歐洲部分國家空間規(guī)劃發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及啟示

■ 趙星爍 邢海峰 胡若函

一、歐盟及案例國家空間規(guī)劃概況

1960年代，戰(zhàn)略性空間規(guī)劃（Strategic spatial planning approach）曾作為歐洲城市與區(qū)域規(guī)劃的主流。1980年代，為推進(jìn)歐洲一體化發(fā)展，歐盟著手編制覆蓋所有歐盟國家的空間規(guī)劃。歐盟區(qū)域規(guī)劃部長會(huì)（CEMAT）1983年通過的《歐盟區(qū)域/空間規(guī)劃章程》（European regional/spatial planning Charter）對“區(qū)域/空間規(guī)劃（regional/spatial planning）”給出明確定義：“區(qū)域/空間規(guī)劃提出了對于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)政策的地理空間表達(dá)。它既是一項(xiàng)科學(xué)學(xué)科、一項(xiàng)行政管理技術(shù)，同時(shí)也是一項(xiàng)政策，作為一種交叉學(xué)科和綜合方法，目的是促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展和基于統(tǒng)一戰(zhàn)略的空間組織”。1999年《歐洲空間發(fā)展展望》（ESDP）成為促進(jìn)歐洲均衡發(fā)展的空間規(guī)劃，雖不具有強(qiáng)制性，但通過與歐盟財(cái)政政策配套實(shí)施，能夠促進(jìn)各成員國在編制和實(shí)施本國規(guī)劃和政策時(shí)與之對接。

本文選取的法國、荷蘭、英格蘭、德國、瑞典均為發(fā)達(dá)國家，城鎮(zhèn)化率75～90%，人均GDP 3．6～5．1萬美元。由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等差異，各國發(fā)展出不同的規(guī)劃體系（表1），根據(jù)是否有國家層級規(guī)劃可分為三類：（1）國家層級有綜合性或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，發(fā)揮指引、規(guī)范作用，如法國的公共服務(wù)發(fā)展綱要（SSC）、荷蘭的基礎(chǔ)設(shè)施和空間結(jié)構(gòu)愿景（SVIR）。（2）國家層級有規(guī)劃編制指引，用以明確地方規(guī)劃編制的基本方向和原則，如英格蘭的國家規(guī)劃政策框架（NPPF）。（3）國家層面僅有理念、原則或目標(biāo)，具體規(guī)劃由地方編制和實(shí)施，如德國空間發(fā)展理念與策略（2006），瑞典的“國家利益”（由相關(guān)國家部門根據(jù)自身政策領(lǐng)域界定，如果地方提出的土地利用調(diào)整嚴(yán)重?fù)p害國家利益將無法獲得批準(zhǔn)）。

表1 案例國家現(xiàn)行空間規(guī)劃體系概覽

二、案例國家空間規(guī)劃體系特征和趨勢

分析總結(jié)案例國家空間規(guī)劃體系，在體系結(jié)構(gòu)、實(shí)施措施、法律保障和發(fā)展趨勢等四個(gè)方面的特征值得關(guān)注。

（一）體系結(jié)構(gòu)：各層級規(guī)劃定位明確、上下銜接

從各國空間規(guī)劃體系來看，空間規(guī)劃層級越高，戰(zhàn)略性、原則性越強(qiáng)；層級越低，管控性越強(qiáng)，對具體開發(fā)建設(shè)行為的法定約束作用越強(qiáng)。國家和區(qū)域?qū)蛹壍囊?guī)劃或政策一般關(guān)注核心空間要素，例如重大公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境質(zhì)量控制和災(zāi)害防范、區(qū)域協(xié)調(diào)等?；鶎拥胤秸ǘ酁槭墟?zhèn)一級）的規(guī)劃則關(guān)注具體規(guī)劃建設(shè)和管理，側(cè)重可實(shí)施性，將規(guī)劃作為空間管控、項(xiàng)目審查和核發(fā)許可的依據(jù)。

以法國為例（圖1）。國家層面的公共服務(wù)發(fā)展綱要（SSC）主要針對全國9項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)（高等教育與科研、文化、衛(wèi)生與保健、信息與通訊、客運(yùn)、貨運(yùn)、能源、自然與農(nóng)業(yè)用地保護(hù)、體育）提出指導(dǎo)意見。大區(qū)層面的空間規(guī)劃指令（DTA）是由中央政府針對特定戰(zhàn)略性地區(qū)編制的地方規(guī)劃文件，包括重大交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施選址存在障礙的地區(qū)，以及面臨較大人口壓力、土地短缺或生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)，介于戰(zhàn)略性規(guī)劃與開發(fā)控制性規(guī)劃之間，以落實(shí)中央政府針對這些地區(qū)的空間規(guī)劃目標(biāo)和指導(dǎo)意見。在最基層的市鎮(zhèn)（或市鎮(zhèn)聯(lián)合體）一級，則根據(jù)實(shí)際情況編制和實(shí)施地方城市規(guī)劃（PLU）（用于制定發(fā)展規(guī)劃以及通用土地利用規(guī)劃指標(biāo)）、市鎮(zhèn)地圖（CC）（適用于規(guī)模較小、沒必要制定全套地方城市規(guī)劃的農(nóng)村市鎮(zhèn)）或城市規(guī)劃國家規(guī)定（RNU）（由國家為缺少地方城市規(guī)劃的市鎮(zhèn)編制）。

圖1 法國現(xiàn)行空間規(guī)劃體系

再以德國為例（圖2）。2006年新修訂的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》廢除了聯(lián)邦框架性立法（該立法包括空間規(guī)劃），因此在國家層面，聯(lián)邦政府不具備規(guī)劃編制職能，其職權(quán)僅限于制定整體性規(guī)劃指導(dǎo)方針，通過聯(lián)邦政策框架發(fā)揮空間布局優(yōu)化的作用，包括聯(lián)邦空間規(guī)劃原則、德國空間發(fā)展理念與策略（2006）、德國空間發(fā)展與空間規(guī)劃報(bào)告、聯(lián)邦交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃（BVWP）等。在州層面，根據(jù)《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》，州政府可獨(dú)立編制州域規(guī)劃（Landesplanung）、對州的部分地區(qū)編制區(qū)域規(guī)劃（Regionalplanung）。在城市州和市鎮(zhèn)層面，基于《聯(lián)邦建設(shè)法》（1960）和《聯(lián)邦建設(shè)條例》（1986），所有州內(nèi)的基本自治行政單元都有權(quán)編制土地利用規(guī)劃（F plan）和建設(shè)規(guī)劃（B plan）。

圖2 德國現(xiàn)行空間規(guī)劃體系

（二）實(shí)施措施：保留中央政府對地方規(guī)劃的干預(yù)權(quán)

國家的規(guī)劃目標(biāo)和構(gòu)想，最終要依靠基層地方政府實(shí)施。在當(dāng)前歐洲的地方分權(quán)化趨勢下，規(guī)劃主要為地方政府事權(quán)，為確保國家規(guī)劃實(shí)施，各國也采取了多種方法和措施，保留中央干預(yù)地方規(guī)劃建設(shè)管理的能力。

一是通過立法確保下位規(guī)劃符合上位規(guī)劃原則。如法國《城市更新與社會(huì)團(tuán)結(jié)法》（2000年）要求地方城市規(guī)劃必須與上位規(guī)劃國土協(xié)調(diào)綱要一致；德國《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》也要求市鎮(zhèn)層面的土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃與州制定的區(qū)域規(guī)劃一致。

二是加強(qiáng)國家層級的投資政策和項(xiàng)目引導(dǎo)。如瑞典基于歐盟的融合政策（Cohesion Policy）制定了《區(qū)域競爭力、企業(yè)和就業(yè)國家戰(zhàn)略（2007-2013）》，構(gòu)建了“國家戰(zhàn)略性參考框架”（NSRF）作為歐盟區(qū)域發(fā)展基金和瑞典政府資助的國家基金結(jié)構(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施框架，為國家、區(qū)域、城市層級的區(qū)域發(fā)展提供指導(dǎo)。

三是國家層級政府與地方政府簽署協(xié)議。如法國中央政府通過與大區(qū)政府簽署“國家-大區(qū)規(guī)劃/項(xiàng)目協(xié)議”（CPER），明確大區(qū)空間開發(fā)與項(xiàng)目建設(shè)的行動(dòng)計(jì)劃和財(cái)政分配計(jì)劃。

四是建立政府間協(xié)調(diào)機(jī)制。如德國聯(lián)邦政府通過設(shè)立“空間規(guī)劃部長會(huì)”（MKRO）來協(xié)調(diào)政府間規(guī)劃問題、建立空間規(guī)劃的概念共識。

五是向地方派駐官員或機(jī)構(gòu)。如英格蘭設(shè)立了上訴、收回上訴和介入等制度，國務(wù)大臣（Secretary of State）有權(quán)通過國家級重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的上訴和介入過程直接影響少數(shù)地方規(guī)劃決策；規(guī)劃督察（Planning Inspectorate）可代表國務(wù)大臣對大多數(shù)規(guī)劃上訴做出決定，在國家級重大基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)劃編制中發(fā)揮重要作用。法國中央政府也向大區(qū)和省級地方政府派駐了官員（préfet）和機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)國家政策、監(jiān)督地方行為、與地方政府協(xié)商和簽訂協(xié)議等。

六是直接干預(yù)地方規(guī)劃編制。如荷蘭近年的規(guī)劃改革雖然強(qiáng)化了地方規(guī)劃決策權(quán)，但在國家或省相關(guān)利益受到損害時(shí)，中央與省政府仍有權(quán)直接編制整合規(guī)劃（Inpassingsplan）來取代市鎮(zhèn)編制的分區(qū)規(guī)劃。法國中央政府可直接為特定地區(qū)編制空間規(guī)劃指令、或?yàn)樯袩o能力編制城市規(guī)劃的市鎮(zhèn)制定城市規(guī)劃國家規(guī)定。瑞典在1987年《自然資源法》中明確提出“國家利益”的定義，并規(guī)定以下情況中央政府有權(quán)干預(yù)地方城市規(guī)劃：（1）未考慮“國家利益”。（2）未協(xié)調(diào)城市間規(guī)劃問題。（3）未遵守環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。（4）與海岸線保護(hù)存在沖突。（5）存在健康、安全、災(zāi)害等方面的危險(xiǎn)。

七是對地方規(guī)劃進(jìn)行審查。荷蘭2008年以前的《空間規(guī)劃法》要求市級土地利用規(guī)劃需獲得省政府批準(zhǔn)，其修改也要由市政府提出申請、經(jīng)省政府批準(zhǔn)后方能實(shí)施。德國的規(guī)劃事務(wù)屬于地方自治范疇，但《建設(shè)法典》同時(shí)也規(guī)定了上級機(jī)關(guān)能夠?qū)σ?guī)劃制定的程序進(jìn)行審查。

（三）法律保障：各層級空間規(guī)劃均有明確法律依據(jù)

各國空間規(guī)劃體系建設(shè)和發(fā)展均貫徹了“立法先行”的原則，法律是規(guī)劃的基石（表2）。

表2 案例國家現(xiàn)行空間規(guī)劃體系的法律支撐

以法國為例。在國家層面，不論是早年編制的國土開發(fā)規(guī)劃與計(jì)劃（SNADT，未通過）還是后來替代它的公共服務(wù)發(fā)展綱要（SSC），均有明確法律依據(jù)，分別基于1995年《國土開發(fā)與規(guī)劃指導(dǎo)法》（LOADT）和1999年《可持續(xù)發(fā)展的國土開發(fā)與規(guī)劃指導(dǎo)法》（LOADDT）；大區(qū)層面的國土開發(fā)與規(guī)劃大區(qū)計(jì)劃和空間規(guī)劃指令有《國土開發(fā)與規(guī)劃指導(dǎo)法》（LOADT）的支撐；區(qū)域?qū)用娴膰羺f(xié)調(diào)綱要和地方城市規(guī)劃則是基于2000年《城市更新與社會(huì)團(tuán)結(jié)法》（SRU）。

再如德國。規(guī)劃管理權(quán)力較為下沉和分散，但立法是國家規(guī)范和約束地方政府的重要手段之一。州域和區(qū)域規(guī)劃的法律支撐由1965年《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》及各州基于該法編制的空間規(guī)劃法組成；市鎮(zhèn)層級的土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃則由《聯(lián)邦建設(shè)條例》明確規(guī)定。

（四）發(fā)展趨勢：宏觀規(guī)劃目標(biāo)精簡和地方分權(quán)

從案例國家規(guī)劃發(fā)展歷程（表3）可以看到，綜合性空間規(guī)劃在促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展和優(yōu)化空間格局、尤其是應(yīng)對戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用擴(kuò)張上，發(fā)揮了重要的作用。如法國、荷蘭采取了權(quán)力相對集中的空間規(guī)劃組織方式。但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本完成、經(jīng)濟(jì)增速趨緩、國家整體空間格局基本形成的情況下，案例國家的空間規(guī)劃體系出現(xiàn)了一些新的發(fā)展趨勢，有兩個(gè)特點(diǎn)值得注意。

一是國家層級規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)更加突出，向重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等核心要素集中，通過改革整合國家有關(guān)部門、加強(qiáng)政策引導(dǎo)和投資力度從而落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)。例如，法國基于1999年《可持續(xù)發(fā)展的國土開發(fā)與規(guī)劃指導(dǎo)法》提出新的國家層面規(guī)劃指導(dǎo)文件—公共服務(wù)發(fā)展綱要（SSC），突破了以往綜合性規(guī)劃的傳統(tǒng)，采取專項(xiàng)規(guī)劃的形式針對全國9項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提出指導(dǎo)。荷蘭在2010年進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，將原住房、空間規(guī)劃和環(huán)境部（VROM）撤銷，原有職能拆分并入新成立的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境部（IenM）、經(jīng)濟(jì)事務(wù)部、以及內(nèi)政部等三個(gè)部門（圖3）。其中，基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境部是荷蘭政府預(yù)算最多的部門之一，負(fù)責(zé)編制“基礎(chǔ)設(shè)施和空間結(jié)構(gòu)愿景”（SVIR），從原來不具有財(cái)政職能的規(guī)劃研究部門、轉(zhuǎn)變?yōu)楹商m政府預(yù)算最多的部門之一，加強(qiáng)了中央政府對核心空間要素的干預(yù)能力。德國于1998年將前聯(lián)邦交通部與聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃、建設(shè)和城市發(fā)展部合并為聯(lián)邦交通、建設(shè)和住房部，負(fù)責(zé)國家基礎(chǔ)設(shè)施與城市事務(wù)（之后于2005年更名為聯(lián)邦交通、建設(shè)和城市發(fā)展部，于2013年更名為聯(lián)邦交通和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施部〔BMVI〕）。

圖3 荷蘭國家政府規(guī)劃相關(guān)部門的調(diào)整（2010年）

二是具體的規(guī)劃管理權(quán)向地方進(jìn)一步分權(quán)。如法國在1980年代通過《地方分權(quán)法》將國家部分國土規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃權(quán)力（如大型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃）轉(zhuǎn)移給大區(qū)議會(huì)，并將具體規(guī)劃編制與管理權(quán)交給地方市鎮(zhèn)。英國2011年通過《地方主義法》，取消了除大倫敦以外的“地區(qū)空間戰(zhàn)略”（RSS），同時(shí)提出編制“鄰里規(guī)劃”（neighborhood planning）、引導(dǎo)規(guī)劃決策權(quán)向社區(qū)層面轉(zhuǎn)移。荷蘭通過2008年規(guī)劃改革弱化了國家與省級規(guī)劃對下級規(guī)劃的約束作用，現(xiàn)行空間規(guī)劃體系由國家、省、市三級結(jié)構(gòu)愿景（structuurvisie）以及市級分區(qū)規(guī)劃構(gòu)成，其中，三級結(jié)構(gòu)愿景對下位規(guī)劃不再具有約束作用、弱化為政策指南，市級分區(qū)規(guī)劃也不再需要省政府的批準(zhǔn)。

表3 案例國家空間規(guī)劃體系發(fā)展歷程概覽

圖4 荷蘭空間規(guī)劃體系

三、經(jīng)驗(yàn)與啟示

總結(jié)案例國家經(jīng)驗(yàn)，以下幾點(diǎn)值得借鑒：

一是國家對于空間發(fā)展格局的干預(yù)與發(fā)展階段有關(guān)。案例國家在快速城鎮(zhèn)化階段為促進(jìn)建設(shè)發(fā)展和國土空間形成所采取的國家干預(yù)是必要的；而案例國家最新的一些變化，如宏觀規(guī)劃的弱化、規(guī)劃分權(quán)等，更適用于空間格局基本形成的階段。

二是各層級空間規(guī)劃應(yīng)明確各自定位和側(cè)重點(diǎn)，并相互銜接。國家層級應(yīng)強(qiáng)調(diào)總體和戰(zhàn)略性，把控關(guān)鍵和核心要素，如發(fā)展戰(zhàn)略和方針、總體空間格局、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域和需要保護(hù)的區(qū)域、區(qū)域協(xié)調(diào)等。區(qū)域?qū)蛹壋猩蠁⑾?，主要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。地方層級則具體實(shí)施空間管控和建設(shè)管理，同時(shí)遵守上位規(guī)劃提出的原則和要求。

三是國家和區(qū)域?qū)蛹壱?guī)劃的落實(shí)，主要依靠兩個(gè)途徑。一方面，通過國家理順相關(guān)部門職能、制定專項(xiàng)規(guī)劃和政策、建立協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制予以細(xì)化和落實(shí)，如國家層面機(jī)構(gòu)整合、編制重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、通過投資政策和項(xiàng)目引導(dǎo)等做法。另一方面，通過下位空間性規(guī)劃實(shí)施，這就需要建立上下相協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系、上級對下級的約束機(jī)制（如簽署政府間協(xié)議、派駐地方機(jī)構(gòu)或官員、干預(yù)規(guī)劃制定、建立規(guī)劃審查機(jī)制等）、以及有關(guān)獎(jiǎng)懲措施，共同發(fā)揮作用。

四是相比國家和區(qū)域?qū)蛹墸胤綄蛹壍目臻g性規(guī)劃具有相對的穩(wěn)定性，不宜輕易打破。德國、荷蘭、瑞典等均具備相對穩(wěn)定的兩級地方規(guī)劃體系；英國在區(qū)一級的地方規(guī)劃也較為穩(wěn)定；法國地方層級的規(guī)劃體系即使名稱和內(nèi)容有所改變，結(jié)構(gòu)也并未發(fā)生變化。

五是建立明確的法律保障?？v觀案例國家，法律是空間規(guī)劃制定和實(shí)施的基石。規(guī)劃權(quán)歸根結(jié)底是行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力從而達(dá)到干預(yù)市場、優(yōu)化發(fā)展的目的，必須以法律為依據(jù)。