一”到“政高官低”?!罢俸弦弧笔恰罢儇?cái)”鐵三角的一部分,官僚的主導(dǎo)難免產(chǎn)生官僚主義和政客的領(lǐng)導(dǎo)無能,所以,反官僚的輿論和勢力不斷涌現(xiàn)。民主黨執(zhí)政期間曾推行“去官僚化”,實(shí)行內(nèi)閣主導(dǎo),然而,在釣魚島“撞船事件”和“3·11大地震”發(fā)生時(shí),官僚消極“怠工”,面對(duì)復(fù)雜的外交和天災(zāi),政官之間缺乏溝通合作,民主黨內(nèi)閣手足無措,官僚想看民主黨的笑話,置國家和國民利益于不顧,最后導(dǎo)致民主黨下臺(tái)。

    安倍上臺(tái)后在內(nèi)閣府設(shè)立內(nèi)閣人事局,規(guī)定各部門關(guān)鍵職位的任命都要由首相直接掌管,600多名廳局長考慮到自己的升遷,誰都不敢違背安倍的“旨意”,甚至出現(xiàn)“忖度”現(xiàn)象。日本文部科學(xué)省前事務(wù)次官前川喜平針對(duì)加計(jì)學(xué)園丑聞的發(fā)言,非常有助于理解這一現(xiàn)象,他說:“首相不方便自己說出來的事,我們就來替他辦?!薄扳舛取笔艿絿竦呐u(píng),也反映了官僚受制于安倍內(nèi)閣,政官關(guān)系發(fā)生了反轉(zhuǎn),安倍利用官僚的支持解禁了集體自衛(wèi)權(quán),通過了安保法,還試圖修改憲法。

    總體來講,日本的官僚隊(duì)伍匯集了各類精英人才,他們具有扎實(shí)的專業(yè)知識(shí),無論政局怎樣變化,官僚階層都保持穩(wěn)定,是社會(huì)的“穩(wěn)定器”。官僚主導(dǎo)固然有其弊端,但“政高官低”也會(huì)導(dǎo)致官僚的不作為,喪失獨(dú)立性,使偏激的政客一意孤行,失去制衡作用。如何回歸正常狀態(tài),使政官各司其職,互相制約,而不是互相勾結(jié),更不是互相拆臺(tái),這是日本官僚制未來繼續(xù)演變中面臨的問題?!?/p>

    (作者是上海外國語大學(xué)中日韓合作研究中心執(zhí)行主任)

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