政策落實(shí)審計績效評價體系初探

【摘要】加強(qiáng)對國家穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生及防風(fēng)險等重大政策的審計監(jiān)督，使國家政策更加合理化，保證措施更好地得到落實(shí)，已經(jīng)成為各級審計機(jī)關(guān)當(dāng)前及今后政府審計工作的重點(diǎn)。隨著近年各審計機(jī)關(guān)的摸索與實(shí)踐，政策落實(shí)審計也逐漸走向制度化和常態(tài)化。本文將從審計程序的角度基于“政策制定—政策執(zhí)行—政策監(jiān)控—政策效果”的主線建立一套績效評價指標(biāo)體系。

【關(guān)鍵詞】政策落實(shí)審計 審計程序 績效評價

2014年5月，為了加快“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”等一系列政策措施的貫徹落實(shí)，提高政府的公信力，樹立言行必果的風(fēng)氣，讓人民和企業(yè)享受到政策帶來的好處，國務(wù)院總理李克強(qiáng)提出，全面展開對已出臺政策的落實(shí)情況的審計和督察。同年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實(shí)情況的跟蹤審計工作方案》，要求全國各級審計機(jī)關(guān)自2014年8月起，持續(xù)開展對地方政府及相關(guān)部門貫徹落實(shí)政策措施情況的審計監(jiān)督，不僅要對公共資金、國有資源、國有資產(chǎn)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況等進(jìn)行審計，更要對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等政策措施落實(shí)情況進(jìn)行審計，實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，揭示存在的主要問題和出現(xiàn)的新情況，深入分析問題產(chǎn)生的原因并提出建議和意見，促進(jìn)政策的不斷完善和落實(shí)。同時，審計署應(yīng)于2015年5月起每月向國務(wù)院上報審計結(jié)果，同時向社會公眾發(fā)布審計結(jié)果公告。

雖然當(dāng)前階段政策措施落實(shí)審計實(shí)踐開展得如火如荼，取得了一定的成效。但是，客觀地看，目前審計機(jī)關(guān)開展的跟蹤審計內(nèi)容很多的還是停留在資金、項目等活動的真實(shí)性、合法性的審計業(yè)務(wù)上，而對政策落實(shí)的績效方面關(guān)注的還比較少，尤其是績效評價方面有待進(jìn)一步探索。本文將以政策這一主線為起點(diǎn)，圍繞政策落實(shí)審計績效評價和機(jī)制方面系統(tǒng)地闡述一些看法。

一、政策落實(shí)審計的內(nèi)涵

政策措施落實(shí)審計，是指各級審計機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，通過對政策措施執(zhí)行過程中所涉及的相關(guān)項目、資金進(jìn)行持續(xù)性的監(jiān)督，對政策執(zhí)行情況的合規(guī)性、合法性、效益性和效果性發(fā)表審計意見的一種審計組織方式。

顯然，對于政策措施落實(shí)審計來說，其主體與客體的關(guān)系相對比較明了，一般情況下，其主體是政府審計機(jī)關(guān)及其相關(guān)審計人員，就目前措施形式而言，審計的客體是“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生及防風(fēng)險”等宏觀政策措施所涵蓋的具體的項目建設(shè)、項目及財政資金。由于政策措施落實(shí)審計是對被審計對象進(jìn)行持續(xù)的評價和監(jiān)督，并及時反饋的一種審計模式，具有長期性的特點(diǎn)，因此該審計的方式應(yīng)屬于跟蹤審計。跟蹤審計，是指審計部門對建設(shè)項目實(shí)施過程中的真實(shí)性、合法性、規(guī)范性進(jìn)行跟蹤審計監(jiān)督，是一種全新的審計方法，對被審計對象進(jìn)行適時評價、持續(xù)監(jiān)督和及時反饋的一種審計模式。因此，作為執(zhí)行政策落實(shí)審計的政府審計機(jī)關(guān)和審計人員可以根據(jù)跟蹤審計的特點(diǎn)制定出政策落實(shí)審計執(zhí)行的審計程序，從政策的制定到問題的反饋這一過程性的分析模式。為了保證政策措施的貫徹實(shí)施達(dá)到預(yù)期的效果，落到實(shí)處，審計機(jī)關(guān)及其審計人員應(yīng)當(dāng)按照這樣的模式對政策措施的整個過程進(jìn)行持續(xù)性的評價和監(jiān)督。

績效審計是指由審計機(jī)關(guān)引導(dǎo)實(shí)施的，對各級政府及其隸屬部門的各項經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審計，重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness），也即3E審計。其中經(jīng)濟(jì)性（Economy）是指以盡可能低的費(fèi)用提供與維持一定質(zhì)量和數(shù)量的資源，即支出是否節(jié)約（成本-投入）；效率性（Efficiency）是指以一定的投入所能夠取得的最大的產(chǎn)出，即產(chǎn)出是否節(jié)約（投入-產(chǎn)出）；效果性（Effectiveness）是指產(chǎn)出的效果在多大程度上達(dá)到了政策目標(biāo)及預(yù)期的結(jié)果，即產(chǎn)出對最終目標(biāo)的貢獻(xiàn)大?。óa(chǎn)出-結(jié)果）。近年來，許多國家逐漸發(fā)展出了5E審計，即在3E審計的基礎(chǔ)上增加了環(huán)保性（Environment）和公平性（Equity）。環(huán)保性（Environment）是指經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)該以保護(hù)環(huán)境為前提，投入的資源是否影響環(huán)境保護(hù)，是否促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)。公平性（Equity）是指特定的項目或政策活動對社會的貢獻(xiàn)，是否分配公平，是否影響了社會秩序的穩(wěn)定發(fā)展。

政策落實(shí)績效審計在國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中發(fā)揮著不可替代的作用，對促進(jìn)國家政策部署落實(shí)方面有重大的意義。首先，國家通過政策落實(shí)績效審計，可以對地方各級政府和部門是否及時貫徹落實(shí)中央政策進(jìn)行監(jiān)督，是否存在中間各上下級政策傳遞環(huán)節(jié)的阻塞，確保相關(guān)政策順利開展落實(shí)。其次，審計機(jī)關(guān)通過對被審計單位在貫徹落實(shí)政策過程中的經(jīng)濟(jì)性及效率性進(jìn)行審計，分析政策執(zhí)行的效果和存在的新問題、新情況，可以及時地對政策落實(shí)方案進(jìn)行優(yōu)化整改，同時還可以對于各級政府在貫徹落實(shí)政策措施中的更先進(jìn)的、更合理的做法進(jìn)行廣泛的推廣。最后，通過對政策實(shí)施過程的持續(xù)性監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的部分地方政府或部門不作為、不合法合規(guī)的現(xiàn)象（尤其對于涉及到較大資金的政策項目）及時追究相關(guān)人員的責(zé)任，推進(jìn)政策及時高效地貫徹執(zhí)行的同時，推動了國家治理的完善。

二、績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建—基于審計程序

績效評價指標(biāo)體系主要是指對所選取的指標(biāo)與5E績效之間關(guān)系進(jìn)行確定的一個復(fù)雜的過程。一般情況下，系統(tǒng)的指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)該選擇將定性分析和定量研究結(jié)合使用。定性分析主要是從評價的目的和原則出發(fā)，考慮評價指標(biāo)的充分性、可行性、穩(wěn)定性和必要性等因素。定量研究則是通過一系列檢驗，使指標(biāo)體系更加科學(xué)和合理的過程。

由此，本文將運(yùn)用政府績效審計的5E評價標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合跟蹤審計的一般審計程序構(gòu)建了政策落審計的績效評價體系。結(jié)合考慮政策落實(shí)審計，具體的審計程序為：政策制定（前期準(zhǔn)備階段）—政策執(zhí)行（實(shí)施審計階段）—政策監(jiān)控（出具報告階段）—政策效果（整改反饋階段）。同時，針對每一審計階段采用了定性與定量相結(jié)合的指標(biāo)評估方法，具體的指標(biāo)體系如表。

三、結(jié)語

本文只是在評價體系的構(gòu)建指標(biāo)的選取上做了一些嘗試，構(gòu)建的政策落實(shí)審計績效評價指標(biāo)體系只是為政策落實(shí)審計績效評價體系研究提供了一套研究思路，由于在指標(biāo)的選取方面存在欠缺，并且缺少更多實(shí)踐數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗，因此還需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷完善該評價指標(biāo)體系，才能為有效評價政策落實(shí)審計績效發(fā)揮更好的作用。

作者簡介：王俊鋒（1991-），男，漢族，河南周口人，現(xiàn)就讀于蘭州財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院，審計專碩，研究方向：注冊會計師審計。