淺析如何實現(xiàn)環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的有效銜接

摘 要 當(dāng)今中國環(huán)境管理制度仍然不夠細(xì)化，污染物排放總量仍然非常巨大，污染源量大面廣增速快的問題依然沒有得到充分解決。因此，污染源管理依然是目前我國環(huán)境管理的重心，制度的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一、不系統(tǒng)、不完善的情況依然亟待解決，作為污染源管理的兩個核心制度：環(huán)境影響評價制度以及排污許可制度，兩個制度的銜接是否順暢關(guān)系著目前我國的環(huán)境質(zhì)量。本文旨在通過分別論述環(huán)境影響評價制度以及排污許可制度的特點，分析其歷史沿革，探討如何在現(xiàn)行體制下促進兩大制度實現(xiàn)更好地銜接和配合，從而促進環(huán)境質(zhì)量的提高和改善。

關(guān)鍵詞 污染源 核心制度 權(quán)責(zé)分工

作者簡介：林家睿，華北電力大學(xué)。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.011

眾所周知，目前我國處于社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展以及工業(yè)化中后期階段，經(jīng)過了幾十年的工業(yè)化歷程，近年來工業(yè)企業(yè)污染防治出現(xiàn)了一系列積極進展，但是我國的環(huán)境問題依然十分突出，環(huán)境管理體制暴露的問題依然存在。污染排放總量過大，污染源量大面廣且增速快。因此，如何協(xié)調(diào)好污染源管理的兩大核心制度，也就是環(huán)境影響評價制度和排污許可證制度之間的關(guān)系顯得尤為重要。本文將通過比對分析兩制度的特點，論述其銜接的必要性以及對在現(xiàn)行體制下如何進行兩制度的銜接提出意見和建議。疏漏之處懇請斧正。

一、環(huán)境影響評價制度概述

（一）環(huán)境影響評價制度的概念和特點

所謂環(huán)境影響評價制度是指，對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良影響的策略和措施，并進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。環(huán)境影響評價制度不僅僅是污染源管理的兩大核心制度之一，而且也是我國眾多環(huán)境保護制度中最重要的制度。

環(huán)境影響評價對排污污染污染物總量的計算一般會以“物料平衡，數(shù)據(jù)類比”為依據(jù)，得出的污染物排放量是穩(wěn)定工況與設(shè)計工況下的數(shù)據(jù)。而由于我過環(huán)境保護條例各部分差異較大，核算與實際差別較大的問題也十分突出。

我國所確定的環(huán)境影響評價制度的內(nèi)涵十分豐富，實際上包括了“三同時”制度這一重要的環(huán)境管理制度在內(nèi)。環(huán)評重在事前預(yù)防，有學(xué)者生動地稱其為污染源的“準(zhǔn)生證”，是企業(yè)進行建設(shè)項目，排放污染物所要經(jīng)歷的第一道關(guān)卡。

（二）環(huán)境影響評價制度的歷史沿革

我國的環(huán)評制度建設(shè)由來已久，早在上世紀(jì)70年代初期，我們已經(jīng)開始著手建設(shè)環(huán)境影響評價制度。1979年出臺的《環(huán)境保護法》中明確說明，“項目建設(shè)前必須提交環(huán)境影響報告書，經(jīng)過有關(guān)部門審批之后才能進行主體工程的設(shè)計”。這是我國環(huán)評制度的雛形，也體現(xiàn)了環(huán)評制度針對的對象和本質(zhì)特征。1998年，國務(wù)院出臺《建設(shè)項目環(huán)境保護條例》，該條例對評價的范圍、內(nèi)容、程序和法律責(zé)任的承擔(dān)進行了更為具體的規(guī)定。屬于對《環(huán)保法》所要求的環(huán)評制度進行了更為細(xì)化的規(guī)定。2002年，環(huán)境影響評價制度有了專門的法規(guī)，《環(huán)境影響評價法》不僅把評價對象擴大到規(guī)劃項目，而且規(guī)定進行建設(shè)項目和規(guī)劃審批時，必須進行環(huán)評，環(huán)評制度具有了明顯的強制性特征?！兑?guī)劃環(huán)評條例》出臺的時間較晚，一直到2009年，我國在不斷試點，充分總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上出臺了《規(guī)劃環(huán)評條例》。我國環(huán)評制度的不斷完善，伴隨著環(huán)境保護立法以及管理制度建設(shè)的不斷完善，它充分體現(xiàn)了“清潔生產(chǎn)”的思想，也就是從源頭上控制污染，隨著工業(yè)化進程的不斷加快，污染物排放總量的不斷擴大，污染物種類的不斷增多以及治理污染成本的不斷升高，完善環(huán)評制度這一事前審批制度勢在必行，對提高我國環(huán)境質(zhì)量具有長遠(yuǎn)而深刻的意義。

二、排污許可證制度概述

（一）排污許可制度概念及特點

控制污染物排放許可制（簡稱排污許可制）是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，環(huán)境保護部門通過對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實施排污許可制。這是一項世界各國廣泛采用的控制污染、保護環(huán)境的行政管理體制。最早是在瑞典施行，后世界各國廣泛采用并加以完善。

與環(huán)境影響評價制度不同，排污許可制度的設(shè)置側(cè)重于事中和事后對環(huán)境的監(jiān)管，這一時期，主體工程已經(jīng)開始建設(shè)，核算的依據(jù)是已經(jīng)存在的企業(yè)實際數(shù)據(jù)，顯而易見的是，這是一種動態(tài)管理的方式，比環(huán)境影響評價更為精確。在技術(shù)方法方面，目前我國排污許可證的核算沒有約定的系統(tǒng)的核算方法，管理制度上也存在著分級，我國各省市根據(jù)污染源的不同等級規(guī)定了不同的管理辦法。

（二）排污許可制度歷史沿革

我國的排污許可制度已經(jīng)存在了三十多年，它的首次提出是在“實行排污申報登記排污申報登記和排污許可證制度座談會”。排污許可制度散見于各具體部門法當(dāng)中，1996年的《環(huán)境噪聲污染防治法》、2000年修訂的《大氣污染防治法》、2004年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、2008年《水污染防治法》、2013年修訂的《海洋環(huán)境保護法》均規(guī)定了排污許可制度。2014年修訂的《環(huán)境保護法》中，第45條明確規(guī)定了“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度”，相當(dāng)于是在環(huán)境保護的基本法中規(guī)定了排污許可制度。

（三）排污許可制度存在的問題

排污許可證目前沒有建立起統(tǒng)一的核算制度，因此在數(shù)據(jù)方面存在著很大的隨意性。且目前我國仍然是以環(huán)境影響評價制度為核心，排污許可制度長期以來只是作為一項輔助制度存在。雖然排污許可制度發(fā)展較慢，但一旦制定統(tǒng)一的核算技術(shù)規(guī)范，由于其掌握著大量的企業(yè)實操數(shù)據(jù)，在預(yù)測評估建設(shè)項目環(huán)境影響以及采取相關(guān)措施方面，其比環(huán)境影響制度更有優(yōu)勢，因此，功能定位上亟待對排污許可制度加以改變。另外，發(fā)放范圍、發(fā)放程序以及監(jiān)管機制方面，各省市規(guī)定差別較大；受制于經(jīng)濟條件和技術(shù)水平，排污許可制度和環(huán)境影響制度都缺乏公眾廣泛參與以及持續(xù)性的全程監(jiān)管。

三、為什么要加強環(huán)評制度和排污許可制度的銜接

（一）可行性分析

本文分析的立足點正是同屬于污染源控制制度的兩項核心制度，它們均屬于行政許可。均致力于促進環(huán)境質(zhì)量的改善。圍繞的核心點正是“固定污染源”。其基本方法是，控制以區(qū)域或者行業(yè)為單位的各個污染源污染物排放情況。兩個制度有著共同的追求目標(biāo)，所以可以實現(xiàn)融合。

兩個制度存在著程序、內(nèi)容和進程上的顯著不同，所以應(yīng)該實行銜接而不是合二為一。環(huán)評制度承襲“清潔生產(chǎn)”制度的精神，主要在于事前預(yù)防；排污許可制度則在于事中管控和事后監(jiān)管，只有把兩個制度有機地結(jié)合起來，才能使得對環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測形成完整的鏈條，從而實現(xiàn)保護環(huán)境的目的。

（二）必要性分析

環(huán)評和排污許可制度在程序上本身就體現(xiàn)了“先評價、后建設(shè)”的銜接，具有天然的可銜接性。以江蘇地區(qū)為例，環(huán)境影響評價的批復(fù)乃是申請排污許可的必要條件。這意味著，環(huán)評的合格不僅成為主體工程開工建設(shè)的條件，也成為排污許可的前置程序，試想，如果不實現(xiàn)有效的銜接，如何促進兩項制度，各個部門各司其職？其次，環(huán)境影響評價制度著眼于事前，排污許可制度則主要在事中和事后發(fā)揮其應(yīng)有的作用，正如前文所敘，環(huán)評制度有著先天的不足，集中的體現(xiàn)就在于哪怕設(shè)置了后評價制度，也無法實現(xiàn)全程的有效靈活的監(jiān)管，而排污許可的存在就是為了彌補這種不足，防止環(huán)境影響評價文件對企業(yè)的要求變成空頭支票。從這一意義上講，排污許可制度不僅僅是一項有效的審核制度，而且也是一項重要的監(jiān)管制度。

綜合以上兩點，環(huán)評制度與排污許可制度既應(yīng)該銜接，也必須實現(xiàn)有效銜接。

四、如何實現(xiàn)環(huán)評制度與排污許可制度的有效銜接

我所理解的環(huán)評制度與排污許可制度的有效銜接，首先要求對制度本身進行完善，然后才能實行更好的銜接。排污許可制度的改革應(yīng)該以浙江省為開端，逐步開放“一證式”管理模式改革，我國對不同污染源的測算方式和數(shù)據(jù)管理各不相同，但由于污染源本身存在著范圍廣，種類多的情況，因此多套數(shù)據(jù)將會影響統(tǒng)一管理，因此，應(yīng)該對數(shù)據(jù)和技術(shù)規(guī)范實行統(tǒng)一化管理；其次，圍繞排污許可制度，簡化其他不必要的行政許可和審批制度，制度的精髓不在于多，而在于彼此間的配合和完善；而最后針對環(huán)評制度，應(yīng)該在簡政放權(quán)的背景之下，簡化審批程序，優(yōu)化審批范圍，實現(xiàn)兩制度的有效銜接。

程序上的有效銜接其實在各省市已經(jīng)有了實踐先例，也就是，環(huán)評文件的批復(fù)與排污許可證的發(fā)放是直接掛鉤的，因此也印證了統(tǒng)一數(shù)據(jù)和技術(shù)規(guī)范的必要性；而對于重復(fù)的程序，兩者應(yīng)該進行整合，以避免冗雜的制度和低下的效率。以《廣東省排污許可實施細(xì)則》為例，“新建項目單位在環(huán)境影響評價文件中已經(jīng)舉行過聽證的，其申請排污許可證不再舉行聽證”，一旦實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的有效對接，有的程序重復(fù)已經(jīng)是不必要的了。

審批內(nèi)容上兩者應(yīng)該有高度一致性。環(huán)評文件在考慮建設(shè)項目排污影響時不能僅僅從排污速率和排污種類出發(fā)，雖然環(huán)境影響評價制度是前置制度，但是也應(yīng)該考慮排污許可的要求，排污許可的要求不僅包括污染物的種類、濃度、數(shù)量，也是綜合考慮地區(qū)污染物總量排放控制的結(jié)果。

落實公眾參與與全程監(jiān)測制度。兩個制度在目前都存在著持續(xù)性監(jiān)管不力以及公眾參與不足的情況，在環(huán)境影響評價制度中問題尤為突出。因此，落實環(huán)境管理體制改革中的公眾參與制度和全程監(jiān)測制度，有利于在實現(xiàn)制度對接時發(fā)揮各方的監(jiān)督管理職能。

環(huán)評制度并不是當(dāng)然的前置程序，根據(jù)2017年11月14日環(huán)境保護部辦公廳出臺的工作通知，對于改擴建的項目，在進行新一輪的環(huán)評時，應(yīng)當(dāng)以排污許可證執(zhí)行情況作為現(xiàn)有工程回顧評價的重要依據(jù)。當(dāng)制度與制度能夠?qū)崿F(xiàn)有效銜接時，環(huán)境保護體制將會形成完整的閉環(huán)結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)環(huán)境保護的最終目標(biāo)。

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