武漢：補齊發(fā)展短板 緩解停車難

■ 鄭浩南 萬 鵬 武蘇陽

停車難是城市社會經濟快速發(fā)展和居民生活水平大幅提升帶來的產物，是世界各大城市在發(fā)展過程中普遍面臨的難題之一，已成為一種“城市病”。近幾年來，國內社會各界普遍越來越關注交通問題、停車問題，國家、地區(qū)各級部門也在積極探索、實踐治理停車問題。本文是基于武漢市停車問題治理而進行的研究和思考。

一、城市停車現(xiàn)狀及問題特征

（一）小汽車進入家庭步伐加快，城市停車需求猛增

伴隨城市機動化水平高快速發(fā)展，截至2017年底，全國機動車保有量達3．10億輛。全國有53個城市汽車保有量超過100萬輛，24個城市的汽車超過200萬輛，其中北京、成都、重慶、上海、蘇州、深圳、鄭州7個城市的汽車超過300萬輛。并且汽車占機動車的比率持續(xù)提高，近五年全國汽車占機動車比從54．93%提高至70．17%，已成為機動車構成主體，私人機動化特征越來越明顯。

截至2017年底，武漢市機動車總量達到275萬輛，以日均一千輛速度高速增長，其中60%～70%車輛集中在人口密集的主城區(qū)內，二環(huán)線內更為集中。

圖1 國內各城市機動車保有量統(tǒng)計表

（二）公共交通服務水平有限，小汽車使用頻率加劇

在城市功能尚未完善、公交服務水平還未達到一定程度時，居民出行對小汽車的依賴性較強，如武漢市目前公交出行比例僅占全出行方式的30%左右，與國際發(fā)達城市60%～80%的公交出行比例相比，武漢市的公交服務水平尚有很大的提升空間。利用小汽車進行短距離出行的比例也較高，居民5公里內出行比例占到近37%，買菜、買早餐、理發(fā)等日常生活需求也是通過小汽車解決。

圖2 武漢市機動車增長情況示意圖

（三）早期城市規(guī)劃預判不足，停車設施歷史欠賬較多

伴隨著城市發(fā)展，城市規(guī)劃等相關法規(guī)條例也不斷隨著經濟發(fā)展發(fā)生變化，國內城市早期普遍停車配建水平較低。1988年以前國內沒有配建停車位相關規(guī)定；2000年前后國內城市陸續(xù)提出配建指標要求，但標準較低，基本為0．2～0．5位/戶；每年隨土地開發(fā)建設的配建停車泊位趕不上機動車的增長速度。

在2014～2015年間，各城市逐步認識到國民經濟收入增長后對私人小汽車的需求，從而帶來住宅停車的大量增長。為此，北京、上海、深圳、武漢、杭州等城市在這期間均對配建水平進行了大幅調整，達到1～1．2位/戶，基本滿足一家一輛車的停車需求，其中部分二線城市的調升幅度還超過了一線城市。雖然停車配建指標提升后，新增的配建停車量有大量的增長，但也僅能滿足新增機動車的停車需求，而歷史欠賬造成的停車缺口仍未得到有效解決。

（四）老城區(qū)建筑密、土地貴，公共停車場建設困難

雖然各個城市近幾年均在不斷提高配建指標，但僅能滿足開發(fā)建設區(qū)的新增車輛的停車需求，對歷史欠賬多、缺口較大的老城區(qū)停車矛盾依舊突出。這些地區(qū)很難通過新建、改建有效增加配建泊位，主要是受到建筑密、容量大、土地貴等限制，建設公共停車場土地拆遷成本高、難度大，主城區(qū)停車缺口難以彌補，矛盾日益突出。單純地依靠政府投資建設力量略顯單薄，難以持久，建設模式上亟需尋求突破。

圖3 國內主要城市住宅、商業(yè)停車配建指標調整對比圖

（五）城市建設資金需求大，停車場投入仍顯不足

在近幾年的城市基礎設施建設中，大部分建設資金投入到軌道交通建設、城市道路建設、市政基礎設施等市政交通設施建設中，停車場建設投入少之又少，而且因停車場投資回收慢導致社會資本參與有限，停車場建設總體發(fā)展動力極度滯后。如武漢市2017年城建資金計劃投資1138億元，其中交通項目投資774億元，占比68%，但停車場投資僅2．4億元，占總資金比2‰。南京市2017年城建資金687億元，其中停車場投資8億元，占比1．1%。

（六）協(xié)調工作量巨大，社會企業(yè)難推動，積極性不高

老舊小區(qū)由于歷史配建標準低，停車供需嚴重失衡，停車矛盾突出。但老舊小區(qū)用地內公共空間有限，很難同時平衡消防、綠化、休閑、停車之間的述求。并且根據(jù)《物權法》規(guī)定，改建、重建建筑物及其附屬設施需征求2/3以上的業(yè)主同意，但此項協(xié)調工作十分艱巨，而且在征求意見時居民常常因尾氣、噪音、日照等原因，反對停車設施建設，甚至在大部分居民同意后在建設期間阻擾施工，導致項目擱置。此類小區(qū)居民不支持、社會企業(yè)不接納的事情比比皆是。

（七）停車配套管理不到位，功能未有效發(fā)揮

由于智能停車系統(tǒng)尚在建立，科技手段效益未突顯，目前各地對違章停車的執(zhí)法以人工為主，且違章成本偏低，武漢市目前對違章停車通過路上遜交警執(zhí)法人員不定期巡查，對違停車輛罰款100元，不扣分，在嚴管路段罰款200元，不扣分，較低的違章成本促使駕駛員存僥幸心理。此外，二環(huán)內路內停車每小時3～4元，一天25元封頂，二環(huán)外每小時2元，一天8元封頂，路外停車場基本4～5元/小時，不封頂，路內路外停車收費價格倒掛，難以起到合理引導路內停車向路外停車轉移的作用。

二、緩解城市停車難的經驗及做法

武漢市委市政府高度重視停車問題改善，連續(xù)四年將停車場建設納入市政府十件實事，并且連續(xù)兩年納入“十個突出問題”整改，通過引入績效考核、強化技術服務等強有力的手段推動停車場的規(guī)劃建設，圍繞學校、醫(yī)院、商圈、老舊小區(qū)等停車矛盾突出的區(qū)域新增一批公共停車場，彌補停車泊位不足的矛盾，3年來共建成了300處點位、6萬個公共停車位，緩解停車難問題。

（一）推動出臺優(yōu)惠政策，鼓勵和支持停車設施建設發(fā)展

近幾年，國家發(fā)改委、住建部、國土資源部等部門連續(xù)出臺了《關于加強城市停車設施建設的指導意見》（發(fā)改基礎〔2015〕1788號）和《進一步完善城市停車場規(guī)劃建設及用地政策的通知》（建城〔2016〕193號）等系列文件，進一步對規(guī)劃、建設、管理、投融資模式、智能化、信息化、安全、監(jiān)管等提出了要求。

武漢市全面貫徹落實國家政策，結合本地實際情況研究相應的政策條例，同期出臺了《市人民政府辦公廳關于加快推進我市停車設施建設的通知》（武政規(guī)〔2015〕7號）和《武漢市停車設施建設管理辦法》（武土資規(guī)規(guī)〔2015〕4號）等政策，明確了新增停車設施的項目立項、規(guī)劃審批流程、供地政策、規(guī)費減免、工程建設審查等程序及內容，有效指導了停車建設發(fā)展，加快推進了停車規(guī)劃建設工作。

供地政策方面，對單一功能的公共停車設施項目的供地程序進行了進一步明確，根據(jù)核發(fā)的建設項目選址意見書或規(guī)劃設計條件，原則上按街巷用地（公共停車場）劃撥或者協(xié)議出讓方式供地。公共停車設施容積率大于2．0的，超出2．0的部分不再計收政府收益。此項鼓勵政策為企業(yè)減輕了部分負擔。

利用自有用地建設停車設施方面，明確老舊小區(qū)、機關企事業(yè)單位在自有用地范圍內新增機械式停車設施的項目，不辦理土地使用權及產權證，不計容、不繳納土地出讓金。一系列鼓勵政策及簡化程序吸引了更多的企業(yè)參與城市停車場建設。

（二）堅持公交優(yōu)先戰(zhàn)略，建立科學合理的停車供給體系

在交通發(fā)展戰(zhàn)略的指導下，武漢市堅持公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略，加大公共交通和慢行道的建設力度，鼓勵和吸引市民采用公共交通和慢行交通等方式出行，以便調節(jié)停車需求的空間分布和抑制不必要的停車需求。

2016年1月1日起，從武漢市出臺實施常規(guī)公交換乘優(yōu)惠政策，并同步持續(xù)推進公交線網優(yōu)化，全年公共交通客運量穩(wěn)步增長，2017年武漢市常規(guī)公交年客運量達14．8億人次，較2015年增加0．5億人次。此外軌道交通建設持續(xù)快速推進，至2017年底，地鐵運營總里程達237公里，比上年增長30．6%，軌道交通年客運量持續(xù)顯著提升，增至9．2億人次，較上年增長2．1億人次，年增幅29．3%，軌道交通年客運量占公共交通客運總量比重達38．4%。

武漢市還多層次增加停車泊位供給，以政府為引導，停車產業(yè)化發(fā)展為方向，建成以配建停車場為主、路外公共停車場為輔、路面停車場為補充，布局合理、規(guī)模適當?shù)耐＼囋O施體系，將配建停車泊位、路外公共泊位以及路內停車泊位的比例分別控制在80～85%、10～15%和3～5%。按照當前武漢市的停車配建指標，每年新增約25萬個泊位。同時借助各方力量，對規(guī)劃控制的600余處公共停車場點位，逐年推進落實。還出臺政策簡化審批流程鼓勵和支持利用自有用地建設機械式停車設施，從而多方面增加供給。

（三）開展停車狀況調查，掌握缺口分布及變化情況

根據(jù)193號文相關精神，各城市要盡快開展停車資源普查，建立基礎數(shù)據(jù)庫。為切實掌握武漢市路內停車分布情況及變化情況，武漢市連續(xù)四年開展了夜間路邊停車調查，將調查的結果作為每年新增停車泊位任務的一項重要依據(jù)。根據(jù)武漢市開展的夜間停車調查數(shù)據(jù)，總調查里程1500公里，停放了15萬輛車，相當于60%的道路上單排停放著車輛。其中如江岸區(qū)、江漢區(qū)、武昌區(qū)洪山區(qū)等4個區(qū)，停車密度超過100輛/公里，相當于單側道路均停滿了車輛，嚴重的區(qū)域達到了雙排甚至三排停車的情況。

據(jù)調查，從2017年起武漢市二環(huán)內路內停車量首次出現(xiàn)下降，較2016年下降8千輛，降比11%；特別是新建公共停車場周邊下降占總下降量40%，停車狀況改善更為明顯，“停車場年”的建設增大了停車泊位的供給，有效促進了夜間路邊停車數(shù)量減少，停車場選址建設以需求為導向的作用顯現(xiàn)。

圖4 武漢市“停車場年”新增停車場服務對象情況圖

（四）簡化停車項目審批程序，加快推動項目落地

武漢市深化行政審批制度改革，大力推行審批服務“馬上辦網上辦一次辦”等各項改革工作，為積極推動停車設施建設，優(yōu)化停車設施建設審批流程，創(chuàng)新建立了市、區(qū)兩級審批模式。各區(qū)政府召集各相關部門聯(lián)席審批自有用地及臨時停車場項目，一次辦理，不辦證、不計容、不繳納出讓金。國土規(guī)劃部門召開市政專題會集中審查重難點項目方案，提供技術指導，大大簡化了審批程序，行政效能提升50%，三年來在市政專題會共審批了157個項目。

（五）創(chuàng)新項目建設模式，多途徑增加停車供給

2010年以來，武漢市主要通過大力推動規(guī)劃公共停車場建設，受土地拆遷成本、建設運營回報等影響，整體推進效果并不理想，5年僅建成9處公共停車場，進展十分緩慢。2015年起，在原有建設模式的基礎上，武漢創(chuàng)新建設模式，通過多途徑多方式推動停車場建設。

一是繼續(xù)落實城市規(guī)劃有序推進永久性公共停車場建設，對公共停車場點位分類規(guī)劃、分區(qū)落實、分階段推動實施，鼓勵多元化投資建設，著力解決資金成本，三年建成了2．5萬個泊位。二是利用老舊小區(qū)、機關企事業(yè)單位的自有用地，在一些停車矛盾突出的社區(qū)、商圈、機關單位內，通過單位自行出資、社會集資、聯(lián)合投資等形式，緩解此類重點區(qū)域的停車矛盾，三年建成了1．5萬個泊位。三是結合城市開發(fā)時序，在停車需求迫切的區(qū)域，將閑散土地利用起來，建設臨時停車設施，滿足至少使用兩年的要求，新增了2萬個停車位，應急緩解停車矛盾。四是充分利用城市建設中拆遷的邊角余料用地，采用先進的智能機械車庫的方式新增一批停車設施，加大停車泊位供給，目前建成的僅300余個泊位。

圖5 武漢市“停車場年”建設停車設施分類情況

（六）加強輿論宣傳引導，借助社會力量推動停車建設發(fā)展

為進一步確保停車場的建設貼合市民需求，武漢市建立了“政府選點+市民選點”雙通道工作機制，向全社會公開征集停車場選址。同步通過“眾規(guī)武漢”網頁及微信公眾號新媒體平臺推送宣傳報道30余篇，對市民選點征集的點位情況進行反饋，實現(xiàn)與市民的互動10輪次，進一步提高市民選點的熱情。

武漢市委統(tǒng)戰(zhàn)部、規(guī)劃等部門聯(lián)合舉辦“無黨派人士活動日”等多場活動，邀請市人大代表、市政協(xié)委員、市知識分子聯(lián)誼會會員、無黨派人士、交通專家、停車場建設者和管理者，就“停車場年”建設的進展，遇到的難題開展討論并與現(xiàn)場媒體和市民進行互動，研究和探討停車場規(guī)劃、建設、管理和相關政策，以及未來發(fā)展的方向。

三、解決停車問題的幾點思考

（一）加強頂層設計，健全統(tǒng)籌協(xié)調機制

城市停車的健康發(fā)展，離不開一個強有力的行業(yè)主管機構和運轉高效的停車管理機制。近幾年來，上海、西安、沈陽、重慶紛紛成立停車辦，統(tǒng)籌推動城市停車場建設，各地應統(tǒng)籌聯(lián)合發(fā)改、規(guī)劃、建設、財政、交管、城管等部門，成立停車行業(yè)主管機構，加強對停車行業(yè)的統(tǒng)一管理。如上海市由副市長擔任組長，治理停車問題，有效推動了停車共享等多種創(chuàng)新模式。西安市停車辦多輪出臺停車管理辦法，持續(xù)推動城市停車建設發(fā)展，推動了一大批PPP模式停車場投資建設。

（二）加強政策支持力度，吸引社會資本參與建設

發(fā)揮政府培育市場的作用，圍繞停車產業(yè)化要求，有步驟、有計劃地實施相應的政策和法規(guī)，逐步培育和維護停車市場的形成和運轉，使市場在資源配置中起決定性作用。一是繼續(xù)鼓勵社會參與，放寬市場準入。在現(xiàn)有的鼓勵政策基礎之上，繼續(xù)深入研究，特別是在財政、稅收等方面出臺更加細致、更加便于操作的辦法細則。二是制定停車場供地計劃，并將停車場建設納入城建計劃，結合土地條件，土地部門定期將一批公共停車場用地向社會招拍掛，通過較為優(yōu)越的出讓條件，提升企業(yè)投資回報，吸引社會資本充分參與。三是為建設企業(yè)謀辦法，降低投資成本，可結合三舊改造等計劃，通過區(qū)域整體拆遷攤銷拆遷成本。

（三）運用經濟杠桿，營造良好市場環(huán)境

要全面理順價格收費機制，嚴格按照“中心高于外圍、路內高于路外、高峰高于平峰”的原則，制定“分區(qū)、分類、分時”差別化的收費辦法，全面放開停車收費管理限制，按照市場化的手段對停車收費進行定價?？梢赃x取開展區(qū)域試點，鼓勵有條件的城區(qū)大膽嘗試。充分發(fā)揮集體智慧，鼓勵支持各個城區(qū)在滿足國家政策的前提下，積極開展停車場建設經營方式的探索和試點，充分調動各地方政府的積極性。

（四）嚴格違停執(zhí)法，提升管理精細程度

管理是保證政策能夠落實的重要基礎，必須通過嚴格的管理以及高科技的手段，提升管理水平，改善停車秩序。一是要繼續(xù)保持的對違章停車進行嚴格執(zhí)法，提高巡查力度，實現(xiàn)城市道路停車管理全覆蓋，做到有違章必被查。二是建立分級聯(lián)動的管理模式。對于在重點區(qū)域違章停車的要提高處罰力度，特別是在公共停車場周邊的違章停車，可視具體情況聯(lián)合停車場管理單位將違章車輛托移至停車場統(tǒng)一停放。如北京市近期出臺了違停罰款扣分的處罰方式，進一步提升司機違章成本，深圳違停罰500元，情況嚴重的罰2000元，高額罰款改善了亂停亂放的停車行為，改善了道路的靜態(tài)交通環(huán)境，釋放了道路通行空間。

（五）探索城市土地復合利用，充分發(fā)揮土地價值

城市土地資源越來越稀缺，應進一步探索集約節(jié)約利用土地的方式，加強土地復合利用，通過學校、體育館、公園綠地等功能復合多途徑解決停車問題。經調查，武漢有300余所學校，可覆蓋84平方公里，加上公園綠地運動場等，服務范圍可覆蓋市內近50%的土地面積。如將學校操場地下開發(fā)為社會停車場，地面仍保留為操場，進出口對外開放，既可以充分發(fā)揮城市空間效益，且不會影響地面的操場功能。

（六）加強信息化管理手段，打造智慧城市停車信息平臺

建立智慧停車管理平臺是實施共享、提高利用率的先決條件，充分利用數(shù)據(jù)信息技術以及互聯(lián)網技術，建立面向全社會的精準停車誘導系統(tǒng)，減少車輛尋找車位繞行，同時降低停車場空置率，提高車輛停放效率。武漢正在通過多種方式建立職能部門、政府平臺、社會企業(yè)間的聯(lián)動，互通信息，推動智慧信息化管理。

（七）廣泛輿論宣傳，引導市民出行觀念轉變

培養(yǎng)市民形成規(guī)范、綠色的出行習慣，爭取群眾的理解和支持，是解決停車問題的關鍵一環(huán)。一方面通過多途徑、多手段，加強對市民的停車教育宣傳工作，培養(yǎng)市民形成“綠色出行”習慣，抑制不必要的停車需求。另一方面收集整理典型案例，加強對居民的教育警示，引導市民逐步轉變觀念，形成“文明停車”的意識，營造良好的停車氛圍。

武漢市如國內各大城市一樣，面臨著較為嚴重的停車難題，困擾著居民出行、城市發(fā)展。政府各級部門與社會各界也正在為解決停車難問題積極行動，學習先進城市經驗和探索解決停車難的辦法將是一項長期的工作。