生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟與檢察公益訴訟

文 王小鋼 宋麗容

由于大量的自然資源屬于國(guó)家所有的法律現(xiàn)實(shí)，我國(guó)政府及其行政部門可以通過(guò)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟來(lái)追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

2017年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下文簡(jiǎn)稱《改革方案》?！陡母锓桨浮芬?guī)定，自2018年1月1日起，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（下文簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟司法解釋》）自2018年3月2日起施行。檢察公益訴訟涵蓋生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類的民事公益訴訟和行政公益訴訟。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，如何發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟與檢察公益訴訟在環(huán)境治理中的協(xié)同作用，是環(huán)境法學(xué)研究的一個(gè)重要課題。因此，有必要從學(xué)理上厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟與檢察公益訴訟之間的關(guān)系。

生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的權(quán)利來(lái)源

我國(guó)《憲法》第九條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！段餀?quán)法》第四十五至四十九條對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)作出進(jìn)一步的規(guī)定。按照我國(guó)憲法和法律規(guī)定，礦藏、水流、海域等大量自然資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。《改革方案》規(guī)定，國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府）作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。由此可以看出，省級(jí)、市地級(jí)政府主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利來(lái)源于自然資源國(guó)家所有權(quán)。我國(guó)憲法和法律規(guī)定，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)。當(dāng)然，國(guó)務(wù)院可以授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)。

在學(xué)理上，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的權(quán)利來(lái)源于自然資源國(guó)家所有權(quán)，對(duì)省級(jí)、市地級(jí)政府開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟來(lái)說(shuō)既構(gòu)成授權(quán)也構(gòu)成限制。一方面，省級(jí)、市地級(jí)政府受國(guó)務(wù)院委托代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)，有權(quán)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟；另一方面，省級(jí)、市地級(jí)政府僅能在涉及國(guó)家所有自然資源的生態(tài)環(huán)境損害事項(xiàng)上開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟。在不涉及國(guó)家所有自然資源的生態(tài)環(huán)境損害事項(xiàng)上，省級(jí)、市地級(jí)政府無(wú)權(quán)根據(jù)《改革方案》開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟。換言之，在經(jīng)過(guò)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查之后發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害案件與國(guó)家所有自然資源無(wú)關(guān)的，省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)根據(jù)《改革方案》與生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，也無(wú)權(quán)根據(jù)《改革方案》向法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法律性質(zhì)

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種特殊的訴訟，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的權(quán)利來(lái)源于自然資源國(guó)家所有權(quán)，但是權(quán)利人索賠的生態(tài)環(huán)境損害不僅是國(guó)家利益損害，而且是社會(huì)公共利益損害?！陡母锓桨浮芬?guī)定，生態(tài)環(huán)境損害是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。在地表水、地下水、森林、植物、動(dòng)物屬于國(guó)家所有自然資源的情況下，生態(tài)環(huán)境損害中的地表水、地下水、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物等生物要素的不利改變，可以視為是對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)的某種損害，因而也可以理解為是國(guó)家利益損害。

5月3日，志愿者在浙江仙居縣淡竹鄉(xiāng)的永安溪支流河段清理河道。永安溪一度遭受污染和破壞，當(dāng)?shù)刈?012年起對(duì)永安溪生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工作開(kāi)展監(jiān)督，經(jīng)過(guò)整治，生態(tài)環(huán)境得以較為明顯地恢復(fù)。CNSphoto供圖

在不涉及國(guó)家所有自然資源的情況下，大氣、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，可以理解為是對(duì)社會(huì)公共利益的損害。此外，生態(tài)環(huán)境損害中的生態(tài)系統(tǒng)功能退化，是對(duì)作為公共物品的生態(tài)環(huán)境功能的損害，是一種典型的社會(huì)公共利益損害。從生態(tài)環(huán)境損害定義可以看出，生態(tài)環(huán)境損害不僅是國(guó)家利益損害，而且是社會(huì)公共利益損害?？傮w上，生態(tài)環(huán)境損害是一種生態(tài)環(huán)境公共利益損害。簡(jiǎn)而言之，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種以自然資源國(guó)家所有權(quán)為賠償權(quán)利人的權(quán)利來(lái)源，以生態(tài)環(huán)境公共利益損害為救濟(jì)對(duì)象的特殊訴訟。

檢察公益訴訟的法律性質(zhì)

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向法院提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向法院提起訴訟?！缎姓V訟法》第二十五條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察院機(jī)關(guān)依法向法院提起訴訟。由此可以看出，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利來(lái)源是《民事訴訟法》和《行政訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟實(shí)施權(quán)。

在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)代表社會(huì)公共利益，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織也代表社會(huì)公共利益。在學(xué)理上，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織以及檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中都是社會(huì)公共利益的代表，都是社會(huì)公權(quán)力的代表。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織以及檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利來(lái)源都是《民事訴訟法》賦予的民事公益訴訟實(shí)施權(quán)?！缎姓V訟法》將行政公益訴訟實(shí)施權(quán)僅僅賦予檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)目前是提起行政公益訴訟的唯一主體。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域代表社會(huì)公共利益，在國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域代表國(guó)家利益。

簡(jiǎn)而言之，檢察民事公益訴訟是一種以《民事訴訟法》賦予的民事公益訴訟實(shí)施權(quán)為檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利來(lái)源，以社會(huì)公共利益損害為救濟(jì)對(duì)象的特殊訴訟。檢察行政公益訴訟是一種以《行政訴訟法》賦予的行政公益訴訟實(shí)施權(quán)為檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利來(lái)源，以國(guó)家利益損害或社會(huì)公共利益損害為救濟(jì)對(duì)象的特殊訴訟。檢察行政公益訴訟旨在督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟與檢察民事公益訴訟之間的關(guān)系

鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的權(quán)利來(lái)源是自然資源國(guó)家所有權(quán)，《改革方案》一方面規(guī)定國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，另一方面規(guī)定國(guó)務(wù)院直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的，由受委托代行該所有權(quán)的部門作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。根據(jù)所有者和監(jiān)管者分開(kāi)和一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，生態(tài)文明體制改革的趨勢(shì)是自然資源資產(chǎn)所有者和監(jiān)管者分開(kāi)。將來(lái)可能經(jīng)常出現(xiàn)受國(guó)務(wù)院委托代行自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。此外，《改革方案》規(guī)定，省級(jí)、市地級(jí)政府可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作；省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)均有權(quán)提起訴訟。在學(xué)理上，這可以理解為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人（省級(jí)、市地級(jí)政府）將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實(shí)施權(quán)授予省級(jí)、市地級(jí)政府指定的部門或機(jī)構(gòu)。

由于大量的自然資源屬于國(guó)家所有的法律現(xiàn)實(shí)，我國(guó)政府及其行政部門可以通過(guò)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟來(lái)追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。在現(xiàn)代行政國(guó)家中，政府還可以作為行政監(jiān)管者以履行行政職責(zé)的方式（例如行政代履行）來(lái)追究相關(guān)責(zé)任方的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。在涉及國(guó)家所有自然資源的生態(tài)環(huán)境損害案件中，我國(guó)地方政府及其行政部門既可以選擇通過(guò)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟來(lái)追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，也可以選擇以履行行政職責(zé)的方式來(lái)追究相關(guān)責(zé)任方的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。具體選擇哪一種追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的方式取決于地方政府及其行政部門的自由裁量。自由裁量權(quán)在一定程度上意味著行政判斷的優(yōu)先性。因此，在涉及國(guó)家所有自然資源的生態(tài)環(huán)境損害案件中，檢察機(jī)關(guān)不宜以檢察建議的方式督促生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。

《改革方案》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。經(jīng)過(guò)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商未達(dá)成一致，省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，檢察機(jī)關(guān)最好也不要以檢察建議的方式督促省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)《民事訴訟法》和《檢察公益訴訟司法解釋》在經(jīng)過(guò)訴前公告程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟，追究相關(guān)責(zé)任方的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟與檢察行政公益訴訟之間的關(guān)系

當(dāng)省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)選擇通過(guò)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟的方式來(lái)追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的時(shí)候，省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)行使的是自然資源國(guó)家所有權(quán)，而非履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的行政職責(zé)。省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)不開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的，或者在磋商未達(dá)成一致時(shí)不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，檢察機(jī)關(guān)不宜針對(duì)省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)直接提起行政公益訴訟，要求省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)與賠償義務(wù)人進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，或者要求省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟追究賠償義務(wù)人的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害案件中需要分辨行政機(jī)關(guān)行為的性質(zhì)。如果行政機(jī)關(guān)是在根據(jù)《改革方案》開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和賠償，那么行政機(jī)關(guān)是在行使自然資源國(guó)家所有權(quán)。即使存在不開(kāi)展磋商或在磋商未達(dá)成一致時(shí)不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的情況，檢察機(jī)關(guān)也不宜直接提起行政公益訴訟要求行政機(jī)關(guān)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或訴訟。當(dāng)然，這不是說(shuō)檢察機(jī)關(guān)不可以在生態(tài)環(huán)境損害情形下提起行政公益訴訟。如果對(duì)生態(tài)環(huán)境損害案件負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)存在不作為或者違法行使職權(quán)的情況，并且致使社會(huì)公共利益受到侵害的，那么檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。經(jīng)過(guò)檢察建議程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向法院提起行政公益訴訟，要求行政機(jī)關(guān)依法履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)。