淺析新形勢下地方政府投融資平臺公司的轉(zhuǎn)型升級

程曉武

【摘要】隨著國家宏觀金融政策的調(diào)整，新形勢下地方政府平臺公司迫切需要進行轉(zhuǎn)型升級。本文重點分析了平臺公司的優(yōu)勢和劣勢，提出了平臺公司轉(zhuǎn)型升級的可能路徑。

【關(guān)鍵詞】平臺公司 投融資 轉(zhuǎn)型升級

地方政府投融資平臺公司，也簡稱為地方政府平臺公司或平臺公司，是由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

地方平臺公司是在分稅制改革后，由于中央和地方的財權(quán)、事權(quán)不匹配，為彌補地方政府投融資存在的較大資金缺口應運而生的。設立平臺公司，通過舉債融資，在為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展籌集資金、加強城市基礎(chǔ)設施建設、公益事業(yè)建設以及應對國際金融危機等方面發(fā)揮了重要作用。但同時也出現(xiàn)了一些問題，主要是平臺公司運作不夠規(guī)范，舉債融資規(guī)模迅速膨脹；地方政府違規(guī)或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業(yè)金融機構(gòu)風險意識薄弱，對平臺公司信貸管理缺失等。為有效防范財政金融風險，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線，進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定，近年來國務院及財政部等部委連續(xù)以發(fā)文件形式對地方政府的各舉債融資行為進行了嚴格規(guī)范要求，直接對地方平臺公司傳統(tǒng)的投融資業(yè)務亮起了紅燈，導致很多平臺公司難以為繼，升級轉(zhuǎn)型在所難免。

一、平臺公司轉(zhuǎn)型升級的優(yōu)勢和劣勢

（一）優(yōu)勢

一是擁有資源優(yōu)勢。平臺公司背靠地方政府，理論上政府所掌握的資源優(yōu)勢都可以轉(zhuǎn)化為平臺公司的資源優(yōu)勢。地方政府一般都會將擁有的優(yōu)質(zhì)資源整合進平臺公司，例如土地、經(jīng)營性基礎(chǔ)設施以及基礎(chǔ)較好的投資項目。二是平臺公司資產(chǎn)具有收益穩(wěn)定的優(yōu)勢。平臺公司的資產(chǎn)主要是土地、經(jīng)營性公共設施資產(chǎn)等，重點業(yè)務范圍也是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設，市場需求穩(wěn)定，服務對象數(shù)量巨大，項目盈利及現(xiàn)金流收益相當穩(wěn)定可靠。三是政策機遇。隨著中共中央、國務院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見的發(fā)布，以及中共十九大會議精神對于國企國資改革的總體戰(zhàn)略部署，地方平臺公司的創(chuàng)新改造和轉(zhuǎn)型升級正恰逢其時。

（二）劣勢

一是自身造血能力不足。平臺公司大多沒有建立良性循環(huán)發(fā)展的投融資模式，投資項目的管理運營缺乏明確的財務目標，大多按地方政府的指令行事，僅按要求完成融資任務既可，項目建設中的籌款、用款、還款沒有做到全方位的統(tǒng)籌規(guī)劃和通盤考慮，對投資項目缺乏監(jiān)督管理和跟蹤，沒有統(tǒng)一的權(quán)、責、利激勵機制，短期行為嚴重。二是自有資本少，資產(chǎn)負債率高。平臺公司大多存在注冊資本不實、不到位的情況，很多平臺公司的股本還是通過借債形成的，包括地方政府或財政部門借錢注資、共管賬戶、稅收返還、重復使用資本等，有些政府專項債、置換債、特別債等也堂而皇之地充當了資本。另外地方政府往往也會從平臺公司抽調(diào)資金，造成平臺公司負債水平高。三是法人治理結(jié)構(gòu)不健全。一些平臺公司產(chǎn)權(quán)不明晰，管理不規(guī)范，高層管理人員一般都是政府或主管部門任命或調(diào)任，有些還是政府公務員身份，政企難分。四是缺乏專業(yè)人才，普遍缺乏投融資管理、法律、財務金融等專業(yè)人才，缺乏必要的投融資業(yè)務能力及企業(yè)經(jīng)營管理能力和經(jīng)驗，操作的專業(yè)性不夠強。五是政策約束力越來越強。國家宏觀調(diào)控以及財政金融政策對平臺公司運營的影響是直接的，尤其是對其投融資活動的影響力更是不可小覷。打破剛兌是大勢所趨，導致平臺公司抗風險能力大幅下降。

二、地方平臺公司轉(zhuǎn)型升級路徑

新形勢下，地方平臺公司的轉(zhuǎn)型升級需根據(jù)中共中央、國務院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見，以及十九大會議提出的關(guān)于國資國企改革的總體部署，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，以完善公司治理為核心，著力提升平臺公司的自身造血能力，從歷史沿革、現(xiàn)實要求、路徑設計等多角度加以系統(tǒng)分析，加快平臺公司的轉(zhuǎn)型升級。

（一）平臺公司的分類重組

各地方政府平臺公司，種類千差萬別，涉及的門類也眾多，新形勢下，需盡快按國有企業(yè)改革的要求進行分類，即區(qū)分為商業(yè)類和公益類，分別給予不同的戰(zhàn)略定位，為企業(yè)的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

有些平臺公司是混合類的，即其中既含有商業(yè)類的范圍，也含有公益類的，應該分別給予不同的市場定位，或直接予以拆分重組，將當?shù)毓骖惖牟糠种亟M為若干公司，商業(yè)類的部分重組為一個或幾個公司。分別給予這些公司不同的市場定位，讓市場的歸市場，政府的歸政府。

（二）建立完善公司治理機制

按現(xiàn)代公司治理要求完善平臺公司的公司治理機制，建立包括公司股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營層的完善公司治理體系，建立完善的考核機制和激勵機制，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生活力。

（三）增強平臺公司自身造血能力

平臺公司傳統(tǒng)的投融資業(yè)務大多是地方政府的項目投融資業(yè)務，且項目很多是公益性的，缺乏經(jīng)濟回報，導致平臺公司自身造血能力不足，難以為繼。平臺公司的升級轉(zhuǎn)型的重要任務之一就是要提高平臺公司的自身造血能力，可能的路徑一是要大力挖掘現(xiàn)有資產(chǎn)的潛力，提高經(jīng)營收益。二是大力整合地方政府現(xiàn)有有效資產(chǎn)特別是經(jīng)營性資產(chǎn)，增加經(jīng)營性資產(chǎn)比重提高收益水平。三是積極參與市場競爭，在優(yōu)勢領(lǐng)域開疆拓土，增加收入提高收益。四是地方政府資源性資產(chǎn)的整合，如收費權(quán)、礦產(chǎn)勘探權(quán)以及土地經(jīng)營等，也可以增加收益水平。

（四）升級重組為國有資產(chǎn)投資控股運營公司，建立分層管理體系

設立“國資委—控股公司（國有資本投資運營公司）—國有企業(yè)”三層架構(gòu)，打破傳統(tǒng)的“國資委—國有企業(yè)”的兩層管理結(jié)構(gòu)，符合國資國企改制改革的總體方向。平臺公司可以利用多年來累計的經(jīng)驗，升級重組為國有資產(chǎn)投資控股運營公司，逐步成長為金融或類金融的運營機構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)本區(qū)域內(nèi)所屬的各國有企業(yè)，構(gòu)建多元化經(jīng)營，集合力量辦大事，防范和化解風險。

（五）加快企業(yè)改革改制，進行混合所有制改革

根據(jù)國企國資改革的總體指導意見，商業(yè)類的政府平臺公司，在條件成熟的情況下可以引入民間資本或其他資本，進行混合所有制改革。或者通過PPP等模式引入民間資本投資城市基礎(chǔ)設施建設，也可通過設立產(chǎn)業(yè)引導基金、城市發(fā)展基金，重點引進民間資本、金融資本，做大蛋糕，防范和化解企業(yè)經(jīng)營風險。

三、結(jié)束語

隨著改革的不斷深入，要求平臺公司必須在新形勢下進行轉(zhuǎn)型升級，充分發(fā)揮優(yōu)勢，在支持地方發(fā)展和項目建設、國資國企改革改制、防范和化解地方金融風險等方面持續(xù)發(fā)揮重要作用。

參考文獻

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