我國機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展所面臨的問題和建議

摘 要 本文通過我國機構(gòu)養(yǎng)老體系的研究，分析出老年人權(quán)益在機構(gòu)養(yǎng)老中容易受到損害的不同情形，如虐待老人、養(yǎng)老機構(gòu)硬件嚴重滯后、養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展模式單一等問題；并以此為基礎(chǔ)提出機構(gòu)養(yǎng)老中老年人權(quán)益保護的建議。

關(guān)鍵詞 機構(gòu)養(yǎng)老 虐老 設(shè)施 建議

作者簡介：周松，貴州君躍律師事務(wù)所。

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.069

我國是世界上人口總量最大，老年人人口增長最快的國家。截止2017年年末全國大陸總?cè)丝?39008萬人，60歲及以上老年人24090萬人，占比17.3%，其中65歲及以上老年人15831萬人，占比11.4% 。由此產(chǎn)生的，如養(yǎng)老、醫(yī)療、權(quán)益保障等日益增長的需求越來越成為黨和國家高度關(guān)注的問題。

一、機構(gòu)養(yǎng)老將成為解決養(yǎng)老問題的必有通路

2016年12月3日，由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、中國疾病預防控制中心、中國健康教育中心、清華大學等單位共同發(fā)起舉辦的第十一屆中國健康傳播大會在清華大學舉行，該次會議上發(fā)布了《中國適老服務(wù)調(diào)查研究數(shù)據(jù)報告》。報告顯示：計劃在養(yǎng)老院養(yǎng)老的受訪老年人高達13%，計劃居家養(yǎng)老的則占83%，計劃依靠小區(qū)養(yǎng)老的只有2%。

雖然目前機構(gòu)養(yǎng)老的比例還比較低，但是隨著70年代末計劃生育獨生子女政策實施以來，這部分當年正值婚育年齡人口歷經(jīng)40年之后，“上有四老，下有一小”的家庭模式?jīng)Q定選擇進入機構(gòu)養(yǎng)老的老年人會越來越多。此外，2015年10月，中央“實施全面二孩政策”的提出，使得家庭在增加子女養(yǎng)育負擔的同時，必然會通過機構(gòu)養(yǎng)老來緩解相互間的扶助壓力，這一現(xiàn)象在近二十年內(nèi)將顯得尤為突出。

二、我國城鎮(zhèn)機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展所面臨的問題

我國機構(gòu)養(yǎng)老歷史悠久，唐代“悲田院”、宋代“居養(yǎng)院”、清代“普濟堂”都是國家設(shè)立的養(yǎng)老機構(gòu)。新中國成立后計劃經(jīng)濟時期，養(yǎng)老機構(gòu)以國家福利形式存在，主要針對的是城市中由民政部門收養(yǎng)的無生活來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人的“三無人員”，包括但不限于老年人，以“福利院”事業(yè)單位形式存在。十一屆三中全會之后，伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會福利事業(yè)也在發(fā)展，2000年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等10部委《關(guān)于加快社會福利化的意見》制定了社會力量舉辦福利機構(gòu)的優(yōu)惠政策；2001年民政部社會福利和社會事務(wù)司起草并發(fā)布《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》使養(yǎng)老福利機構(gòu)的設(shè)立及運營有了基本的遵循依據(jù)。

在我國城鎮(zhèn)機構(gòu)養(yǎng)老中，老年人權(quán)益保護方面較為突出的問題有幾方面：

（一）虐待老人現(xiàn)象仍然存在

每每有“養(yǎng)老院虐老事件”的新聞見諸報端、網(wǎng)絡(luò)視頻，不禁使人不寒而栗，在以尊老敬老作為傳統(tǒng)美德的華夏大地，在以“為社會分憂、替子女盡孝”作為標榜的養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)虐老事件，不僅是孤立的某些老人權(quán)益受損、身體受到傷害事件，更為嚴重的是會破壞國家關(guān)于“養(yǎng)老機構(gòu)為補充”的宏觀規(guī)劃，“推動養(yǎng)老機構(gòu)提質(zhì)增效”的前提是老百姓信任并愿意選擇機構(gòu)養(yǎng)老模式。因此，必須以嚴厲的措施杜絕養(yǎng)老機構(gòu)中虐老事件的發(fā)生。

（二）養(yǎng)老機構(gòu)硬件嚴重滯后

養(yǎng)老機構(gòu)必須以適當?shù)挠布l件作為支撐，1999年建設(shè)部、民政部發(fā)布行業(yè)標準《老年人建筑設(shè)計規(guī)范》，按照該標準要求“老年住宅、老年公寓、家庭型老人院的起居室使用面積不宜小于14m2，臥室使用面積不宜小于10m2。”另外，對于出入口、過廳和走道、樓梯、坡道和電梯、廚房、衛(wèi)生間、室內(nèi)裝修、建筑設(shè)備與室內(nèi)設(shè)施均作了明確的規(guī)定。然而，照此標準，絕大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)是無法實現(xiàn)的。首先，在用地方面就存在無法逾越的障礙；其次，養(yǎng)老機構(gòu)營利能力較弱難以支撐巨大投入。

截止2016年，上海市60歲及以上老年人口457.79萬人，全市養(yǎng)老機構(gòu)共計702家，床位數(shù)共計13.28萬張。照此測算每100名老年人，養(yǎng)老機構(gòu)可以提供的床位數(shù)是2.9張。這顯然與上海市當前11.2%老年人具有機構(gòu)養(yǎng)老意愿是嚴重不匹配的。 很明顯，養(yǎng)老機構(gòu)的硬件供應(yīng)是跟不上養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，一定程度上也會影響到老年人權(quán)益的維護。

（三）養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展模式單一，無法滿足社會需要

當前我國養(yǎng)老機構(gòu)多以“公益”形象示人，除政府出資興辦之外，民辦養(yǎng)老機構(gòu)仍然是主要依托政府優(yōu)惠政策扶持和并不算高昂的入住費用開展運營活動。從當前養(yǎng)老機構(gòu)的運營狀態(tài)分析，普遍存在的初始投資額高，收益低且來源單一，管理風險較大，從業(yè)人員素質(zhì)低不穩(wěn)定等因素造成民間資本投資熱情低迷，以至于現(xiàn)有民辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)水平普遍不高，入住老年人滿意度較低的狀態(tài)改觀不大。這也就是為什么當前社會資本對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的投資力度，遠遠低于對民辦教育機構(gòu)的投資力度的原因。

因此，只有探索建立其自身造血功能的途徑，讓養(yǎng)老機構(gòu)擺脫傳統(tǒng)模式的束縛，讓投資與收益形成良性循環(huán)，方能從根本上解決養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展滯緩與人民群眾實際需求不斷增加的矛盾。

三、機構(gòu)養(yǎng)老中老年人權(quán)益保護的建議

（一）加強行政監(jiān)管、張目刑法功能，杜絕養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)生虐老事件

1.強化對養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)督及行政處罰力度

除了養(yǎng)老機構(gòu)的運營水平、工作人員素質(zhì)之外，被照護老年人是否擁有對機構(gòu)制度及人員的回應(yīng)與影響能力共同構(gòu)成對機構(gòu)虐待的可能誘因 。當三項條件均處于下峰值時，老年人被虐待的可能性加大。因此，行政監(jiān)督的方向即應(yīng)以此三個方面展開，建立起對養(yǎng)老機構(gòu)硬件設(shè)施、衛(wèi)生條件、管理水平、服務(wù)人員素質(zhì)認定及提升、被照護老年人與基層組織溝通渠道是否順暢等要常態(tài)化管理機制，便可以有效遏制虐老事件的發(fā)生。

2.加大刑事懲罰力度

2015年《刑法修正案（九）》在《刑法》第二百六十條中增加對于監(jiān)護、看護機構(gòu)及人員虐待被監(jiān)護、看護的未成年人、老年人等應(yīng)當承擔的刑事責任進行規(guī)定。以“情節(jié)惡劣”為要件，規(guī)定“三年以下有期徒刑或者拘役”為罰則；并規(guī)定同時構(gòu)成其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。單位犯罪的對其主管人員或其直接責任人進行處罰。然而，通過公開渠道獲取的信息 ，從2015年11月1日該修正案施行至今全國各地以該條文對機構(gòu)虐老事件進行判決的案件不到十例，并且?guī)灼鸢讣缓θ司褬?gòu)成輕傷的情況下，被告人僅僅判處6個月或7個月有期徒刑。

一方面此類案件發(fā)案率低是值得慶幸的；另一方面也要冷靜的思考是否是真的不存在此類犯罪行為，還是存在了沒有得到及時的處理。另外，對于前述案例判決處罰力度之輕也嚴重動搖了該法律的處罰功能和震懾功能。

因此，必須嚴明執(zhí)法，對于看護人虐待老年人的情形不可姑息，不能以罰代法，更不能以簡單的對被害人進行經(jīng)濟賠償而降低其刑罰承擔。畢竟這不能理解為孤立個案，而應(yīng)當上升到對整個老年人養(yǎng)老事業(yè)的高度看待。

（二）發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)事業(yè)，從根本上提升對老年人權(quán)益的保護能力

1.在土地供應(yīng)、稅收政策方面需要加大扶持力度

《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出“推動養(yǎng)老機構(gòu)提質(zhì)增效”的意見，強調(diào)在加快公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革的同時要支持社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的投融資、稅費、土地、人才等扶持政策。

然而，稍加分析即可發(fā)現(xiàn)如果“稅費”和“土地”問題不解決，“融資”和“人才”問題則很難解決。要實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)的融資必須策劃出足以吸引投資人的發(fā)展規(guī)劃和營利模式，同樣要吸引優(yōu)秀人才從事養(yǎng)老事業(yè)，養(yǎng)老機構(gòu)的營利能力、待遇問題是需要重點評價的范疇。歸根結(jié)底，有發(fā)展空間和能力才能談得上“提質(zhì)增效”。反觀目前的“土地”、“稅收”政策，均存在制約養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的硬傷。

我國目前城鎮(zhèn)土地供應(yīng)方式為“出讓”和“劃撥”兩種形式，按照2014年國土資源部《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導意見》結(jié)合《劃撥用地目錄》國土資源部令（第9號）的規(guī)定，只有“非營利性老年人社會福利設(shè)施用地”才屬于劃撥用地的范疇。同樣，按照財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于對老年服務(wù)機構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》的規(guī)定，只有“非營利性的機構(gòu)”才享受免征收企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅等待遇。換言之，如果養(yǎng)老機構(gòu)存在營利性則不享受土地、稅收優(yōu)惠。按照這樣的行政管理，以及城市老年人人均收入僅為2000元的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，城鎮(zhèn)民辦養(yǎng)老機構(gòu)如果不具有可營利性，將難以維系，更談不上改善老年人的生活條件，維護老年人合法權(quán)益的問題。

因此，應(yīng)當盡快出臺政策對營利性養(yǎng)老機構(gòu)的供地和稅收政策予以傾斜，方能真正實現(xiàn)“支持社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)”的規(guī)劃要求。

2.在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老地產(chǎn)方面探索實施路徑

國家宏觀層面多次重申在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面尋找增長點，養(yǎng)老領(lǐng)域離不開醫(yī)療服務(wù)，甚至可以說養(yǎng)老事業(yè)的成功與否依賴于醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量的高低。養(yǎng)老地產(chǎn)則從商業(yè)視角，為養(yǎng)老服務(wù)開辟了一條路徑。如果能將醫(yī)療體制改革、養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老地產(chǎn)進行整合，無疑可以探索出一條實現(xiàn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展良性循環(huán)的路徑。

首先，按照國務(wù)院于2013年9月發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》和《國務(wù)院關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》對于“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的規(guī)定可以注解為“合作”?！昂献鳌钡姆绞娇梢詺w納為幾方面：（1）醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)之間的合作；（2）醫(yī)療機構(gòu)進入社區(qū)、居民家庭；（3）醫(yī)療機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)和商業(yè)保險的合作（健全醫(yī)療保險機制）。從以上政策可以反映，國家鼓勵醫(yī)療結(jié)構(gòu)進入社區(qū)、進入居民家庭、進入養(yǎng)老機構(gòu)。而社區(qū)和居民家庭、養(yǎng)老機構(gòu)這是地產(chǎn)的基本元素，如果將該種基本元素構(gòu)建為養(yǎng)老社區(qū)，則國家鼓勵醫(yī)療機構(gòu)進入養(yǎng)老地產(chǎn)也為應(yīng)有之意。因此，醫(yī)療體制改革具備與養(yǎng)老地產(chǎn)銜接的政策條件。

其次，醫(yī)療體制改革既要保證國家對醫(yī)療公益的基本承諾，又要通過改革提升醫(yī)療水平，讓人民群眾獲取高質(zhì)量診療服務(wù)，享受改革紅利。破解資金困局成為醫(yī)改的不變課題，因為無論是完善醫(yī)療機構(gòu)的診療設(shè)備，還是提升醫(yī)務(wù)人員的專業(yè)水平；無論是通過科學的薪酬激勵機制留住醫(yī)務(wù)人才，還是緩解政府對公益醫(yī)療的財政壓力，都離不開對醫(yī)療機構(gòu)自我發(fā)展方式、能力的研發(fā)和提升。因此，將發(fā)展思路開拓到周圍關(guān)聯(lián)領(lǐng)域成為醫(yī)療體制改革必由之路。

最后，一旦醫(yī)療機構(gòu)作為獨立主體介入到具體的養(yǎng)老事業(yè)（養(yǎng)老地產(chǎn)）發(fā)展中，具體項目所需求的醫(yī)療服務(wù)、產(chǎn)生的潛在診療分級架構(gòu)、醫(yī)務(wù)人員多點執(zhí)業(yè)條件的創(chuàng)造以及此種新興業(yè)態(tài)的開發(fā)對醫(yī)療投入的回報，無疑可以作為醫(yī)療體制改革的通道。例如：公立醫(yī)院不僅可以成為養(yǎng)老地產(chǎn)項目的投資人，也可以與民營資本攜手在項目中設(shè)置非公立醫(yī)療機構(gòu)，這一方面契合國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展社會辦醫(yī)的若干意見》的政策方向，另一方面也可以憑借公立醫(yī)院的公信力將基本醫(yī)療服務(wù)留在基層，社保資金留在基層。

因此，醫(yī)療體制改革可以和養(yǎng)老事業(yè)相結(jié)合，創(chuàng)造良性互動局面。通過這一舉措，在為醫(yī)療機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)增加效益的同時，在資金相對充裕的前提下能夠切實改善老年人生活環(huán)境，在維護老年人合法權(quán)益方面也具備一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。

從古至今“尊老敬老”一直是中華民族的主流價值觀之一，“老吾老以及人之老”的孔孟道德觀為世人傳頌幾千年。然而，道德約束更多的是自省、自律，如不以法律規(guī)則加以保障、規(guī)制，道德對社會運行的影響是有限的。我們只有正視機構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)所面臨嚴峻壓力的事實，發(fā)揮法律、政策、經(jīng)濟對社會秩序的調(diào)控能力，方能使得這項我們每個公民都可能會涉及的事業(yè)健康、有序發(fā)展。

注釋：

國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.2018年2月28日.

上海市民政局、市老齡辦、市統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布上海市老年人口和老齡事業(yè)發(fā)展信息.2017年3月27日.

姜向群，等.年齡歧視與老年人虐待問題研究.中國人民大學出版社.2010.102.

2018年4月4日通過最高人民法院主辦的“中國裁判文書網(wǎng)”http：//wenshu.court. gov.cn/查詢.