我國公共服務(wù)民營化供給及政府監(jiān)管對策
——以公共自行車服務(wù)為例

李 志，彭博成

（重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400044）

一、引 言

20世紀(jì)70年代以來，民營化政策在歐美國家的公共服務(wù)領(lǐng)域不斷得到推行，世界范圍內(nèi)掀起了一股民營化的潮流。從狹義上看，民營化指一種政策，即引進(jìn)市場激勵以取代對經(jīng)濟(jì)主體的隨意的政治干預(yù)，從而改進(jìn)一個國家的國民經(jīng)濟(jì)，這意味著政府取消對無端耗費(fèi)國家資源的不良國企的支持，通過合同承包、特許經(jīng)營、憑單等形式把責(zé)任委托給在競爭市場中運(yùn)營的私營公司和個人［1］。民營化可以通過向私人完全出售公共單位或通過外包部分受爭議的功能來實(shí)現(xiàn)［2］。當(dāng)政府將公共壟斷部門私有化時，所有權(quán)、控制權(quán)和決策權(quán)均由公共部門轉(zhuǎn)移到私營部門［3］。20世紀(jì)90年代以來，我國公共服務(wù)領(lǐng)域也經(jīng)歷了市場化改革實(shí)踐。在這種背景下，公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)由政府及公共部門壟斷的局面被逐漸打破，私營部門在公共服務(wù)供給過程中扮演著越來越重要的角色。公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)發(fā)生分離，其供給形式亦更加新穎多樣，包括合同承包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)助等。然而，公共服務(wù)民營化供給的實(shí)踐在改善人民生活的同時，在政府責(zé)任的界定、供給管理、服務(wù)生產(chǎn)等方面也存在問題，有必要對其民營化供給進(jìn)行分析診斷，確定監(jiān)管的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，促進(jìn)政府理清監(jiān)管思路，完善監(jiān)管以全面提升公共服務(wù)水平。為此，本文基于薩瓦斯的民營化理論以及世界銀行2004年發(fā)展報告的責(zé)任理論來建立公共服務(wù)民營化供給分析框架，并以我國公共自行車服務(wù)為例，運(yùn)用構(gòu)建的公共服務(wù)民營化供給分析框架對其服務(wù)供給情況進(jìn)行診斷分析，以確定其中存在的主要問題，明確監(jiān)管重點(diǎn)，最后提出針對我國公共服務(wù)民營化供給的政府監(jiān)管對策。

二、我國公共服務(wù)民營化供給分析框架建構(gòu)

作為民營化的先驅(qū)和倡導(dǎo)者，薩瓦斯在經(jīng)過30多年的考察后，確定了公共服務(wù)提供的10種制度安排，分別是政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)助、自由市場、志愿服務(wù)、自我服務(wù)以及憑單制［4］。在公共服務(wù)的供給方中有三個參與者：消費(fèi)者，生產(chǎn)者和安排者（提供者）。他在廣義上界定了三方參與者：消費(fèi)者直接獲得物品或接受服務(wù)，如特定集體階層、個人、所有人、私人部門、政府機(jī)構(gòu)；生產(chǎn)者直接為消費(fèi)者生產(chǎn)相關(guān)物品和服務(wù)，可以是私人企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)、社會組織，甚至是消費(fèi)者自己；安排者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，或指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)物品的生產(chǎn)者，通常是政府機(jī)構(gòu)，但也可以是私人企業(yè)，社會組織或消費(fèi)者自己［5］。不僅如此，他區(qū)分了“服務(wù)的規(guī)劃者（提供者）”和“服務(wù)的生產(chǎn)者”，將這兩個主體細(xì)分為“公共部門”和“私營部門”并探討了二者在提供服務(wù)過程中的合作伙伴關(guān)系，前者指政府，后者指自由市場、社會組織和公民。因此，公共服務(wù)民營化供給的要義便是對“服務(wù)規(guī)劃者（提供者）和“服務(wù)生產(chǎn)者”進(jìn)行區(qū)分，前者主要扮演服務(wù)規(guī)劃、政策制定的角色，后者則主要負(fù)責(zé)公共服務(wù)的生產(chǎn)。

2004年世界銀行公布的《讓服務(wù)惠及窮人》報告提出了公共服務(wù)供給的分析框架，從公共服務(wù)參與主體的責(zé)任關(guān)系入手，將“責(zé)任”視為框架的核心概念。“責(zé)任”是參與各方的一組關(guān)系，鏈接起服務(wù)供給鏈中的四大參與方：公民∕客戶、政治家∕政策制定者、服務(wù)提供者和一線專業(yè)人員。責(zé)任關(guān)系有“授權(quán)、融資、執(zhí)行、信息、強(qiáng)制性”五個方面［6］。授權(quán)，即對將要提供的某種服務(wù)（或體現(xiàn)某種服務(wù)產(chǎn)品）的明確或意會的共識；融資，即提供資源，使服務(wù)能夠被提供或予以支付；執(zhí)行，即提供具體服務(wù)的過程；信息，即獲得相關(guān)信息，參照期望值以及正式與非正式標(biāo)準(zhǔn)對服務(wù)的執(zhí)行情況做出評估；強(qiáng)制性，即能夠?qū)Ρ憩F(xiàn)不佳者給予懲罰，對表現(xiàn)優(yōu)秀者給予獎勵［7］。責(zé)任必須包含以上五個方面，其中每一方面存在缺陷都可能導(dǎo)致失敗。整個公共服務(wù)供給過程如何按階段順序?qū)崿F(xiàn)，需要考慮提供主體間的關(guān)系、明確資金來源、生產(chǎn)和經(jīng)營、監(jiān)管與績效四項(xiàng)內(nèi)容［8］。

該“發(fā)展報告”中這一框架對于分析診斷服務(wù)失靈原因、調(diào)整已有供給中的責(zé)任關(guān)系具有指導(dǎo)作用。因此，基于薩瓦斯提出的民營化理論以及世界銀行發(fā)展報告提出的責(zé)任理論，可以構(gòu)建公共服務(wù)民營化供給分析框架（見圖1）。

圖1 公共服務(wù)民營化供給分析框架

在民營化供給中，服務(wù)參與主體可以確定為：公民∕客戶、服務(wù)規(guī)劃者（提供者）以及服務(wù)生產(chǎn)者。服務(wù)規(guī)劃者一般為政府，政府可以不再擔(dān)任服務(wù)生產(chǎn)者角色而是把生產(chǎn)職能劃分出去，主要負(fù)責(zé)撥付財政資金，制定服務(wù)相關(guān)政策，監(jiān)督公共服務(wù)運(yùn)行，評價服務(wù)績效，對服務(wù)生產(chǎn)者經(jīng)營維護(hù)進(jìn)行監(jiān)管等。服務(wù)生產(chǎn)者可以是私人企業(yè)、市民志愿組織、非營利機(jī)構(gòu)等，主要負(fù)責(zé)服務(wù)產(chǎn)出活動、日常運(yùn)營等，具體為：確保公共服務(wù)項(xiàng)目集資，根據(jù)規(guī)劃者制定的政策開展服務(wù)生產(chǎn)，對運(yùn)營過程進(jìn)行必要的維護(hù)監(jiān)督等。在公共服務(wù)供給的各個階段，服務(wù)規(guī)劃者還通過制度設(shè)計和相應(yīng)措施吸納公民參與整個過程，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)元素所要求的多元化價值訴求［9］。服務(wù)規(guī)劃者與服務(wù)生產(chǎn)者之間的責(zé)任關(guān)系體現(xiàn)在授權(quán)、融資、執(zhí)行、績效評價與監(jiān)管四個方面，其中融資、執(zhí)行、績效評價與監(jiān)管分別對應(yīng)“撥付資金—籌集資金”、“制定政策—執(zhí)行生產(chǎn)”與“監(jiān)督管理—運(yùn)營監(jiān)管”。服務(wù)規(guī)劃者與服務(wù)提供者通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及市場化的服務(wù)機(jī)制聯(lián)系起來，服務(wù)生產(chǎn)者得到授權(quán)而從事滿足公民∕客戶需求的生產(chǎn)活動。在與公民∕客戶的關(guān)系方面，服務(wù)規(guī)劃者通過收集公民∕客戶的訴求和意愿，表達(dá)其利益，委托生產(chǎn)者提供滿足其意愿需求的公共服務(wù)。利用該框架可從授權(quán)、融資、執(zhí)行、績效評價與監(jiān)管四個方面對民營化服務(wù)供給進(jìn)行審視。從授權(quán)方面可判斷公共服務(wù)是企業(yè)根據(jù)市場狀況的自發(fā)供給還是政府授權(quán)，審視政府對該服務(wù)的屬性界定；從融資方面可判斷服務(wù)的資金來源，審視該服務(wù)中運(yùn)行資金的獲取及管理；從執(zhí)行方面可審視服務(wù)的具體過程，有效反映該服務(wù)的運(yùn)作管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)狀況；從績效評價與監(jiān)管方面可審視該服務(wù)的運(yùn)營質(zhì)量及監(jiān)督狀況。通過對以上四個方面的審視可以對某一具體公共服務(wù)民營化供給進(jìn)行診斷以確定供給服務(wù)出現(xiàn)問題的具體環(huán)節(jié)，有助于推動相關(guān)部門根據(jù)情況對具體方面采取改進(jìn)措施。

三、案例選擇及案例概況

基于典型性和時代性原則，本文選取了當(dāng)前社會關(guān)注度較高、市場變化較快、面臨問題較多的公共自行車服務(wù)作為案例（見表1）。

表1 案例城市/地區(qū)公共自行車項(xiàng)目情況

案例素材主要來源于已有的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)、相關(guān)媒體的網(wǎng)絡(luò)報道、公共自行車服務(wù)公司網(wǎng)站、政府部門或第三方機(jī)構(gòu)發(fā)布的調(diào)研報告以及筆者走訪一些地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研所搜集的資料。公共自行車亦可稱“自行車共享”，提供從一個對接站到另一個對接站的短期自行車服務(wù)，是一種在公共場合為多數(shù)目標(biāo)人群提供具有網(wǎng)絡(luò)特征、自助式、短途式自行車租憑服務(wù)的系統(tǒng)［10-11］。自1965年第一代公共自行車系統(tǒng)出現(xiàn)在荷蘭阿姆斯特丹以來，經(jīng)過半個世紀(jì)的更新?lián)Q代，公共自行車系統(tǒng)在全球范圍內(nèi)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢。自行車共享系統(tǒng)對城市交通而言變得越來越重要，在這些系統(tǒng)的使用中，用戶到達(dá)車站，拿起自行車，使用一段時間，然后將其返還到其選擇的另一個停靠點(diǎn)［12］。從目前的使用情況來看，我國的公共自行車系統(tǒng)主要有兩種類型：一種是“有樁公共自行車”，這種類型下所有的單車與用戶由一套硬件設(shè)備統(tǒng)一管理，用車還車需經(jīng)過固定的?？吭O(shè)備。另一種是“無樁公共自行車”又稱“共享單車”，該類型下用戶所有的注冊認(rèn)證只需在線上操作，用車還車也沒必要到特定的區(qū)域，而且無需額外設(shè)備，采用線上支付。

考慮社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境等差異，為刻意排除干擾因素，本文選取的案例均來自大城市或較發(fā)達(dá)地區(qū)，以便將服務(wù)供給的外部因素差異降到最低程度。在對各城市或地區(qū)的公共自行車服務(wù)信息進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，分別選取了上海閔行和武漢的有樁公共自行車服務(wù)作為案例一與案例二，其中上海閔行是國內(nèi)第一個采用私營企業(yè)與政府合作提供有樁公共自行車服務(wù)的地區(qū)，而武漢的公共自行車數(shù)量在國內(nèi)短時間內(nèi)發(fā)展最快，系統(tǒng)排名世界第三。針對無樁公共自行車即共享單車，則選擇了成都、北京、廣州、深圳作為案例三，其中成都已成為我國共享單車騎行水平最高的城市①。案例寫作重點(diǎn)關(guān)注授權(quán)、融資、執(zhí)行、績效評價與監(jiān)管四個方面對公共自行車服務(wù)的實(shí)踐和效果進(jìn)行呈現(xiàn)。

（一）案例一

上海閔行區(qū)的公共自行車服務(wù)始于2009年，區(qū)政府以簽訂商業(yè)合同的形式同服務(wù)水平較高且有經(jīng)驗(yàn)的上海永久自行車公司開展合作。政府按照合同評價服務(wù)質(zhì)量，公眾對服務(wù)不滿時政府負(fù)責(zé)處理投訴［13］。市民可通過申請“誠信卡”來使用公共自行車系統(tǒng)。除前期建設(shè)費(fèi)用由永久公司負(fù)責(zé)外，政府對轄區(qū)內(nèi)的公共自行車費(fèi)用全部買單，實(shí)行政府分級分?jǐn)偅捶?wù)設(shè)備租賃、管理運(yùn)營等所產(chǎn)生的費(fèi)用由閔行區(qū)財政支付；鎮(zhèn)和街道財政支付相應(yīng)基層管理人員和服務(wù)點(diǎn)工作人員的工資［14］。在整個服務(wù)項(xiàng)目中，永久公司營運(yùn)收入主要來自廣告收入和政府補(bǔ)貼。在廣告收入分配方面，公司與區(qū)政府按7∶3的比例分配，政府所得三成收益直接用于服務(wù)購買費(fèi)用。永久公司的收入渠道比較單一，政府支付占公司收入的大部分，其余為廣告收益。由于是免費(fèi)申請且無押金，申請用卡的人數(shù)在短時間內(nèi)迅速增長，超出政府預(yù)期，使得設(shè)備的擴(kuò)充無法跟上用戶增長速度，政府也面臨較大財政壓力。采用免費(fèi)申請的方式也使得許多用戶不使用公共自行車，據(jù)運(yùn)營方統(tǒng)計，2013年閔行區(qū)內(nèi)公共自行車“誠信卡”總辦卡量為23.14萬張，其中從未使用的占總辦卡量10.46%，使用頻率極低的（1至10次）占12.83%，使用頻率較低的（11至50次）占23.12%，換而言之，經(jīng)常使用的車輛僅占到總數(shù)的一半［15］。另外，服務(wù)項(xiàng)目還面臨單車被“霸占”、設(shè)施遭蓄意破壞等問題。2013年8月1日以后，閔行區(qū)政府實(shí)施了新的計費(fèi)方式，用戶使用公共自行車系統(tǒng)需要繳納押金和備扣金，截至2017年2月，閔行區(qū)共建成公共自行車網(wǎng)點(diǎn)686個，共投放自行車2萬輛，然而由于閔行公共自行車項(xiàng)目是相對獨(dú)立的，因而只能在該區(qū)內(nèi)使用，無法跨到其他區(qū)。

（二）案例二

武漢的公共自行車系統(tǒng)始于2009年，規(guī)模全球最大，系統(tǒng)排名世界第三［16］。采用“政府引導(dǎo)，民企運(yùn)營”的形式，主要由武漢鑫飛達(dá)集團(tuán)開展運(yùn)營。在建設(shè)早期，政府沒有直接給予資金支持，企業(yè)可以得到租憑點(diǎn)的廣告授權(quán)。雖然公共自行車系統(tǒng)的建設(shè)和日常的運(yùn)營花費(fèi)都需要企業(yè)自行承擔(dān)，運(yùn)營企業(yè)收入主要來自政府指定區(qū)域和方式的特許廣告經(jīng)營收入，比如站棚廣告、車身廣告以及城市戶外大型廣告等，但這些收入能夠保證企業(yè)實(shí)現(xiàn)收支平衡。以鑫飛達(dá)公司為例，武漢城管部門免費(fèi)批給鑫飛達(dá)戶外大屏和全部站點(diǎn)廣告牌，折算投入約每年5 000萬元，從2009年到2014年，共計2.5億元，此外還累計給予約5 000萬元項(xiàng)目補(bǔ)貼，僅鑫飛達(dá)一家，武漢市投入超過3億元，但鑫飛達(dá)在取得該項(xiàng)目后，整體經(jīng)營重點(diǎn)卻轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)、廣告?zhèn)髅降阮I(lǐng)域，將政府政府資源投入到了其他領(lǐng)域［17］。當(dāng)大量站點(diǎn)被用于外包經(jīng)營時，政府既缺乏制約措施，對企業(yè)的經(jīng)營財務(wù)狀況也沒有清晰地掌握。項(xiàng)目運(yùn)營期間，履有媒體曝光自行車站點(diǎn)“太多壞車”“無車可租”“人為損壞”等問題，但相關(guān)部門并沒有采取措施督促企業(yè)整改或中止合同停止投入。雖然運(yùn)營方聲稱其虧損，但在準(zhǔn)備提前結(jié)束合同退出武漢的同時，長期拒絕接受審計［18］。2014年，武漢公共自行車系統(tǒng)陷入了“車輛少，租車難”的困境，最終整個系統(tǒng)陷入癱瘓。2015年武漢市將公共自行車項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給環(huán)投集團(tuán)接手，采用限時免費(fèi)的租賃方式，同時將長時間霸車不還或使用過程中存在不文明行為的用戶拉入系統(tǒng)黑名單，中止租車人租車卡的使用或租用公共自行車的權(quán)利。

（三）案例三

從2015年下半年至2016年上半年起，OFO、摩拜單車等服務(wù)提供商在北京、上海、廣州、深圳、成都等一二線城市相繼推出用戶付費(fèi)的共享單車服務(wù)。在資金來源上，共享單車企業(yè)的運(yùn)營資金主要來自于商業(yè)融資，以摩拜和OFO為例，截至2017年6月，摩拜和OFO分別完成8輪融資，其中摩拜融資總金額超10億美元，OFO總金額約6.5億美元［19］。在使用上，共享單車需要交納相應(yīng)的押金，押金通常在99元到299元之間。

從2016年11月開始，共享單車服務(wù)開始在成都街頭出現(xiàn)，運(yùn)營商規(guī)模很快發(fā)展至六家并陸續(xù)在成都投入大量單車。有官方數(shù)據(jù)顯示，截至2017年4月15日，成都市共擁有50萬輛共享單車，注冊用戶數(shù)約460萬人［20］。然而共享單車在帶來便利的同時也給成都的城市管理帶來了新困擾：一是，單車在街頭亂停亂放影響城市秩序；二是，單車硬件在使用過程中被人為蓄意損壞；三是，單車在使用途中被盜竊或私人占有。截至2017年7月上旬，成都市區(qū)范圍內(nèi)單車投放量約為123萬輛，僅摩拜和OFO兩家企業(yè)的單車總量都已超過100萬輛［21］。

2016年共享單車在北京落地后，單車投放量呈井噴式增長，截至2017年9月，全市已有15家共享單車企業(yè)，投放運(yùn)營車輛達(dá)235萬輛［22］。共享單車在方便市民出行的同時，單車破損問題較為突出。據(jù)北京市統(tǒng)計局發(fā)布的專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在使用共享單車遇到的問題中，“車輛有破損”問題最明顯，主要表現(xiàn)在：剎車失靈、車胎沒氣、掉鏈子、車把或車座損壞，有72.2%的被訪者遇到過這種情形，其中有25.4%的被訪者把它排在問題首位［23］。迅猛生長的共享單車在便民過程中還產(chǎn)生了車輛亂停亂放、占道阻礙通行等問題，特別是在一些公交地鐵站、重要交通樞紐、大型商圈等區(qū)域。

2016年9月以來，共享單車在廣州迅速發(fā)展，截至2017年7月底，共有6家平臺企業(yè)，累計投放單車超80萬輛，大數(shù)據(jù)平臺“魔方”分析認(rèn)為，本地共享單車數(shù)量已達(dá)供需平衡［24］。為了搶占市場，各企業(yè)投放的單車數(shù)量日益龐大，共享單車運(yùn)營產(chǎn)生的問題主要為：一是企業(yè)無序投放車輛；二是單車使用后亂停亂放；三是企業(yè)針對單車運(yùn)營維護(hù)的響應(yīng)、投入不足；四是單車遭到人為蓄意損壞。有調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，共享單車的損壞率特別高，摩拜和小藍(lán)單車在10%～20%之間，OFO則在20%～40%之間［25］。對此，廣州市交委多次要求在各平臺企業(yè)在做好現(xiàn)場秩序管理、加大運(yùn)營維護(hù)投入前，嚴(yán)禁任何形式的新車投放。

深圳的共享單車服務(wù)始于2016年10月，之后迅速發(fā)展，截至2017年7月底，深圳共享單車企業(yè)有近10家，投放單車數(shù)量已達(dá)89萬輛［26］。但隨著推廣規(guī)模的不斷擴(kuò)大，車輛被人為蓄意損壞，亂停亂放甚至侵占盲道、人行道、消防道等情況屢見不鮮。在給市民出行帶來便利的同時，其運(yùn)營中也暴露出一些需要解決的問題。

四、案例分析

依據(jù)“薩瓦斯民營化理論”并結(jié)合案例的實(shí)際情況，可將公共自行車民營化供給劃分為“合同承包”“政府補(bǔ)助”和“純民營”三種形式。合同承包是指政府委托其他組織或個人根據(jù)設(shè)定的合同義務(wù)而提供公共服務(wù)。在這種形式下，政府負(fù)責(zé)制定服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)并出資購買服務(wù)，而其他組織或個人負(fù)責(zé)根據(jù)合同提供服務(wù)。該形式中合同雙方能夠共擔(dān)融資風(fēng)險與責(zé)任，共享收益，互相彌補(bǔ)雙方開展活動和利用資源時的不足［27-28］。政府補(bǔ)助是指政府選擇特定的營利或非營利組織機(jī)構(gòu)作為生產(chǎn)者，并向其直接或間接提供補(bǔ)貼促進(jìn)公共服務(wù)生產(chǎn)。在該形式下，政府通過提供補(bǔ)助來安排服務(wù)生產(chǎn)，補(bǔ)助通常包括稅收優(yōu)惠、財政支持等相關(guān)支持性政策。純民營是指服務(wù)完全由市場提供，政府較少或不介入其運(yùn)作發(fā)展。在該形式下，公共服務(wù)的運(yùn)作管理權(quán)通常屬于私營企業(yè)，項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)工作需要私營企業(yè)獨(dú)立開展，實(shí)現(xiàn)利潤最大化是其提供服務(wù)的主要動力。由于政府沒有直接的項(xiàng)目資金投入，因此在項(xiàng)目的前期需要企業(yè)投入大量建設(shè)和運(yùn)營資金，后期需通過消費(fèi)者使用付費(fèi)的方式收回部分成本，投資、運(yùn)營以及收益風(fēng)險均由企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)。根據(jù)上述三種形式劃分，本文分別從授權(quán)、融資、執(zhí)行、績效評價與監(jiān)管四個方面，對案例城市∕地區(qū)的公共自行車服務(wù)供給現(xiàn)狀進(jìn)行了診斷分析（見表2）。

表2 案例城市/地區(qū)公共自行車服務(wù)供給診斷

就案例一而言，上海閔行的公共自行車服務(wù)供給屬于合同承包。區(qū)政府通過合同委托企業(yè)從事公共自行車服務(wù)，區(qū)政府扮演著服務(wù)規(guī)劃者的角色，而企業(yè)則充當(dāng)著生產(chǎn)者的角色。在這種形式中，私人部門通常更擅長應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)際操作中出現(xiàn)的建造、運(yùn)營等技術(shù)類風(fēng)險，而政府則因主體優(yōu)勢可更多分擔(dān)政治、法律、政策等外部環(huán)境風(fēng)險［29］。從授權(quán)方面看，政府通過競爭招標(biāo)并簽訂合同的方式將自行車服務(wù)委托授權(quán)給私營企業(yè)，企業(yè)具有服務(wù)設(shè)施、設(shè)備的產(chǎn)權(quán)。需要注意的是，政府與企業(yè)之間屬于委托代理關(guān)系，作為委托人的政府與代理人的企業(yè)間在價值追求上存在天然偏差，因此政府需精心設(shè)計能夠約束、控制企業(yè)行為的激勵懲戒措施。在融資方面，雖然項(xiàng)目調(diào)整前企業(yè)融資渠道較為單一，收入大部分來自政府支付，造成區(qū)政府財政負(fù)擔(dān)較重，但調(diào)整后的閔行公共自行車需要收取一定費(fèi)用并繳納押金，系統(tǒng)的商業(yè)潛力得到了進(jìn)一步開發(fā)。在執(zhí)行方面，閔行區(qū)公共自行車無法實(shí)現(xiàn)“通借通還”的背后，除了硬件技術(shù)方面的不足之外，可以看出各區(qū)政府間各自為陣，缺少與經(jīng)營生產(chǎn)企業(yè)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，造成網(wǎng)點(diǎn)覆蓋、投放量、停車樁數(shù)量等方面的信息無法實(shí)現(xiàn)共享，從而導(dǎo)致“通借通還”無法實(shí)現(xiàn)。從績效評價與監(jiān)管上看，運(yùn)管部門對不誠信行為缺乏制約。針對設(shè)施被盜、被損、丟失等情況，區(qū)政府和企業(yè)并沒有一套具體的防范監(jiān)管對策。

就案例二而言，武漢的公共自行車服務(wù)供給屬于政府補(bǔ)助，政府沒有直接投入財政資金，而是通過社會融資、市場資源以及一定補(bǔ)貼扶持項(xiàng)目。在授權(quán)方面，武漢的公共自行車項(xiàng)目由政府發(fā)起，采用“政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作”的方式，給予了私營企業(yè)較大的自主權(quán)和經(jīng)營空間，有效利用了市場的優(yōu)勢。在融資方面，市政府充分利用了市場資源，進(jìn)行社會資本融資，發(fā)揮了企業(yè)在成本控制和管理上的優(yōu)勢以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效配置。就執(zhí)行方面而言，在不受約束的情況下，私營企業(yè)往往會受到逐利本性的驅(qū)使，一方面通過降低服務(wù)質(zhì)量以減少投入成本，另一方面通過提高服務(wù)價格來追逐最大利潤［30］。在執(zhí)行生產(chǎn)的過程中，企業(yè)運(yùn)營成本缺乏政府規(guī)制，巨額的政府補(bǔ)貼和廣告收入并沒有被企業(yè)真正用于改善項(xiàng)目運(yùn)營，以盈利為目的的企業(yè)單純追求短期經(jīng)濟(jì)效益，公共自行車成了企業(yè)套現(xiàn)的工具。在績效反饋與監(jiān)管上，企業(yè)的運(yùn)營成本缺乏規(guī)制。在公共自行車項(xiàng)目運(yùn)營后期，政府對企業(yè)的監(jiān)管不到位，缺乏一套針對企業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況的跟蹤監(jiān)督機(jī)制，因而無法掌握企業(yè)資金的具體流向最終導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營亂象。政府監(jiān)管責(zé)任缺失是導(dǎo)致該項(xiàng)目陷入困境的重要原因。

就案例三而言，雖然共享單車均由私營企業(yè)自發(fā)的市場行為來供給，自行車服務(wù)的管理權(quán)和產(chǎn)權(quán)完全屬于私營企業(yè)，但該服務(wù)滿足了公民的“最后一公里”出行需求。根據(jù)公共物品理論，公共自行車屬于具有非競爭性特征，而非排他性不充分的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。從授權(quán)上看，政府對純民營共享單車的屬性界定不明確，單純地將企業(yè)服務(wù)看作私人服務(wù)，使其對自身和企業(yè)的職責(zé)劃定不夠清晰，影響了其對共享單車引發(fā)的負(fù)外部性問題的監(jiān)督管理。在融資方面，雖然共享單車服務(wù)本身需要投入大量資金開展建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，但企業(yè)融資渠道通暢，能夠獨(dú)自承擔(dān)一定的投資和運(yùn)營風(fēng)險。從執(zhí)行方面來看，快速搶占和擴(kuò)大市場份額獲取額外利益是企業(yè)瘋狂投放單車的主要目的，而政府與企業(yè)之間存在信息不對稱是導(dǎo)致單車過量投放的根本原因。政府與企業(yè)間的信息不對稱體現(xiàn)在從事單車投放的運(yùn)營企業(yè)掌握的信息更多，而政府與企業(yè)之間缺乏完善的協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制，導(dǎo)致政府無法有效規(guī)范企業(yè)的投放行為。實(shí)際上，自行車投放量與城市人口之間有一個“合理比例”，這需要政府與企業(yè)就投放量進(jìn)行協(xié)調(diào)并達(dá)成共識。就績效評價與監(jiān)管方面而言，企業(yè)經(jīng)營缺乏監(jiān)管意愿是造成單車維護(hù)管理混亂的重要原因。在服務(wù)供給過程中，共享單車面臨嚴(yán)重的不文明使用問題，主要表現(xiàn)為單車亂停亂放、被盜竊、被蓄意損壞等現(xiàn)象，除部分使用者素質(zhì)問題外，更主要的原因在于單車運(yùn)營企業(yè)沒有嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管規(guī)則。雖然企業(yè)對使用者文明使用制定了詳細(xì)、明確的規(guī)則，但具體監(jiān)管意愿掌握在企業(yè)手中。為了在投放數(shù)量上以最快速度擴(kuò)大市場占有率，企業(yè)在主觀上具有放松監(jiān)管的意愿，這便助長了部分使用者的不文明行為。另外，雖然共享單車企業(yè)融資渠道通暢，但高額押金監(jiān)管卻存在困境。根據(jù)現(xiàn)行法律，工商部門只有對企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)、范圍等方面的管轄權(quán)，而對于退還押金問題則沒有明確的法律約束，一旦不法分子盯著高額押金進(jìn)行非法集資，或企業(yè)因經(jīng)營不善出現(xiàn)資金鏈斷裂，最終將有礙社會穩(wěn)定。目前押金池監(jiān)管法規(guī)尚不明確是造成押金監(jiān)管真空的重要原因。

總體來說，公共自行車服務(wù)作為具有典型性和時代性的案例，在其供給中，“授權(quán)”“執(zhí)行”和“績效評價與監(jiān)管”是存在缺陷的三個環(huán)節(jié)，其中“執(zhí)行”和“績效評價與監(jiān)管”環(huán)節(jié)的缺陷具有普遍性。三者折射出服務(wù)規(guī)劃者與生產(chǎn)者在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理、服務(wù)屬性界定、權(quán)責(zé)劃分等方面的不足。從政府監(jiān)管的視角來看，在對公共服務(wù)民營化供給進(jìn)行整體把控的同時，有必要將“執(zhí)行”和“績效評價與監(jiān)管”作為今后政府關(guān)注的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

五、公共服務(wù)民營化供給形式的政府監(jiān)管對策

根據(jù)公共服務(wù)民營化供給分析框架并結(jié)合案例實(shí)際問題，下面探討公共服務(wù)民營化供給的政府監(jiān)管對策。

第一，政府需要端正對公共服務(wù)提供機(jī)制市場化的認(rèn)識，才能更好地把握自身責(zé)任。一方面，政府需要清楚地認(rèn)識到，公共服務(wù)可以由政府安排、企業(yè)提供，社會性和公益性的服務(wù)同樣可以讓市場參與其中。從需求特點(diǎn)的視角來看，公共服務(wù)是社會公眾共同需求的、為人們?nèi)粘；旧钏匦璧摹⒖沙掷m(xù)性的服務(wù)［31］。以共享單車為例，理論上需要把其界定為市場化手段提供的公共出行服務(wù)，是具有公共性的混合物品［32］。在對其進(jìn)行界定時，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)不應(yīng)片面根據(jù)營運(yùn)主體是否屬于政府或公共部門來界定共享單車服務(wù)是否屬于公共服務(wù)，應(yīng)該充分考慮該服務(wù)是否具有“公共性”，而這種“公共性”主要強(qiáng)調(diào)可及性、均等性、公平性等。認(rèn)為“只有政府或公共部門提供的服務(wù)才是公共服務(wù)”本身就是對公共服務(wù)的誤解。另一方面，無論提供公共服務(wù)的方式如何變化，政府機(jī)構(gòu)必須對其所授予職能的績效負(fù)責(zé)［33］。“政府安排，企業(yè)生產(chǎn)”的供給模式并不意味著所有監(jiān)管責(zé)任全部由企業(yè)肩負(fù)，同樣必須強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任以抑制市場力量引起的負(fù)外部性。

第二，政府需完善市場準(zhǔn)入規(guī)則和公共服務(wù)供給主體的監(jiān)管。由于市場不是萬能的，在市場經(jīng)濟(jì)下需要政府這只“無形的手”對市場秩序加以規(guī)范與約束［34］。雖然公共服務(wù)民營化強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮市場的力量，但政府不能放棄必要的監(jiān)管責(zé)任。隨著公共服務(wù)民營化的深入，公共服務(wù)領(lǐng)域可參與供給的主體更加多元。因此，在市場準(zhǔn)入方面，政府需強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)入監(jiān)管，對公共服務(wù)的具體領(lǐng)域制定一般性標(biāo)準(zhǔn)，將無法達(dá)到一般性標(biāo)準(zhǔn)的主體排除在外。對于那些獲得準(zhǔn)入許可并已開展公共服務(wù)生產(chǎn)和經(jīng)營的供給主體，政府應(yīng)從政策上引導(dǎo)其合法經(jīng)營，劃定企業(yè)責(zé)任，制定經(jīng)營行為負(fù)面清單。就政府與私人部門合作而言，雖然政府與私人部門在利益上可以共享，但政府的監(jiān)管不能松懈，更不能放之任之，否則將會發(fā)生私人壟斷，公共服務(wù)就可能成為企業(yè)謀取利益的工具［35］。政府作為公私合作的參與者和公共利益的保障者，需要履行好其政治責(zé)任、制度供給責(zé)任、監(jiān)督執(zhí)行責(zé)任［36］。政府有必要對私人部門的服務(wù)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督、評估，對服務(wù)實(shí)際績效進(jìn)行測量，將實(shí)際績效與合同規(guī)定的績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較。在城市公共空間管理方面，我國政府目前對公共空間的界定較為模糊，對城市公共秩序和公共空間缺乏有效的管理，這使得當(dāng)私有產(chǎn)權(quán)活動影響城市公共秩序，侵犯公共空間時，相關(guān)部門無法快速應(yīng)對。要解決這個問題，一方面，亟須管理部門以立法的形式明確公私邊界；另一方面，政府需責(zé)成服務(wù)生產(chǎn)者合理評估經(jīng)營所需的條件，對其需使用的公共空間做出原則性規(guī)定，以免不規(guī)范的供給行為干擾正常公共秩序。

第三，政府應(yīng)加快構(gòu)建社會信用信息共享機(jī)制。由于使用者在使用公共服務(wù)設(shè)施的過程中存在“信息不對稱”的問題，即使用者的個人信用信息不對稱，因此服務(wù)生產(chǎn)者并不知道使用者會如何使用服務(wù)設(shè)施。在我國社會誠信系統(tǒng)沒有完全建立起來時，此種不對稱容易引發(fā)“道德風(fēng)險”，造成服務(wù)資源浪費(fèi)和效率損失。所以，針對公共服務(wù)設(shè)施使用者的不良行為，政府與服務(wù)生產(chǎn)者可通過信息共享機(jī)制進(jìn)行管理。一方面，就各領(lǐng)域可公開信用信息而言，推動銀行、企業(yè)、司法等多部門信用信息共享，建立聯(lián)合懲戒機(jī)制，限制嚴(yán)重違法失信者使用公共服務(wù)設(shè)施，向信用良好的使用者提供免押金服務(wù)；另一方面，服務(wù)生產(chǎn)者把自身掌握的信用信息共享到全國信用信息共享平臺，又可為政府治理違法失信問題提供依據(jù)。

第四，政府需聯(lián)合服務(wù)生產(chǎn)者開展跨部門、跨區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)作。公共服務(wù)的發(fā)展既需要市場創(chuàng)新力量來推動，也需要政府配套服務(wù)的完善。在完善公共服務(wù)相關(guān)的配套服務(wù)方面，勢必涉及區(qū)域之間相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施的使用與管理問題，而這些配套設(shè)施的建設(shè)、使用及管理問題并不是僅僅靠單個區(qū)域的政府或單個服務(wù)生產(chǎn)者就能完全解決的。一方面，需要政府聯(lián)合多部門，尋求跨部門、跨區(qū)域合作；另一方面，政府還應(yīng)搭建與服務(wù)生產(chǎn)者的信息溝通平臺。以公共自行車服務(wù)為例，其建設(shè)運(yùn)營就涉及市政、交通、規(guī)劃、金融等多個部門，政府倡導(dǎo)自行車出行便需要聯(lián)合多個部門。比如，要解決公交、地鐵站等公共場所投放自行車停車位有限的問題，既需要城市規(guī)劃部門及時調(diào)整市政規(guī)劃，還需要協(xié)調(diào)企業(yè)調(diào)整單車投放量；針對自行車塵土堆積、亂停亂放等問題，其衛(wèi)生清理和糾正停放離不開市政環(huán)衛(wèi)部門的配合；要實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的公共自行車服務(wù)互聯(lián)互通，又離不開政府跨區(qū)域之間的統(tǒng)籌規(guī)劃；而在涉及服務(wù)保證金或押金的融資監(jiān)管方面，還需立法部門明確融資監(jiān)管法律，將企業(yè)收取的押金納入第三方金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管，確保經(jīng)營資金和押金分離。

第五，政府需樹立“靈活監(jiān)管”理念。在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，移動互聯(lián)、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)不斷運(yùn)用到公共服務(wù)的各領(lǐng)域，技術(shù)創(chuàng)新的作用日益顯著，推動著公共服務(wù)新事物的出現(xiàn)。然而，技術(shù)創(chuàng)新本身存在明顯的不確定性，“適應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新”和“規(guī)范公共服務(wù)”是政府監(jiān)管需要權(quán)衡的一對矛盾。對此，政府的監(jiān)管需具備靈活性，給技術(shù)創(chuàng)新留下適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間，監(jiān)管政策應(yīng)關(guān)注造成負(fù)面效應(yīng)的公共領(lǐng)域，而不應(yīng)對公共服務(wù)使用者的選擇做過于苛刻的要求和干預(yù)，這樣勢必會削弱公共服務(wù)的便利性，扼殺未來的技術(shù)創(chuàng)新

總之，在民營化背景下，政府對必須端正對公共服務(wù)提供機(jī)制市場化的認(rèn)識，擯棄片面性，強(qiáng)調(diào)公共性。完善準(zhǔn)入前和公共服務(wù)供給主體的監(jiān)管，設(shè)定合理的一般性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對準(zhǔn)入后的經(jīng)營行為進(jìn)行政策引導(dǎo)，確保經(jīng)營主體合法合規(guī)開展運(yùn)營活動。針對公共服務(wù)設(shè)施使用過程中的“信息不對稱”問題，加快構(gòu)建完善的社會信用信息共享機(jī)制，才能更好地應(yīng)對“道德風(fēng)險”。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)蓬勃發(fā)展的大背景下，保持監(jiān)管的適度靈活性，在適應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新的同時規(guī)范公共服務(wù)，加強(qiáng)跨部門的協(xié)作監(jiān)管，才能更好地推進(jìn)監(jiān)管工作，提升監(jiān)管質(zhì)量，確保民營化背景下公共服務(wù)供給的規(guī)范化。

注 釋

①《2017年第三季度中國主要城市騎行報告》從單車使用水平、社會文明水平、節(jié)能減排水平、健康貢獻(xiàn)水平、停車設(shè)施水平和服務(wù)環(huán)境水平六個方面綜合評價城市騎行指數(shù)，成都以88.6分位居榜首。

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