北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車事前監(jiān)管制度評(píng)析

摘 要 網(wǎng)約車的出現(xiàn)，逐步填補(bǔ)國(guó)內(nèi)交通服務(wù)市場(chǎng)的空白。與之相伴的是其層出不窮的監(jiān)管問題。由此，2016年國(guó)家出臺(tái)網(wǎng)約車的暫行管理辦法，北京緊隨其后也頒布《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱實(shí)施細(xì)則），來(lái)應(yīng)對(duì)北京地區(qū)的網(wǎng)約車監(jiān)管問題。本文將評(píng)析北京的監(jiān)管辦法，并在評(píng)析中比較與借鑒國(guó)外的先進(jìn)的監(jiān)管舉措。因篇幅有限，故僅就事前監(jiān)管這一部分分三個(gè)方面論述，即網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和網(wǎng)約車駕駛員以及網(wǎng)約車車輛的監(jiān)管。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)約車 監(jiān)管 國(guó)外監(jiān)管辦法

作者簡(jiǎn)介：張延悅，北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)本科生。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.021

網(wǎng)約車是共享經(jīng)濟(jì)①的產(chǎn)物，隨著其蓬勃發(fā)展②，數(shù)據(jù)顯示，2018年中國(guó)網(wǎng)約車市場(chǎng)用戶規(guī)模預(yù)計(jì)可達(dá)2.83億人。但由此而帶來(lái)的隱患，使得世界范圍內(nèi)對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行監(jiān)管的國(guó)家，枚不勝舉。這些國(guó)家對(duì)于在網(wǎng)約車監(jiān)管過程中采取的先進(jìn)的舉措是值得我們學(xué)習(xí)的。在本文中，筆者將會(huì)以實(shí)施細(xì)則為例子，并結(jié)合國(guó)外的先進(jìn)舉措，在比較借鑒二者之后發(fā)表自己的觀點(diǎn)。在本篇文中筆者僅對(duì)事前監(jiān)管作出評(píng)析，至于事后與事中監(jiān)管，它文另作評(píng)述。

一、 網(wǎng)約車平臺(tái)的事前監(jiān)管

對(duì)于網(wǎng)約車平臺(tái)監(jiān)管的評(píng)析，筆者會(huì)對(duì)目前北京市已經(jīng)出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則做出梳理與歸納，接著筆者會(huì)針對(duì)具體在實(shí)施細(xì)則中所體現(xiàn)出來(lái)的問題發(fā)表自身的看法。

根據(jù)實(shí)施細(xì)則第七條第一款的第一條至第六條的規(guī)定，筆者對(duì)于網(wǎng)約車平臺(tái)在京運(yùn)營(yíng)資質(zhì)歸納出以下幾點(diǎn)，首先網(wǎng)約車平臺(tái)應(yīng)具有獨(dú)立的運(yùn)營(yíng)資質(zhì)，具備法人資格。其次，北京市對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)的服務(wù)能力以及其自身的監(jiān)管能力也提出了一定的要求。網(wǎng)約車平臺(tái)不僅是對(duì)乘客與司機(jī)負(fù)責(zé)，其還承擔(dān)保障社會(huì)秩序的責(zé)任安全。再加之決策部門考慮到網(wǎng)約車與互聯(lián)網(wǎng)的緊密結(jié)合，對(duì)其網(wǎng)上支付的功能也做出了相關(guān)的限制。

筆者認(rèn)為對(duì)于網(wǎng)約車平臺(tái)的事前監(jiān)管方面已經(jīng)是面面俱到。但政府全面監(jiān)管，市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻被加高，市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的活力降低。雖然嚴(yán)格的網(wǎng)約車平臺(tái)監(jiān)管，能保障乘客與司機(jī)的權(quán)益，但也應(yīng)適當(dāng)調(diào)整一部分的監(jiān)管項(xiàng)目，使其由網(wǎng)約車行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)制定，將協(xié)會(huì)制定的事前監(jiān)管的準(zhǔn)入條件向政府報(bào)備即可，若日后在實(shí)踐環(huán)節(jié)中出現(xiàn)問題，再由政府部門依職權(quán)開展備案審查制度。由此既可以釋放市場(chǎng)活力，也可以節(jié)約行政監(jiān)管的成本。這一舉措可以借鑒新加坡的監(jiān)管模式，新加坡網(wǎng)約車監(jiān)管路徑是鼓勵(lì)市場(chǎng)創(chuàng)新，對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施注冊(cè)備案管理，放寬網(wǎng)約車設(shè)置準(zhǔn)入門檻。政府不能使得網(wǎng)約車平臺(tái)公司在運(yùn)營(yíng)網(wǎng)約車服務(wù)時(shí)，“戴著鐐銬跳舞”。

二、對(duì)駕駛員的監(jiān)管

對(duì)于駕駛員監(jiān)管的法律規(guī)定評(píng)析，筆者會(huì)現(xiàn)將相關(guān)的法律規(guī)定進(jìn)行歸納總結(jié)，然后會(huì)發(fā)表自己的評(píng)析的觀點(diǎn)。

依據(jù)實(shí)施細(xì)則第八條的規(guī)定，政府對(duì)于網(wǎng)約車司機(jī)的約束與限制是嚴(yán)苛的，但是筆者認(rèn)為此項(xiàng)規(guī)定是符合政府利益的。筆者通過歸納總結(jié)實(shí)施細(xì)則第八條第一款第一項(xiàng)至八項(xiàng)，得出以下幾點(diǎn)：首先是對(duì)戶籍做出了嚴(yán)格限制，對(duì)駕駛員的駕駛能力作出了一定的規(guī)定。并對(duì)其勞動(dòng)能力、刑事與行政的相關(guān)違法行為做出了限制。但是在此實(shí)施細(xì)則中，對(duì)于出租車司機(jī)從事網(wǎng)約車并未作出禁止性規(guī)定。既然法無(wú)明文規(guī)定不為罪，那么這無(wú)疑擴(kuò)大了網(wǎng)約車司機(jī)的范圍。使更多的人可以從事網(wǎng)約車，并將其納入監(jiān)管范圍內(nèi)。

首先筆者討論問題爭(zhēng)議最大的有關(guān)“北京市戶籍”的規(guī)定，即第八條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，有許多法學(xué)界的學(xué)者，對(duì)此項(xiàng)規(guī)定持反對(duì)意見，但是筆者卻支持這一規(guī)定。北京市的規(guī)定是符合行政法中的比例原則。第一點(diǎn)是這項(xiàng)規(guī)定卻與目前北京市疏散城市人口、緩解交通壓力、發(fā)展公共交通、提倡綠色出行、保障乘車人安全的發(fā)展目標(biāo)是相吻合的。北京作為北方地區(qū)網(wǎng)約車的一大市場(chǎng)，其本身獨(dú)特的人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境優(yōu)勢(shì)吸引許多外來(lái)的網(wǎng)約車司機(jī)。隨著大量外地網(wǎng)約車司機(jī)的涌入，從事這項(xiàng)穩(wěn)定職業(yè)，隨之而來(lái)的是加劇疏散人口壓力，還有教育，醫(yī)療，交通，衛(wèi)生等一系列由此而引發(fā)的問題，長(zhǎng)此以往，如沒有適當(dāng)?shù)目刂?，則會(huì)逐漸發(fā)展為另一個(gè)突出的矛盾點(diǎn)。第二點(diǎn)，這項(xiàng)規(guī)定直接造成的影響是北京市網(wǎng)約車的數(shù)量會(huì)減少，由此促使大家使用公共交通的頻率增加，減少尾氣排放，改善環(huán)境；并且會(huì)增加目前現(xiàn)有北京市出租車的使用率，進(jìn)而增加北京出租車司機(jī)的收入?？偟膩?lái)說，北京市戶籍這項(xiàng)要求，筆者認(rèn)為是符合北京市本地區(qū)的現(xiàn)行治理目標(biāo)，這項(xiàng)準(zhǔn)入門檻，是利大于弊。除了對(duì)于戶籍爭(zhēng)議比較大，筆者認(rèn)為第八條第一款第四項(xiàng)的規(guī)定所涉及的人群過于狹窄。應(yīng)該將受過其他刑事處罰的人員也納入到網(wǎng)約車的排除范圍之內(nèi)。筆者認(rèn)為，至少曾經(jīng)有過性侵性質(zhì)的罪犯也應(yīng)被排除于網(wǎng)約車駕駛員的范圍。我認(rèn)為對(duì)于第四款的規(guī)定可以借鑒美國(guó)的規(guī)定。依據(jù)美國(guó)加州對(duì)于網(wǎng)約車司機(jī)的規(guī)定，凡在以往 7 年內(nèi)有以下情形的人不得成為 TNC （是美國(guó)對(duì)于網(wǎng)約車平臺(tái)的簡(jiǎn)稱）的司機(jī)： 因以下行為被判處重罪： 因服用毒品或飲酒導(dǎo)致交通事故、詐騙、駕車實(shí)施犯罪、暴力侵害或?qū)嵤┛植佬袨椋?有性侵犯行為； 有損害他人財(cái)產(chǎn)的犯罪行為或盜竊行為。當(dāng)然，如果要是達(dá)到像美國(guó)這樣的標(biāo)準(zhǔn)，這需要全國(guó)聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行形式審查，需要公安，交通，法院，檢察院等多部門的協(xié)同合作。

三、對(duì)于車輛的監(jiān)管

在評(píng)析北京市對(duì)于網(wǎng)約車車輛監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定時(shí)，筆者依然會(huì)采用上述的方法，先對(duì)北京市實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，進(jìn)行總結(jié)歸納。接著筆者會(huì)對(duì)其中的具體實(shí)施細(xì)則進(jìn)行具體的評(píng)析。

依據(jù)實(shí)施細(xì)則第九條第一款第一項(xiàng)至第七項(xiàng)，筆者通過歸納總結(jié)后，對(duì)實(shí)施細(xì)則對(duì)北京市網(wǎng)約車的車輛的規(guī)定與限制主要在以下幾個(gè)方面：首先，其規(guī)定車輛的地域限制，必須為北京市本地號(hào)牌。除此之外，還對(duì)車輛的安全問題作出規(guī)定，要求從事網(wǎng)約車的運(yùn)營(yíng)車輛沒有違反刑法與行政法的規(guī)定。接下來(lái)，其規(guī)定網(wǎng)約車必須有具體規(guī)格的要求，和相關(guān)的配置要求。對(duì)車輛的用途也作了嚴(yán)格的限制。

首先筆者認(rèn)為對(duì)于第九條第一款第一項(xiàng)是值得肯定的。因?yàn)槠湟?guī)定私家車也可以在網(wǎng)約車的監(jiān)管范圍內(nèi)，使得很多“黑車”被合法化，納入到監(jiān)管體系中。北京地區(qū) “黑車”數(shù)量不在少數(shù)，安全隱患一直存在。很多“黑車”一直以私家車的名義從事運(yùn)載乘客的營(yíng)生。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定是對(duì)英國(guó)的網(wǎng)約車的借鑒，倫敦交通局并不禁止私家車從事網(wǎng)約車營(yíng)運(yùn)，只要符合倫敦交通局設(shè)定的準(zhǔn)入門檻，私家車一樣可以順利申請(qǐng)到“網(wǎng)約車執(zhí)照”（ Private Hire Vehicle Licence） 。對(duì)于本條中的第一款第二項(xiàng)，對(duì)于網(wǎng)約車的監(jiān)管規(guī)定過于僵化，目前規(guī)定的網(wǎng)約車的型號(hào)限定為5座和7座，而且型號(hào)規(guī)定的比較具體。隨著科技的不斷進(jìn)步，對(duì)于無(wú)人駕駛的車輛能否成為網(wǎng)約車內(nèi)？對(duì)于適合于殘疾駕駛的小型汽車能否成為網(wǎng)約車呢？隨著未來(lái)科技改進(jìn)，生產(chǎn)出科學(xué)技術(shù)水平更高、安全性更好、速度更快的汽車，但卻不符合第一款第二項(xiàng)規(guī)定的小汽車，能否成為網(wǎng)約車呢？筆者認(rèn)為這一規(guī)定過于具體，這項(xiàng)規(guī)定，可以由網(wǎng)約車內(nèi)部行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)制定標(biāo)準(zhǔn)，而非政府來(lái)做此事。因?yàn)槿绻尚袠I(yè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范網(wǎng)約車的標(biāo)準(zhǔn)，可以更加及時(shí)、靈活的應(yīng)對(duì)市場(chǎng)行情，科技的變化，以及政策的調(diào)整。

四、改進(jìn)建議

在分析北京市監(jiān)管規(guī)范以后，再結(jié)合國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為北京市地區(qū)的網(wǎng)約車監(jiān)管還應(yīng)該作出如下的修改。第一點(diǎn)，事前信息公示制度應(yīng)該擴(kuò)大，應(yīng)該借鑒美國(guó)學(xué)習(xí)的監(jiān)管規(guī)定，美國(guó)規(guī)定交交通網(wǎng)絡(luò)公司的手機(jī) App 應(yīng)當(dāng)在預(yù)約成立之時(shí)，明確告知乘客前來(lái)服務(wù)的司機(jī)及其車輛（ 包括車牌號(hào)碼） 的照片進(jìn)一步保障乘客的利益。筆者認(rèn)為我國(guó)也應(yīng)當(dāng)向乘客或者是網(wǎng)約車司機(jī)告知對(duì)方的聯(lián)系方式，并且應(yīng)當(dāng)向乘客公示網(wǎng)約車司機(jī)的照片，車牌號(hào)。因?yàn)檫@樣做有利于乘客的安全保障，也利于乘客可以找回遺失物，盡管這是這項(xiàng)舉措的負(fù)影響，但是確實(shí)有此功能。除此之外，還應(yīng)公布大數(shù)據(jù)測(cè)算的相關(guān)功能，時(shí)間、距離、行車路線等一系列的信息。使得公眾可以提前預(yù)知，作出事前判斷與合理選擇，不至于會(huì)被司機(jī)蒙騙，進(jìn)一步提升司機(jī)的服務(wù)質(zhì)量。第二點(diǎn)，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)于網(wǎng)約車公司要求為乘客提供保險(xiǎn)作為網(wǎng)約車平臺(tái)的準(zhǔn)入條件之一。而且網(wǎng)約車公司購(gòu)買的保險(xiǎn)應(yīng)該既能保障一部分司機(jī)的權(quán)益，又可以保障乘客的利益，而且在司機(jī)和保險(xiǎn)不足以完全賠付的情況下，網(wǎng)約車公司可以先行賠付一部分以保證乘客權(quán)益。第三點(diǎn)，對(duì)于網(wǎng)約車價(jià)格制定的監(jiān)管，是由政府直接定價(jià)，還是由行業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)市場(chǎng)情況制定價(jià)格呢？如果是市場(chǎng)定價(jià)，如何避免企業(yè)壟斷價(jià)格？自從滴滴收購(gòu)優(yōu)步以后，滴滴的市場(chǎng)份額不斷擴(kuò)大，長(zhǎng)此以往，會(huì)形成行業(yè)壟斷。若是行業(yè)定價(jià)，可能會(huì)導(dǎo)致以下現(xiàn)象，在用車的高峰期，網(wǎng)約車市場(chǎng)的價(jià)格上漲，但基于網(wǎng)約車的便利條件，群眾被迫消費(fèi)網(wǎng)約車。但是如果僅由政府單方制定，雖然會(huì)控制價(jià)格，但是也不利于市場(chǎng)的自由發(fā)展。政府何時(shí)出擊進(jìn)行價(jià)格管控，這是一個(gè)新的探索之路。筆者認(rèn)為，至少在價(jià)格制定方面應(yīng)該使更多的主體參與進(jìn)來(lái)以此平衡各方市場(chǎng)利益。

五、結(jié)語(yǔ)

本文中筆者就網(wǎng)約車的事前監(jiān)管事項(xiàng)分三個(gè)部分依次進(jìn)行評(píng)析，即網(wǎng)約車平臺(tái)、網(wǎng)約車司機(jī)、網(wǎng)約車車輛。在本文中筆者并未涉及網(wǎng)約車的乘客監(jiān)管，是因?yàn)楣P者認(rèn)為北京市地方對(duì)乘客的要求規(guī)范幾乎是大同小異，不如前三者顯著。故而并未將乘客的監(jiān)管納入本篇文章中。網(wǎng)約車是共享經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，而北京是網(wǎng)約車在中國(guó)較早發(fā)展的城市，也是其發(fā)展的熱點(diǎn)城市，其對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管有一定的代表性。所以筆者以北京這一典型區(qū)域?yàn)槔M(jìn)行探索。北京制定實(shí)施細(xì)則，既有處于地方政府的現(xiàn)實(shí)狀況的考量，又有對(duì)于國(guó)外制度的借鑒與應(yīng)用。就整體而言，仍應(yīng)是各地立有關(guān)監(jiān)管方面立法的典范。

注釋：

“共享”一詞最早由美國(guó)耶魯大學(xué)法學(xué)院教授 Benkler 提出，他認(rèn)為共享經(jīng)濟(jì)是一種具有非身份屬性或聯(lián)系松散的個(gè)人之間， 通過更大規(guī)模、 更有體系地提供私人商品、 服務(wù)和資源的模式參與社會(huì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

至2016年12月，我國(guó)網(wǎng)約車用戶為3.92億人，其中網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車用戶規(guī)模為2.25億人，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約專車用戶規(guī)模為1.68億人。在2014年時(shí)，網(wǎng)約車市場(chǎng)曾迎來(lái)一次大爆發(fā)，用戶規(guī)模增長(zhǎng)率達(dá)559.4%，而隨后用戶規(guī)模也保持增長(zhǎng)。

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