遏制“公地悲劇”與重建小城鎮(zhèn)問題與對策

黃澤勇

(四川省社會科學院 法學研究所， 四川 成都 610071)

城市化轉(zhuǎn)型中，小城鎮(zhèn)是最主要的人口承載體。在發(fā)達的德國，“截至2010年底，德國共有大中小城市2 065座，其中，82個10萬人口以上的行政區(qū)生活著2 530萬人，占德國總?cè)丝诘?0%；其余人口則多數(shù)分布在2 000-10 000人的小型城鎮(zhèn)里?！盵1]德國小城鎮(zhèn)居住人口占全國人口大概70%左右。小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要性早已達成共識，政府亦不遺余力地推進，學界研究提倡多年，很多人認為“政府應將發(fā)展小城鎮(zhèn)放在戰(zhàn)略高度，以發(fā)展小城鎮(zhèn)推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展”[2]。城鎮(zhèn)建設是今后國家發(fā)展的重點和社會轉(zhuǎn)型的節(jié)點，是新一屆政府的施政目標，是新農(nóng)村建設的主要內(nèi)容，需要大力推進，加快發(fā)展，“我國在2011年城鎮(zhèn)化率首次突破50%這一歷史性關口。”[3]城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展，“2016年末全國(未包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣省)總?cè)丝?38 271萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口79 298萬人，占總?cè)丝诒戎?常住人口城鎮(zhèn)化率)57.35%，比上年末提高1.25個百分點。戶籍人口城鎮(zhèn)化率為41.2%，比上年末提高1.3個百分點。”①平原地區(qū)城鎮(zhèn)可以擴張成中小城市，由于環(huán)境限制，山區(qū)小城鎮(zhèn)無法大規(guī)模擴張，山區(qū)城鎮(zhèn)化與平原城鎮(zhèn)化有本質(zhì)的不同。無法充分討論各個不同環(huán)境特點下的小城鎮(zhèn)建設，本文以四川山區(qū)小城鎮(zhèn)建設為主要研究對象，思考山區(qū)城鎮(zhèn)化路徑。

一、小城鎮(zhèn)建設的現(xiàn)狀及問題

隨著改革開放和社會進步，四川山區(qū)小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展，以原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小街道為中心逐漸擴大面積，增加聚集人數(shù)，發(fā)展場鎮(zhèn)功能。雖然人口聚集和城鎮(zhèn)面積增加，但小城鎮(zhèn)人居環(huán)境堪憂。

通過調(diào)研四川省內(nèi)幾個小城鎮(zhèn)， 對小城鎮(zhèn)的人口、建筑、公共設施、公共事業(yè)、公共服務等情況②進行了統(tǒng)計和分析，具體情形如下：

(一)典型場鎮(zhèn)基本情況介紹

對小城鎮(zhèn)調(diào)研主要考慮的因素有：人的暫住、常住、臨時居住狀態(tài)；建筑物分私有、公有、商用等類型；公共設施主要指服務性建筑設施，包括道路、垃圾處理、綠化、消防、車位等；公益事業(yè)主要指水、電、氣、光纖、寬帶等服務性事業(yè)；公共人文精神是指居住在一起的居民是否有共同居住、常住的積極、健康的心態(tài)、愿望及付費能力等；公共管理指政府管理、社會組織管理、自治管理等方面；公共生活包括鄉(xiāng)村生活、經(jīng)濟生活、社會生活；公共文化主要指公共聚居區(qū)需要共同解決事項的基本規(guī)范、基本價值認同、相關會議、鄉(xiāng)規(guī)民約等。其中，常住人口，指居住、生活、多數(shù)生產(chǎn)在場鎮(zhèn)的，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和住校學生等；通勤人口，主要指勞動、學習在場鎮(zhèn)，其余時段則離開場鎮(zhèn)，回到鄉(xiāng)村生活的；流動人口，主要指到農(nóng)村出差、探親、旅游、趕集等臨時參與集鎮(zhèn)活動的人口。

(二)小城鎮(zhèn)中的突出問題描述

農(nóng)村人口逐漸聚居在一起，小城鎮(zhèn)大量形成。但新的居住地問題較多，特別是在公共空間規(guī)劃和建造、公共設施建設、公共文化形成、公共精神傳遞等方面，亟需解決。

1.流動人口聚集，數(shù)量不穩(wěn)定。在小城鎮(zhèn)生活、聚集的人口數(shù)量具有一定的波動性。各個城鎮(zhèn)除了相對固定的常住人口外，還有一定比例的通勤人口和流動人口，一般而言，通勤人口占比10%左右，流動人口是固定人口的1倍左右。流動人口本身居住在鄉(xiāng)下，偶爾來小鎮(zhèn)上辦事，不居住在小城鎮(zhèn)上，一般都是趕場日、年節(jié)時聚集。聚集時，小城鎮(zhèn)人口數(shù)量達到峰值，人口密度很大，公共廣場等地人滿為患，公共設施使用擁擠，甚至造成局部地方擁堵。聚散時人口數(shù)量的特殊變化，對公共場地建設，公共設施建造、維修和管護有時點上的特定要求。移民和暫住心態(tài)亦是小城鎮(zhèn)人口一大特點。小城鎮(zhèn)容納的居民本身是流動進入的，其戶籍身份還是農(nóng)民，在鄉(xiāng)村還有承包地、宅基地、山林地，只有少數(shù)不再耕種的農(nóng)田?，F(xiàn)有小城鎮(zhèn)居民是兩棲甚至多棲，多是周邊村社的村民在小城鎮(zhèn)上購買了住房而居住于此，沒有徹底從農(nóng)村脫離出來，一般是兩處跑，在鄉(xiāng)村有農(nóng)田，小鎮(zhèn)上有住房，有的還有商鋪，擺攤設點經(jīng)營小商業(yè)；還有部分是偶爾和家人居住在小城鎮(zhèn)，自身又到大城市打工，年節(jié)時回到小城鎮(zhèn)居住一段時間。小城鎮(zhèn)人口數(shù)量不穩(wěn)定，對其公共建設及小城鎮(zhèn)管理就有特定要求。

2.建筑公共性不足。完善的小城鎮(zhèn)建筑應該區(qū)分為住房、商業(yè)用房、公共設施和公共管理機構(gòu)用房。但小城鎮(zhèn)建筑以民用住房為主，商業(yè)用房和公共建筑總量和占比都很小。大部分建筑辦理村建手續(xù)，少量屬于商品房。商品房占比5%～10%左右。一般公共管理機構(gòu)建筑和少量規(guī)劃后建設的住房建筑手續(xù)齊全，辦理了“建設用地規(guī)劃許可證”“建設用地批準書”“建設工程規(guī)劃許可證”“建設工程施工許可證”等相關證書，而多數(shù)自發(fā)修建、交易的民用住房屬于鄉(xiāng)村宅基地上修建的住房。一般建筑沿著街道修建，樓上是民用住房，底樓是商鋪。底樓商鋪經(jīng)營類型多是小商品交易，為鄉(xiāng)村住房修建、裝修、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活提供服務和特定商品。這類小城鎮(zhèn)有場鎮(zhèn)總體規(guī)劃，但無詳細規(guī)劃，建筑的總體布局凌亂，一般是一字長蛇陣，夾街夾路修建。房屋風格很不統(tǒng)一，單一的一棟樓修建得都很漂亮，但統(tǒng)一起來看街道兩邊的建筑卻是長短高低大小各不相同，建筑外部顏色雜亂，毫無美感。

各個小城鎮(zhèn)相應的配套產(chǎn)業(yè)很少，主要的產(chǎn)業(yè)支持還是鄉(xiāng)下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。各個小城鎮(zhèn)現(xiàn)有房屋空置率高，空置房數(shù)量大概是城鎮(zhèn)住宅的20%～30%左右。例如，一個7 000人常住人口的小鎮(zhèn)，現(xiàn)有在用住房3 000套左右，無人居住的空置房大概1 000套左右?？罩米》慷啵灰琢康?。鄉(xiāng)村農(nóng)民即使有購買力，他們也寧愿在鄉(xiāng)下修建住房，而不到城鎮(zhèn)購買現(xiàn)房，主要原因是小城鎮(zhèn)目前的居住環(huán)境惡劣，即使有交通便利等優(yōu)勢，但同樣有公共設施不完善等劣勢。惡劣的環(huán)境使小城鎮(zhèn)對他們沒有吸引力。

3.公共場所公共建筑少乃至沒有。筆者調(diào)研的前述四個小城鎮(zhèn)，其在建設時沒有專門修建公共場所，也沒有為公共場所修建預留土地。公共集會場所一般是借用公路，沒有專門的公共活動空間，更沒有綠化區(qū)、綠化帶。大的城鎮(zhèn)有少量綠化，街道兩邊栽了幾棵樹，小城鎮(zhèn)則毫無綠化用地。街道路面硬化程度差，交通要道的人流、車流量大，車輛行駛速度特別慢，時常剎車再加上載重貨車多，路面很快被碾壞；一下雨就是爛泥路，道路濕滑，路人行走困難；一連四、五天都不能干；天氣晴朗幾天后，路面灰塵堆積，車輛行駛經(jīng)過時灰塵遮天。小的城鎮(zhèn)沒有專門安裝路燈，大的城鎮(zhèn)也只有小部分路段安裝有路燈。規(guī)模大一點的城鎮(zhèn)有部分交易集市，如蔬菜、水果集市。規(guī)模小的城鎮(zhèn)沒有交易集市，居住在城鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)下的農(nóng)民逢趕場日到城鎮(zhèn)買賣商品時，直接在城鎮(zhèn)道路上交易，把道路當成集市。

4.基礎設施嚴重不足。小城鎮(zhèn)上一般都修建了公共設施，但公共設施一般無統(tǒng)一機構(gòu)管理、無統(tǒng)一規(guī)劃、無統(tǒng)一建設。建設、管護各自為政，水、電、氣、路燈、綠化、停車場各行其事。小城鎮(zhèn)各家各戶的電、水、氣、光纖等基本是自行安裝、連接管線，安全隱患大。無固定停車場，各家各戶如果有車就停在街道邊或自家門前；修建住房時，沒有規(guī)劃停車場，車輛多了就只有亂停放。自來水廠供水不足，多數(shù)居民自己打井用水。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國家曾經(jīng)撥款修建自來水廠，但水價偏高，居民認為不如自己鉆井抽水劃算，調(diào)研的第一個小城鎮(zhèn)，230戶居民中只有110戶左右居民戶使用鎮(zhèn)上自來水廠的水。③自來水用戶少導致自來水廠管護成本高，水價居高不下，且多數(shù)場鎮(zhèn)的自來水水管老化嚴重，質(zhì)量低劣，進一步增加了管護成本。

5.城鎮(zhèn)管理機構(gòu)沒有建立完善。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)原本是行政管理機構(gòu)，對轄區(qū)內(nèi)的事務實施行政管理，小城鎮(zhèn)未在場鎮(zhèn)內(nèi)配置專門的作為人口聚集區(qū)的管理機構(gòu)和人員。萬人以上的大城鎮(zhèn)是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)所在地，設立城鎮(zhèn)社區(qū)居委會，小的城鎮(zhèn)沒有專門的城鎮(zhèn)管理機構(gòu)，一般是該村的村委會代管。行政管理體制是縣級部門為執(zhí)法主體，部分縣級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有派出機構(gòu)，如前面表格中的大的城鎮(zhèn)，有專門的公安、工商、國土派出所(這是管理該城鎮(zhèn)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全轄區(qū)(包括農(nóng)村)的派出機構(gòu)，并非對該城鎮(zhèn)專門管理的派出機構(gòu))，在小的城鎮(zhèn)沒有設置派出機構(gòu)。派出機構(gòu)的執(zhí)法是“單干”，“鐵路警察，各管一段”，各個執(zhí)法主體各管各的行業(yè)。小城鎮(zhèn)即使有城管執(zhí)法，也只是“勸導”，沒有執(zhí)法權④。有的小城鎮(zhèn)所在地的政府外聘人員對小城鎮(zhèn)的路燈、水、電等公共設施進行專門維修，但經(jīng)費時有短缺。一些小城鎮(zhèn)曾經(jīng)垃圾遍地，無人管理，后來縣上整治環(huán)境，在公路沿線修建固定的垃圾池，場鎮(zhèn)附近大概每50米安放一個垃圾桶，專門聘請了人清掃垃圾，還組織鄉(xiāng)村干部定期開展垃圾撿拾活動。環(huán)境衛(wèi)生整治期間，縣政府每個月去檢查、監(jiān)管、督促，縣電視臺對清潔衛(wèi)生搞得差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)曝光，這才對公共垃圾問題進行了處理，其他公共問題尚未處置。

西部山區(qū)小城鎮(zhèn)建設長足發(fā)展與大量問題并存，正如“ 小城鎮(zhèn)發(fā)展忽視了環(huán)境保護、管理方式落后、伴隨‘城市病’及逆城市化、指導思想游弋且殘缺、規(guī)劃滯后且執(zhí)行不到位”[4]，此現(xiàn)象在山區(qū)小鎮(zhèn)多年的發(fā)展中具有普遍性。

二、小城鎮(zhèn)困境形成的主要原因

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)間散居，短時間內(nèi)變成場鎮(zhèn)聚居，小城鎮(zhèn)并不宜居的主要原因是：

(一)無序發(fā)展自發(fā)形成

小城鎮(zhèn)既是原有小街道擴建而成，也有利用鄉(xiāng)村交通要道自發(fā)建設形成，是村民自發(fā)向城鎮(zhèn)移居的結(jié)果。主要特點是自發(fā)、自然、自主形成，公權力干預較少，既導致小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展，也致使小城鎮(zhèn)無序發(fā)展，發(fā)展快但混亂。居民進入城鎮(zhèn)生活，都是自發(fā)的、自覺的、自己的獨立行為。小城鎮(zhèn)附近的居民能夠批準到宅基地，就修建六、七層樓的住房；鄉(xiāng)下居民購買住房后，就在小鎮(zhèn)上居住、生活，以此不斷擴展，小城鎮(zhèn)由此擴張而成。建筑是經(jīng)濟導向，自發(fā)修建，毫無規(guī)劃，居住人口只圖有容身住房，外在公共設施建設情況如何卻幾乎不管。

(二)暫住人口、暫住心態(tài)、暫住思想

一種情形是場鎮(zhèn)人口逃離鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟條件好的都到縣城、大城市購房安家落戶；鄉(xiāng)村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣城，縣城到大城市，形成逐級遷移效應。一種情形是部分人口在鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)兩棲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)忙時，就回鄉(xiāng)生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)閑或趕場時，就到城鎮(zhèn)居住或干活。不少居民似乎都只是暫時利用小城鎮(zhèn)居住一下，沒有長居打算，至少目前表現(xiàn)出的狀況是沒有長期居住。居民雖然也對現(xiàn)有的惡劣居住環(huán)境不滿，但主動思考并積極想法解決的很少，能夠解決的是自主決定自己的去留，用腳選擇。要么繼續(xù)向大城市聚合，要么留下在小城鎮(zhèn)生活，留下的對環(huán)境改造也是心有余而力不足。由此形成目前小城鎮(zhèn)人居住心態(tài)的不穩(wěn)定、不正常。

(三)公共設施建設搭便車思想嚴重

公共設施建設產(chǎn)權姓公，即屬于一定范圍內(nèi)多人的共同財產(chǎn)、共同事務。但斯考特·戈登(S.Gor-don)說“屬于所有人的財產(chǎn)就是不屬于任何人的財產(chǎn)”，公共設施的公共屬性決定了小城鎮(zhèn)中沒有人會主動承擔公共設施建設的義務[5]，就污染治理而言，人口集中，污染集中，治理無人。小城鎮(zhèn)的住戶從入住開始就沒有認真思考過自己生活制造的垃圾應該如何負責地處理，單戶無法處理生活垃圾，沒有處理污染的公共措施，河道便成了天然的下水管道。同樣，當初人們往小城鎮(zhèn)聚集的主要原因是希望更多地利用便利的公共交通，但都爭相利用公共交通時，公共交通就被過度利用，趕集日小城鎮(zhèn)行車“腸梗阻”，通行困難，即使車主不停地按喇叭，趕集的人們也幾乎無視，車輛通行時間長，完全無法正常行駛，車輛的喇叭聲震天，噪音很大。同樣，相關的其他公共設施建設維護也被忽略，小城鎮(zhèn)公共設施公用事業(yè)基本沒有有效的自治管理，住戶通常的辦法是“各人自掃門前雪，不管他人瓦上霜”。

(四)公共義務公共負擔思想未形成

小城鎮(zhèn)的居民完成了物理上的聚合，但對公共權利、公共義務、公共負擔的認知還很弱。公共負擔能力弱，同時也不愿意負擔。有村鎮(zhèn)干部反映，要想向城鎮(zhèn)居民“收一分錢都困難”。傳統(tǒng)的具有部分公共管理職能的宗社垮了，現(xiàn)有的行使公共管理的機構(gòu)又沒有形成，共同面臨的公共問題如何解決沒有提上議事日程，都不想出力出錢，還有人(住宅)不愿意接受改造。傳統(tǒng)觀念中對公共權利漠視，同樣也難以容下有人冒頭提出改造公共空間，只想等待政府等公權力組織來承擔相關的公共治理責任。

(五)公共文化未形成公共人文精神

居住地理位置發(fā)生了改變，導致相關的公共部分重疊、交叉，需要重新認知和調(diào)整新的公共權利，公共建筑設施需要公共建設、管理、維護。小城鎮(zhèn)部分居民轉(zhuǎn)變身份不久，少數(shù)沒有經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，多數(shù)居民亦農(nóng)亦居，小城鎮(zhèn)本身沒有共同的組織來規(guī)范新居民活動，沒有開展自我管理活動等。新的居住地是散居到聚居，權利重疊，義務也重疊了，對擔當公共義務沒有準備。公共生活空間未形成，公共文化氣氛未形成，公共精神待提升。小城鎮(zhèn)建設發(fā)展中的困境呈現(xiàn)出特有的公共權益爭奪與公共負擔推諉現(xiàn)象。

三、小城鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)典型的“公地悲劇”現(xiàn)象

從個體散居到多戶群居、聚居，生活、生產(chǎn)方式發(fā)生了改變，但生活、生產(chǎn)習慣和認識并未改變，居民個體還采用個體思維、個體方式做事，必然造成公地悲劇。

(一)何為公地悲劇

對于公共權利(義務)，不恰當?shù)墓伯a(chǎn)權安排，可能導致悲劇。哈丁在《公地的悲劇》中設置了這樣一個場景：一群牧民一同在一塊公共草場放牧。每一個牧民都想多養(yǎng)一只羊增加個人收益，雖然他明知草場上羊的數(shù)量已經(jīng)太多了，再增加羊的數(shù)目，將使草場的質(zhì)量下降。牧民將如何取舍？如果每人都從自己私利出發(fā)，肯定會選擇多養(yǎng)羊獲取收益，因為草場退化的代價由大家負擔。每一位牧民都如此思考時，“公地悲劇”就上演了——草場持續(xù)退化，直至無法養(yǎng)羊，最終導致所有牧民破產(chǎn)。公地悲劇亦成為一個典型的公共現(xiàn)象，經(jīng)濟學界論述得最為完整充分。科斯等人(1994)認為公地悲劇中的“公地”“是作為一項資源或財產(chǎn)為共同體所擁用，共同體中的成員都有使用權，但沒有人有權阻止他人使用，且在公地上活動的人不會考慮他的活動對鄰里或后代的影響，結(jié)果是公地資源或者是其他公共資源因過度使用而造成枯竭的現(xiàn)象”[6]。公地從公共用地延伸成公共權利的交集產(chǎn)品(如多人聚居地多人共用的水、路等公共產(chǎn)品)，無公共權力形成之時，個人權利任意行使，導致公共權利被蠶食殆盡，或者指公共義務內(nèi)容，無人承擔義務，公共資源很快被消耗枯竭。

(二)小城鎮(zhèn)發(fā)展困境凸顯典型的“公地悲劇”

每一個短期形成的小城鎮(zhèn)，困境突出，而在河道與公路使用中更是典型地體現(xiàn)出城鎮(zhèn)人搶占公共“土地”的結(jié)果。就土地使用而言，凡是公共用地，每一個住戶都最大可能地使用而不支付或者少支付成本。小城鎮(zhèn)中爭奪最厲害的就是公共交通資源的利用。每一個住房都希望最大限度地使用交通要道便捷的交通和交通要地可能聚集的人氣，都最大可能地在交通線或交通交叉線邊緣修建住房，目的就是利用交通方便、便于出行，或者是便于利用交通要道聚集人流，開發(fā)一個商鋪，方便做點小生意。修建住房和使用商鋪時，都不會考慮預留公共用地，而是最大限度地擠占、使用公共用地。住房多是夾路修建，剛開始住房和居民不多，有的人利用交通要道，經(jīng)商開店，獲利頗豐。他人也不斷跟進，在公路兩邊削山挖土，搶占河道，修建住房。住房修建者是采用申請宅基地的名義向政府申請土地建設住房(不是建設城市土地上經(jīng)過規(guī)劃的商品房)，鄉(xiāng)下宅基地上農(nóng)民修建住房一般一兩層，而小城鎮(zhèn)的宅基地上一般修建七層左右建筑，增加土地容積率，提高宅基地使用效率。住房修建原則是只要“擺得下”，就見縫插針地在空地上多擠多占多修建住房。最后，交通要道兩邊都見縫插針地修建好各式住房，然后在底樓開店銷售貨物。導致的結(jié)果是：交通要道形成小場鎮(zhèn)，人們就把交通要道的公路作為天然的聚集、商業(yè)貿(mào)易的公共用地，趕場日把公路當作集市，車輛通行非常困難，每一個三叉路口都形成場鎮(zhèn)，都是車輛通行困難的節(jié)點。車輛、人流多了，作為小場鎮(zhèn)公共用地的道路都很快被車輛碾爛了，雨天自然泥濘不堪，晴天當然塵土飛揚。公共交通要道被過度使用，最后形成爛泥坑。

河道是另一個“公地悲劇”版本。鄉(xiāng)村散居的農(nóng)戶，自身的生活垃圾自行處理，或做肥料直接撒播到莊稼地里降解。而聚居后的小城鎮(zhèn)居民，自身家庭產(chǎn)生的生活垃圾，沒有地方處理，多數(shù)就近把附近的河道作為運輸垃圾的管道。小城鎮(zhèn)的住戶都沒有自行處理生活垃圾的設施，都把附近的小河道作為天然的垃圾池。幾百、幾千戶小城鎮(zhèn)的居民都把原本的公用河道作為天然的下水管道和化糞池，清亮的河水被污染成臭水溝。最后的結(jié)果是：沿河修建的住房臨河的窗戶都不敢打開，臨河開窗本可觀賞美景，但開窗后卻是撲鼻的熏天臭氣，又一個典型的“公地悲劇”形成。

(三)小城鎮(zhèn)公共建設負擔中呈現(xiàn)反向公地悲劇

在公共設施建設中，每一個居民都自私，不愿意為公共建設、公共環(huán)境美化付出努力，都不負擔公共部分，公共資源幾乎等于零，都不負擔或都盡量少負擔公共建設，最后公共事業(yè)負擔呈現(xiàn)反向公地悲劇現(xiàn)象。主要的公共設施，如道路、路燈、垃圾處理、集會需要的場所、公共廁所、停車場等，在各住戶修建住房之初，就沒有預留，再后來，小城鎮(zhèn)聚居的居民多了，道路等公共用地過度使用，公共設施無人負擔，導致小城鎮(zhèn)中只有部分主要地段借助住戶店鋪的余光當路燈，夜晚無路燈可用。車輛多了，就只有停在各家各戶的門口，更增加了小城鎮(zhèn)的擁堵。沒有公共廁所，流動人口如廁都非常困難。擁堵加沒有公共設施，導致小城鎮(zhèn)環(huán)境惡化，幾乎不適合人居住。

公用事業(yè)建設及管理亦是“公地悲劇”的再現(xiàn)。公用事業(yè)是指聚居區(qū)人口共同需要的公用設施建設和管理，如路、水、電、氣、寬帶、光纖等，以及散居人口共同面對的共同事務，如治安、環(huán)境保護、道路修建維護等。本應該共同使用、共同維護、共同管理，但實際上是，公用事業(yè)建設“逗節(jié)節(jié)龍”，導致修建、管理成本畸高。前述調(diào)研的第四個小城鎮(zhèn)中有電表用戶123戶，而安裝自來水廠水表的用戶只有60戶(電無法自行生產(chǎn)，都要使用，要安裝電表；但有的農(nóng)戶不使用場鎮(zhèn)上的自來水，自行打井抽水使用，就不用安裝水表)。小場鎮(zhèn)中大概一半的農(nóng)戶打井抽水自用，導致自來水價格及自來水設施建設、管護成本非常高，甚至糾紛不斷。各自為政，自行處理都導致公共環(huán)境、公共設施建設、公共事務無人管，事無人做。公益產(chǎn)品中的水、電、寬帶等沒有統(tǒng)一經(jīng)營，導致這些公共產(chǎn)品效益低下，成本居高不下。

農(nóng)戶是單獨門戶，各自獨立應對生產(chǎn)，建設基礎設施，建設管理使用水、電、氣、路、寬帶等基本住房需求，即個體的權利是相對獨立，產(chǎn)權明晰，責任到戶。但聚居后，各個住戶的權利不得不發(fā)生交集，個體空間壓縮至房間內(nèi)，房間之外必然形成權利重疊區(qū)域，個體無法也不能獨立明晰各個住戶自己的公共產(chǎn)權。各個住戶之間必然形成權利(義務)交叉、重疊，如果都獨立建造、經(jīng)營、管理自己的基礎設施、公用事業(yè)設施等，勢必不可能，事實上各個個體權利(義務)必然聚合，有效的管理方式是形成公共管理。

四、破除“公地悲劇”，建構(gòu)公共精神，推進小城鎮(zhèn)建設

社會轉(zhuǎn)型導致人的居住、生活和生產(chǎn)方式發(fā)生劇烈變化，人的行為、思想也應該相應地調(diào)整，從人、建筑、設施、文化、思想等方面進行變革。從個體到群體，從散居到聚居，形成個體人與公共人各擔其責的局面。破除“公地悲劇”，應當從立法、建立公共管理機構(gòu)、配套公共活動設施、統(tǒng)建公共事業(yè)、培育公共人、建構(gòu)公共文化方面促進小城鎮(zhèn)建設的順利推進。

(一)立法規(guī)范小城鎮(zhèn)建設

小城鎮(zhèn)建設涉及很多方面的內(nèi)容，如土地利用、城鎮(zhèn)規(guī)劃、管理機構(gòu)、行政權力主體職責、行政執(zhí)法權力、基礎設施公共設施建設等。這些相關規(guī)范散落在各部相關法律文本中，需要制定并實施《中小城鎮(zhèn)建設法》全面規(guī)范小城鎮(zhèn)的發(fā)展。在全國法律出臺之前，全國人大可以授權國務院制定相關條例，全面確定中小城鎮(zhèn)的定位、行政管理及城鎮(zhèn)自治、規(guī)劃、土地利用、公共設施建設及管護、公共事務處理、相關法律責任等內(nèi)容。參考美國小城鎮(zhèn)建設方法，賦予小城鎮(zhèn)一定的自治管理職權。例如，美國小城鎮(zhèn)的自治，是在州法律之下制定市鎮(zhèn)憲章，按憲章規(guī)定實行自治[7]?；蛘呓Y(jié)合上級指導與地方小城鎮(zhèn)自治，避免千篇一律，靈活發(fā)展小城鎮(zhèn)。

(二)組建獨立的適合小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的公共管理機構(gòu)

現(xiàn)代人發(fā)展的基礎是人的自私和理性(或者經(jīng)濟性)，但聚居中的人不能只有自私和理性(經(jīng)濟性)，還必須有一定的利他精神、利他行為，需要讓渡部分權利形成公共權力，形成人類管理和自我管理能力?；蛘哐永m(xù)和發(fā)展現(xiàn)有的村民(居民)自治，小城鎮(zhèn)組建自己的管理機構(gòu)，可以是社區(qū)居委會形式，其內(nèi)部設置要求適合人口聚居的生態(tài)現(xiàn)狀，如自治管理組織、規(guī)劃發(fā)展組織、公共管理組織、矛盾糾紛調(diào)解組織、居民公共文化開發(fā)建設組織等。發(fā)展自治組織可以減少政府的負擔，減輕納稅人負擔。

(三)公共活動空間建設要配套

我國已經(jīng)有比較豐富的城市建設的經(jīng)驗。良好和諧的小城鎮(zhèn)建設應該在現(xiàn)有建設基礎上調(diào)整改建。已經(jīng)修建完畢的建筑不再拆除，但對于附近的土地，首先要規(guī)劃、建設用于公共用地，公共建筑必不可少。鄉(xiāng)村農(nóng)戶把住房修建到場鎮(zhèn)，需要根據(jù)聚居的要求，預留公共用地，或者在已經(jīng)形成的小城鎮(zhèn)的改造和擴建中，規(guī)劃出公共用地，用于建設公共住房和設施。公共道路、公共活動場所、綠化、垃圾處理場所、車庫等都要修建、完善管理。商業(yè)用地不能無限制地過度使用，占用公共空間。很多小場鎮(zhèn)，需要改變原有的交通要道兩邊修建密集建筑的局面，對于無法改的，就只有另辟蹊徑，重新建設道路，兩邊禁止再建設住房等。

(四)統(tǒng)一修建、管護公共設施

水、電、氣、寬帶、光纖、垃圾處理等設施統(tǒng)一修建，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一負擔。城鎮(zhèn)居民直接或者間接負擔公共設施費用。統(tǒng)一修建下水管道，統(tǒng)一處理城鎮(zhèn)生活垃圾，其費用可以讓各住戶合理負擔。國家要改造城鎮(zhèn)，應投資修建垃圾處理設施，適當?shù)叵蜃羰杖∫徊糠仲M用，補貼該項公共設施運營之需。

(五)個體人到公共人，培育城鎮(zhèn)人的公共文化與公共精神

散居的個體人到聚居的小城鎮(zhèn)居民，權利義務觀念、行為方式、思想精神都應該有深刻的改變。從散居到聚居，可以提高公用產(chǎn)品的使用效率，對于公共產(chǎn)品要能夠認可、主動承擔義務，對公共文化的形成要共同促進。如果各住戶完全不支付相關費用，會導致他們對各項事務的處理漠不關心，忽視公共責任。收取一定的專項使用費，賬目公開透明，促使各個用戶關心公共設施建設和維護。即使不直接負擔(如直接交納公共建設的資金)，也要間接負擔(如政府收取的稅費等用于公共設施建設和維護)[7]。城鎮(zhèn)人權利交集多，共享資源豐富，化解“公地悲劇”需要公共擔當。逐漸培育、發(fā)展公共文化，制定公共活動規(guī)范。在自治基礎上，懂得并執(zhí)行公共空間公共活動需要城鎮(zhèn)人自行負擔(直接或間接)義務。小城鎮(zhèn)硬實力提高的同時，以文化為主的軟實力建設需要一并加強。現(xiàn)有的住戶可自行訂立小城鎮(zhèn)規(guī)約，自行組織起來認識、了解小城鎮(zhèn)共同的行為規(guī)范，既包含基本的文明、法律規(guī)范，更要有公共認知，對共同的公共設施、公共用地、公共環(huán)境等有清醒的認知和了解，讓各個個體思考、了解如何共同建設包括自己居住的住房在內(nèi)的小場鎮(zhèn)。

小城鎮(zhèn)是幾億農(nóng)民的新的家園，是城市化進程中城市人口的主要載體，是自發(fā)形成有一定公共基礎的聚集節(jié)點?，F(xiàn)有的一些小城鎮(zhèn)反倒成了“公地悲劇”的代名詞，基本居住環(huán)境惡化。城市化進程中，加大力度對現(xiàn)有小城鎮(zhèn)進行改建，從硬件設施到精神文化的宣傳和建設進行全新建設，打造宜居、美麗小城鎮(zhèn)就指日可待。

注釋：

①資料來源于《中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

②這里的樣本選擇是根據(jù)筆者在四川省調(diào)研得知，四川縣級城市屬于小城市，除縣政府所在的小城市外，城鎮(zhèn)又可以劃分為原區(qū)級政府所在地的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)級政府所在的小城鎮(zhèn)。例如營山縣共有8個原來屬于區(qū)級政府所在地的城鎮(zhèn)，60個鄉(xiāng)級政府所在的城鎮(zhèn)；全縣人口80多萬，有一半人口大約40萬人居住在縣城，另40萬左右人口分布于原區(qū)級政府所在的城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級政府所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村，各個城鎮(zhèn)大同小異；筆者據(jù)此觀察蒼溪縣城鎮(zhèn)及人口分布情況亦如此；通過水電收費員進行調(diào)研，估算出的人口數(shù)、建筑面積等信息基本準確，在四川具有一定的代表性。調(diào)研的第一個小城鎮(zhèn)是營山縣普嶺鄉(xiāng)，是新興小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，第二個是蒼溪縣東溪鎮(zhèn)，第三個是營山縣雙河鎮(zhèn)，原區(qū)公所所在地，第四個是蒼溪縣高坡鎮(zhèn)。這里選取的居住人口10 000人以上的是水陸交通相對發(fā)達的大城鎮(zhèn)，3 000人左右的是原來區(qū)級政府所在地的小城鎮(zhèn)，1 000人左右的是原鄉(xiāng)級政府所在地的小城鎮(zhèn)。山區(qū)地理特點、產(chǎn)業(yè)聚集等決定了人口分布。筆者觀察、調(diào)研四川城鎮(zhèn)，發(fā)現(xiàn)目前的城鎮(zhèn)主要是以上幾種，沒有產(chǎn)業(yè)、工業(yè)很發(fā)達的大型城鎮(zhèn)出現(xiàn)。

③這是文內(nèi)圖表中的第一個城鎮(zhèn)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)是筆者直接調(diào)研得出，找該小城鎮(zhèn)水電管理員查詢統(tǒng)計數(shù)據(jù)，他們熟悉情況，逐個核對，數(shù)據(jù)相對準確。

④例如，成都市周邊區(qū)(縣)下的城鎮(zhèn)分設有城管大隊，是該縣城管機構(gòu)的派出機構(gòu)，沒有獨立的行政執(zhí)法權，只能以該縣城管機關的名義對外行使執(zhí)法權。平時工作以“勸導”為主，導致執(zhí)法力度很弱，長期對峙中，城管執(zhí)法人員難免失去耐心，采取非勸導措施，與攤販時有沖突。

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