東南亞的海軍現(xiàn)代化：處于陸軍霸權(quán)的陰影下？

格里高利·文森特·雷蒙

對東南亞海軍發(fā)展的期待普遍遵循兩種思路，均建基于國際關(guān)系的現(xiàn)實主義框架。第一項是東南亞國家將應(yīng)對以中國南海立場為標(biāo)志的威脅環(huán)境惡化，加強防務(wù)投入，包括發(fā)展海軍。比如，澳大利亞戰(zhàn)略家休·懷特（Hugh White）認為，“印尼的經(jīng)濟增長使其能夠增加武裝力量開支，特別是飛機、船舶、潛艇等精密武器。且由于泛亞洲戰(zhàn)略環(huán)境變化，印尼有行動的壓力。”第二種觀點認為，隨著東南亞國家克服內(nèi)部安全問題，將更愿意發(fā)展外向型武裝力量，由此導(dǎo)致海軍兵力開支增加。20世紀(jì)90年代，觀察員認為，東南亞國家投資海上控制能力的興趣日益濃厚。他們認為，泰國是20世紀(jì)80年代開始從反顛覆能力轉(zhuǎn)向常規(guī)戰(zhàn)爭的典型東南亞國家。

本文質(zhì)疑東南亞出現(xiàn)規(guī)模更大、更強的海軍是否必然。相反，文章認為，制度化的陸軍主導(dǎo)地位，配合弱文官政府控制和低經(jīng)濟增長速度可能遏制東南亞各國的海軍發(fā)展。文章首先考察目前為止東南亞的溫和海軍增長，而后將提出一種海軍發(fā)展藍圖，該藍圖將兼顧弱文官控制下陸軍主導(dǎo)的背景。文章運用來自歷史制度主義的概念，展示泰國、印尼和緬甸的陸軍主導(dǎo)地位崛起的個案，以及這種局面對這幾個國家海軍的影響。

為什么選擇這3個國家，而非區(qū)域內(nèi)的其他國家？必須承認，鑒于該區(qū)域巨大的人口、政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平和歷史區(qū)別，這種選擇存在天然局限。除去以上原因，作者基于如下理由選擇這3國：首先，如果建基于制度化的陸軍主導(dǎo)地位的理論不能夠解釋這3個陸軍發(fā)揮重要歷史作用的國家，這種理論就很難進一步適用其他國家。換言之，這3個案例將為歷史制度主義能否成為理解武裝結(jié)構(gòu)現(xiàn)象的工具，提供有益的測試。其次，作者并未選擇越南和新加坡，兩個重要的區(qū)域參與者。因為越南共產(chǎn)黨的組織提供了控制武裝力量的額外杠桿，而新加坡?lián)碛袕姶蟮奈墓袤w系。這兩個國家可以成為未來的研究對象。同時，印尼和泰國本身是非常重要的東南亞國家。印尼是最大的東盟國家，并且被普遍視為潛在的主要強國。而泰國是東南亞的第二大經(jīng)濟體，過去曾經(jīng)表露建立海洋力量投放能力的意愿。

東南亞的溫和海軍增長

盡管中國的態(tài)度日益強硬，但在過去20年里，東南亞的海軍規(guī)模擴張相對溫和。伯納德·盧（Bernard Loo）調(diào)查印尼、馬來西亞、新加坡、泰國和越南這東南亞5國自20世紀(jì)80年代以來海軍力量發(fā)展后，發(fā)現(xiàn)某種程度的力量增長，但各國海軍同時減少了其艦艇總數(shù)。鮑勃·紐金特（Bob Nugent）從艦艇質(zhì)量的角度看到類似的停滯，但是能力獲得某種增強。國際戰(zhàn)略研究所（the International Institute for Strategic Studies，簡稱IISS）出版的《軍事平衡》（Military Balance）一書中對過去10年的數(shù)據(jù)搜集顯示，除內(nèi)陸的老撾以外，東南亞國家2008-2016年的確增加了巡邏和濱海戰(zhàn)斗艦艇的數(shù)量，從354艘增加到524艘。但同時減少主力水面作戰(zhàn)艦艇，從84艘減少到44艘。只有印尼和越南兩國增加海軍人員。

長期采購數(shù)據(jù)也支持這種觀點。顯著證據(jù)表明：首先，東南亞海軍歷來不具備較優(yōu)先發(fā)展地位；其次，對比西方同行，相對不受待見。盡管指向具體兵種分配的預(yù)算數(shù)據(jù)基本沒有公開，但我們可以觀察防務(wù)進口布局。運用“斯德哥爾摩國際和平研究所”（SIPRI）的武器貿(mào)易數(shù)據(jù)庫提供的數(shù)據(jù)，我們可以對比東南亞國家的防務(wù)進口衰減與5個有英國淵源國家，即澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國和美國1950-2015年以來的情況。這些數(shù)據(jù)對于總體采購模式相當(dāng)具有代表性，因為東南亞的本土防務(wù)工業(yè)規(guī)模很小。盡管數(shù)十年來致力于建設(shè)自給自足的武器工業(yè)，但多數(shù)東南亞國家依然依靠海外武器進口。本土設(shè)計和制造的武器僅限于小型武器、彈藥、炮兵系統(tǒng)和輕型裝甲車。更先進的武器只能依賴進口或者本地的許可證生產(chǎn)。

斯德哥爾摩國際和平研究所的數(shù)據(jù)毫無意外地顯示，東盟各國的陸軍平均得到的進口武器比例比海軍要小，按價值來說，陸軍大概得到11%，而海軍則是26%。因為海軍和空軍通常更依靠資本投資，這并不意外。一支陸軍能夠僅依靠大量的步槍作為個人裝備，而空軍或者海軍不能沒有飛機或者船舶。此外，作戰(zhàn)飛機和水面/水下艦艇相對于步槍，極為昂貴。但是，數(shù)據(jù)的兩個層面顯示，這類原始數(shù)字并未讓期待強大海軍的東南亞海軍指揮官們舒心。

首先，如果存在一種強化和擴大海軍能力的決心，我們應(yīng)該能夠看到海軍的防務(wù)進口數(shù)量逐年增加。但是，當(dāng)我們就本文的3個案例研究，考察1950-2015年印尼、緬甸和泰國的外國武器采購以后，并沒有發(fā)現(xiàn)持續(xù)的增長。所有3個案例中，至2015年，海軍的進口水平或者較低（印尼和泰國）或者相對于1950年的水平不變（緬甸），這并不是說沒有高峰，比如20世紀(jì)90年代的印尼和80年代的緬甸。但是，全部3個國家近期的海軍進口比例相對于早期的高強度投資時期明顯回落。相比之下，陸軍的數(shù)據(jù)向好。全部3個案例中，陸軍的進口份額在同一個65年時期里均處于上升狀態(tài)，其中緬甸和泰國近20%；印尼近10%。此外，這還可能是對陸軍采購的保守估計。因為斯德哥爾摩和平研究所的數(shù)據(jù)并未涉及小型武器和輕型武器。由于陸軍是小型和輕型武器的最大客戶，陸軍采購份額可能出現(xiàn)系統(tǒng)性失準(zhǔn)。

其次，如果我們就東南亞海軍相對其他國家的海軍，受陸軍影響更大的假定正確，那么我們將看到東南亞各國陸軍相對于其西方同行，獲得更大的防務(wù)進口份額，海軍則相反。對比東南亞各國（除了內(nèi)陸的老撾）與5個英語國家表明，東南亞陸軍的采購相對于總采購比例，對比作為其對比項的英語國家，高出2倍。約為12%相對于后者的5%。鑒于澳大利亞和美國也是重要的海軍建造國，兩國也可能投入更高比例用于陸軍產(chǎn)品進口的事實，這種統(tǒng)計結(jié)果更令人驚訝。

另一個顯示東南海軍相對于西方同行資源不足的數(shù)據(jù)點在于人員比例。軍種人員數(shù)量暗示東南亞各國武裝力量結(jié)構(gòu)中的“陸地中心”本質(zhì)上在過去 20多年里變化微弱。1997-2016年的時段內(nèi)，東南亞海軍人員相對于陸軍人員，人數(shù)反而輕度下降。東南亞各國海軍相對于英語國家的同行，規(guī)模依舊弱小。同時，東南亞各國海軍的兵力僅為陸軍的1/5不到。而英語國家海軍的兵力達到地面力量的1/2。

即便在泰國和印尼兩個對象案例中，逐步減少的國內(nèi)安全挑戰(zhàn)也沒能帶來“海軍紅利”。印尼在2005年解決亞齊沖突后沒有出現(xiàn)重大內(nèi)部沖突。然而陸軍的規(guī)模還是從2009年的233,000人增加到2016年的300,400人。冷戰(zhàn)末期，泰國在20世紀(jì)80年代中期擊敗國內(nèi)顛覆力量，越南也在1989年退出泰國鄰國柬埔寨，但局勢并未導(dǎo)致泰國減少陸軍。此后，泰國陸軍反而從1989年的166,000人增加到1999年的190,000人。這種局勢出現(xiàn)在2004年泰國南部顛覆局勢升級以前。

東南亞各國的海軍能力的確有所上升。越南以采購俄制潛艇為主的海軍工作旨在應(yīng)對中國在南海沖突水域的行動。新加坡繼續(xù)以新型潛艇強化海軍。此外，根據(jù)詹姆斯·古爾德利克（James Goldrick）和杰克·麥卡弗利（Jack McCaffrie）的觀點，海軍可以簡單地通過每隔20-30年替換船舶提升能力。正如今天的奢侈品就是以后幾年里的標(biāo)準(zhǔn)化家用車，現(xiàn)代海軍艦船具備的特點遠遠超過20世紀(jì)50年代的產(chǎn)品，包括視距外武器系統(tǒng)，電子戰(zhàn)系統(tǒng)、點防御系統(tǒng)和反潛武器和傳感器。盡管平臺總體采購數(shù)量趨少，但是武器的殺傷力、遠程精度和戰(zhàn)場感應(yīng)能力趨于提升。

不過，東南亞國家并不期待擁有大量水面作戰(zhàn)艦艇，如護衛(wèi)艦、驅(qū)逐艦的強大海軍。當(dāng)然，限制國防開支可能成為東南亞海軍現(xiàn)代化的顯著障礙。許多東南亞國家依舊陷于被稱為中等收入陷阱的狀態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展不足以維持符合高收入發(fā)達國家生活標(biāo)準(zhǔn)的水平。對這些國家而言，政府提高防務(wù)開支，達到購買、運作、維護一支大型現(xiàn)代化海軍水平的意愿可能較低。

此外，還有其他因素限制東南亞海軍的發(fā)展。軍種間對立和文官-軍人關(guān)系也可能導(dǎo)致發(fā)展大型海洋力量，比如綠水或者藍水海軍的前景缺乏保障。這是因為在陸軍主導(dǎo)的國家，或者中央政府軟弱的國家，難以維持向海軍長期轉(zhuǎn)移充足資源、實現(xiàn)任何有效變化的框架。

軍種間對立和文官-軍人關(guān)系

即便是美國這樣的民主化超級大國，維持長期資助大型造艦項目框架的政治意愿也存在困難。新任政府很容易偏離前任政府的承諾。水面艦艇單艦的成本增加是另一個障礙。此外就是建立大型海軍的管理挑戰(zhàn)。需要建立高效的采購項目，以便及時購買新的現(xiàn)代艦船取代過時產(chǎn)品。只有這樣，艦隊才能同時實現(xiàn)現(xiàn)代化和規(guī)模擴張。學(xué)者高瑞連曾經(jīng)指出，就印尼而言，項目挑戰(zhàn)已經(jīng)導(dǎo)致印尼在2024年實現(xiàn)“基本必要力量”海軍的雄心受阻。如果這些因素還不夠突出，許多東南亞國家建立更強大海軍的夢想還受制于另一個因素——本國的陸軍霸權(quán)。

西方民族國家中的軍種間對抗也是一種公認的挑戰(zhàn)，但這是一種積極的政府能夠克服的問題。至少從二戰(zhàn)開始，美國就開始通過建立參謀長聯(lián)席會議尋求確保戰(zhàn)略和兵力協(xié)同發(fā)展。各種舉措中包括1986年的《古爾德沃特-尼科爾法》（the Goldwater-Nichols），意在協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)合能力。西方民主國家能夠采取上述措施的原因在于文官掌握實權(quán)。比如，文官在一戰(zhàn)后改變了法國陸軍的學(xué)說；在英國則迫使皇家空軍在二戰(zhàn)爆發(fā)后聚焦空防工作；并在冷戰(zhàn)期間改變了美國的核戰(zhàn)略。20世紀(jì)70年代，澳大利亞國防部長馬爾科姆·弗雷澤（Malcolm Fraser）以及文官亞瑟（Arthur Tange）還克服了“武裝力量對改革的頑固抵制?！?/p>

然而在多數(shù)東南亞國家，政府對軍隊的控制能力極為有限。奧雷爾·克魯瓦桑（Aurel Croissant）、保羅·錢伯斯（Paul Chmabers）和菲利普·弗爾克爾（Philip Volkel）在他們2011年的研究中認為，在東南亞，只有新加坡政府實現(xiàn)文官優(yōu)勢地位。其他各國文管控制能力急劇衰減。菲律賓、馬來西亞和越南僅實現(xiàn)有限文官控制。印尼、柬埔寨和老撾軍方只是有條件接受文官治理。泰國和緬甸軍方則行使巨大的，甚至絕對的政治權(quán)力。

東南亞的軍種間摩擦將如何影響兵力結(jié)構(gòu)發(fā)展，特別是海軍現(xiàn)代化的議題并未得到充分研究。特別是陸軍主導(dǎo)，且文職政府對軍方控制能力軟弱的情況并未得到學(xué)術(shù)系統(tǒng)的充分關(guān)注。在這種情況下，實現(xiàn)海軍現(xiàn)代化的重要途徑，也就是為海軍爭取多于陸軍的撥款，可能被封堵。如果一支大型陸軍無意縮減自身規(guī)模，政府也無力推動改變，實現(xiàn)一個海軍強國通常具備的更高水平資本密集型防務(wù)力量的目標(biāo)也就難以達成。

歷史制度主義和東南亞陸軍的優(yōu)勢地位

歷史制度主義可以解釋陸軍的主導(dǎo)地位如何固化。歷史制度主義是一種強調(diào)時間和實踐順序決定政治過程的理論傳統(tǒng)。作為一種學(xué)科，其聚焦解釋制度如何崛起和延續(xù)。在歷史的關(guān)鍵節(jié)點，選擇關(guān)鍵行為體能夠引發(fā)一系列“具有自我復(fù)制屬性的制度形成”。那些規(guī)則或者制度的性質(zhì)，無論它們的合理性和生產(chǎn)能力，隨后將變得難以扭轉(zhuǎn)或者取消。障礙成為一項制度的沉淀成本，或者發(fā)展成為擁有自我維護利益的突出政治集團。這些制度可能隨后決定一個經(jīng)濟體、社會或者國家采取的路徑，路徑依賴也因此成為歷史制度主義的中心概念。盡管沒有公認的定義，路徑依賴經(jīng)常定義通常包括過去影響未來的觀點，或者初始條件具有因果重要性，以及歷史代入性存在。關(guān)鍵節(jié)點（Critical Juncture）也是歷史制度主義的一個重要特征。關(guān)鍵節(jié)點是“一個時間區(qū)間”，期間，強大的行為體做出難以扭轉(zhuǎn)的決定，同時具有深遠的致命后果。這個時期相對于路徑依賴期間較短，并且具有結(jié)構(gòu)性影響（經(jīng)濟、文化、意識形態(tài)和組織），在相對短時間內(nèi)，對政治活動的影響力顯著放松。

歷史制度主義已經(jīng)開始被用于國際關(guān)系研究，目前主要被用于國際結(jié)構(gòu)和貿(mào)易體制及管理體制等領(lǐng)域的研究，但是，歷史制度主義還考慮利益集團，無論是在國際還是國內(nèi)背景下，這都被視為構(gòu)建特定制度的關(guān)鍵因素。歷史制度主義認為，“由于利益集團的權(quán)力地位經(jīng)常源于在一項制度建立時期控制的戰(zhàn)略地位，利益集團通常認為復(fù)制現(xiàn)有安排比接受激進改革能帶來更大利益?！?/p>

我們可以在武裝力量發(fā)展領(lǐng)域，以如下方式運用歷史制度主義概念。設(shè)想一個政府做出重大國防計劃選擇的歷史時點。這項選擇可以是選擇陸地或者海洋防御戰(zhàn)略。如果有限發(fā)展地面或者海上力量的決定出現(xiàn)在一個政治國家或者軍事建制，也就是在一個關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折點時，就可能出現(xiàn)持久效果，尤其是在海上或者地面力量的行為源于重大軍事勝利的情況下。

我們也可以設(shè)想武裝力量發(fā)展的路徑依賴如何呈現(xiàn)。如果被選定的戰(zhàn)略或者海陸軍種獲得勝利或者有效，就將在民眾和政府決策者眼中取得更高地位。隨后的歷史敘事將持續(xù)鼓吹政策選擇的正確性，強化這種已獲得提高的地位。既有地位可能有效地實現(xiàn)某種資源分配的模式化，導(dǎo)致崛起中的兵種獲得超常比例的資源。更長期而言，獲勝兵種的被強化地位意味著他們能夠?qū)σ院蟮馁Y源分配決定發(fā)揮更大影響力，并創(chuàng)造路徑依賴。自我強化的路徑依賴也可以在主導(dǎo)兵種的人員數(shù)量達到具備政治影響力的情況下出現(xiàn)，并轉(zhuǎn)而運用這種影響力組織軍事改革。

政府改變資金分配制度化模式的能力取決于軍方對文職政府權(quán)威的認可程度。一支軍隊即便遠離政治，仍能抵制文官直接干預(yù)軍隊內(nèi)部事務(wù)。即便軍方接受預(yù)算分配，依舊可能抵制對內(nèi)部分配資金的干預(yù)。在軍方保持背景政治力量的情況下，比如，通過呼吁選民，或者委婉地威脅政變，可能迫使政府回避做出有悖軍方意愿的決定。

泰國

在國王拉瑪五世或稱朱拉隆功國王做出以地面力量戰(zhàn)略保衛(wèi)泰國的決定以后，泰國陸軍開始走上建立主導(dǎo)地位之路。國王的決定始于1893年的一次國際危機，期間，法國的炮艦駛?cè)胩﹪?，威脅王宮。盡管當(dāng)時的泰國精英認為外交是維護暹羅生存的最佳工具，但這次危機還是促使朱拉隆功傾向建立真正的軍事威懾力。1893年的危機成為殖民主義威脅泰國的高峰。此后出現(xiàn)了一段相對短暫且不尋常的“極不確定且難以預(yù)測”時期。朱拉隆功擁有做出關(guān)鍵決定的自由和影響力，因為當(dāng)時他也能夠決定發(fā)展海軍戰(zhàn)略。實際上，泰國海軍也的確有阻止敵方海軍進入昭披耶河（Chao Praya），或者在泰國海岸登陸的計劃。此外，朱拉隆功的親信親屬也已經(jīng)在國外的海軍學(xué)校學(xué)習(xí)。但是，國王還是決定泰國的國防戰(zhàn)略必須建基于陸軍，并于1902年立法建立普遍征兵制度。其目標(biāo)旨在實現(xiàn)陸軍擴編至10個師，每個師轄10,000人。泰國的陸軍戰(zhàn)略表現(xiàn)為陸軍預(yù)算翻倍，同時在1902年也通過了海軍預(yù)算，并在此后增加超過兩倍。

泰國的1932年革命結(jié)束了絕對君主制，也成為形成陸軍主導(dǎo)地位的第二個節(jié)點。革命形成了一種在君主質(zhì)疑者、陸軍和自由派之間激烈爭奪的政治形式。為了擊敗對手，報答派系支持者，陸軍從1933年的16,000人增加到1934年的24,486人。陸軍獲得1932年國防資金的70%；以及1933年國防資金的74%。這兩個關(guān)鍵節(jié)點把泰國陸軍放到了走向主導(dǎo)地位的道路上。泰國政治學(xué)家安三木達珈（Chai Anan Samudavanija）指出：

相對于其他武裝力量,泰國陸軍的更大規(guī)模和更強地位在相互強化。在政治領(lǐng)域更具影響力意味著陸軍能夠要求獲得更多人員配額和物資，由此擴大自己的帝國并提出更多要求。

今天的泰國陸軍主導(dǎo)地位表現(xiàn)為幾方面。陸軍主要人物成為武裝力量中最有權(quán)勢的人物?！捌淇偹玖畹臋?quán)威超過武裝力量總長?！痹诔鋈问紫嗟能娙酥?，除一人外全部來自陸軍。1932年以來的48名國防部長中，45人出身陸軍。國防部長指揮陸軍司令及其他兵種主官的努力也始終無法成功。

印尼

印尼陸軍的主導(dǎo)地位可以追溯到1945-1949年獨立斗爭期間制定的軍事戰(zhàn)略。陸軍將領(lǐng)納蘇蒂安（A. H. Nasution）將陸軍分為兩個部分。第一部分成為機動陸軍，負責(zé)追蹤和攻擊荷蘭軍隊；領(lǐng)土陸軍部署在特定地點，用于組織地方社區(qū)的抵抗活動。納蘇蒂安本人的戰(zhàn)略帶來了對荷蘭的勝利，也產(chǎn)生了持久的深遠影響。他的游擊戰(zhàn)理念以及領(lǐng)土管理觀念被保留在“領(lǐng)土戰(zhàn)爭學(xué)說”（印尼語 hankamrata）中。領(lǐng)土戰(zhàn)爭學(xué)說隨后成為印尼陸軍領(lǐng)土管理體系的藍圖。根據(jù)這個體系，陸軍復(fù)制了印尼政府的省、常駐區(qū)（residency）、區(qū)、次區(qū)（subdistrict）和村莊5個級別，軍方對應(yīng)形成5級指揮機構(gòu)：軍區(qū)（Kodam）、地區(qū)司令部（Korem）、軍分區(qū)（Kodim）、軍代表區(qū)（Koramil）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)輔導(dǎo)士官區(qū)（Babinsa）。領(lǐng)土體系確保陸軍人員部署能夠覆蓋下至村莊級別的全國領(lǐng)土，同時部署大部分陸軍部隊。1995年，領(lǐng)土軍共有逾150,000人，相當(dāng)于常備陸軍235,237人中的60%。

吡蟲啉亞致死劑量處理后，豆蚜各齡期及世代發(fā)育歷期和成蚜壽命相比對照均無顯著差異（表3），但是存在顯著的生殖劣勢，結(jié)果如圖1所示。整個世代中，經(jīng) LC10、LC20、LC30處理后的豆蚜世代產(chǎn)蚜量分別為 14.29、16.24 和 15.44 頭，而對照的世代產(chǎn)蚜量達到了23.00頭，差異顯著。

1965年蘇哈托“新秩序”政府在屠殺近50萬左翼和左翼同情者以后執(zhí)政，這個事件成為重塑印尼國家、國家治理和軍隊的另一個節(jié)點。蘇哈托選擇進一步鞏固領(lǐng)土體系，使其成一種重要的陸軍年度收入來源，推動新秩序政府對各省的控制權(quán)。蘇哈托還利用領(lǐng)土體系作為一種對農(nóng)村選民施壓的手段。蘇哈托奪權(quán)13年后，哈羅德·克羅齊（Harold Crouch）描述了一種陸軍在各行政級別主導(dǎo)政府機構(gòu)的體系：

控制行政部門不僅等于陸軍對各層級政府擁有強大影響力，也意味著軍官能夠向其軍內(nèi)同僚和文官友人分配好處和其他恩惠。行政部門的任命工作取決于陸軍軍官的批準(zhǔn)。發(fā)放許可、提供合同或者決定項目的權(quán)力導(dǎo)致陸軍能夠獎勵那些接受軍方主導(dǎo)地位的主體，并懲罰反對者。

目前，印尼陸軍在印尼武裝力量中掌握主導(dǎo)地位，印尼陸軍分別是海軍和空軍的5倍和10倍。陸軍的主導(dǎo)地位也反映在其掌握國防部長、武裝力量總司令等現(xiàn)象中。在海軍將領(lǐng)維多多·阿迪·蘇特吉普托（Widodo Adi Sutjipto）1999年任職以前，沒有一位海軍將領(lǐng)出任過總司令職務(wù)，2006年空軍元帥佐科·蘇延多（Djoko Suyanto）之前，沒有空軍將領(lǐng)擔(dān)任總司令。

緬甸

建立緬甸陸軍主導(dǎo)地位的節(jié)點出現(xiàn)在二戰(zhàn)時日本入侵緬甸期間。1942年1月，英國殖民行政體系崩潰候，日軍啟動占領(lǐng)的幾個月里，緬甸局勢極其動蕩。日本人在此前，以及這個時期里做出的選擇，產(chǎn)生了意料之外的后果，導(dǎo)致緬甸陸軍成為軍事力量的核心、政治行動體和民族主義倉庫。日本做出的第一個決定是在戰(zhàn)前為一批緬甸精英提供軍事訓(xùn)練。后來以“三十志士”著稱的這個集團包括傳奇領(lǐng)導(dǎo)人昂山和柰溫。日本于 1941年 7月在海南島訓(xùn)練他們掌握指揮、作戰(zhàn)、情報、游擊和政治策略。他們構(gòu)成緬甸獨立軍（簡稱BIA）的核心。這支部隊在1942年隨同日本第5軍進入緬甸。

英國及其印度文官的倉促撤退造成了一種行政真空。于是，緬甸獨立軍介入填補這個真空，協(xié)助恢復(fù)秩序和法律。作為回應(yīng)，日本人試圖啟用曾經(jīng)為英國服務(wù)的緬甸人接手行政職務(wù)，同時選擇年長的政治人物管理政府。這是第二個致命的決定。該舉措激怒了加入緬甸獨立軍的青年民族主義者，“產(chǎn)生意外后果，構(gòu)建了一種具有強烈集團身份意識的民族陸軍?！钡谌齻€選擇在于嘗試以大量小規(guī)模的緬甸國防陸軍（Burma Defence Army，簡稱 BDA）取代緬甸獨立軍。但是“三十志士”繼續(xù)留在緬甸國防軍內(nèi)擔(dān)任營級指揮官，與其他以種族為基礎(chǔ)組織的小型緬甸陸軍合作。由此帶來了一種更強烈的集團身份意識。

從緬甸獨立軍中走出了昂山和柰溫兩個關(guān)鍵人物。1945年底，昂山領(lǐng)導(dǎo)緬甸民族軍（the Burma National Army，重新改名的緬甸國防陸軍）離開仰光加入盟軍。1947年昂山遇刺后，柰溫形成了足以媲美朝鮮領(lǐng)袖金日成的威望。1949年，柰溫領(lǐng)導(dǎo)下的陸軍只能召集不足2000名士兵，但在此后的20年里，其形成了一支能夠控制緬甸南部和中部的強大力量。它相信，“面對巨大的困難，付出巨大的成本，他們挽救聯(lián)邦于瓦解，對未來有更大的發(fā)言權(quán)。”柰溫除了魅力，也是一位精明的政治家，善于培植忠誠的干部軍官。陸軍繼續(xù)保持成為一個緊密團結(jié)的組織，大部分人員來自南緬甸。團結(jié)表現(xiàn)在1962年，緬甸獨立軍成為“革命委員會”（the Revolutionary Council）除3人以外全部成員的來源組織。

和泰國一樣，陸軍的數(shù)量優(yōu)勢強化其政治主導(dǎo)地位，也構(gòu)建了陸軍占用大量國防資源的路徑依賴結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)后半葉，緬甸陸軍規(guī)模迅速擴大，從1949年的3000人發(fā)展到1961年的85,000人。柰溫領(lǐng)導(dǎo)的1962年政變加速資源向陸軍傾斜，其數(shù)量也急劇攀升到1974年的145,000人和1988年的184,000人。陸軍的主導(dǎo)地位也反映在一種傾向陸軍的指揮結(jié)構(gòu)上。比如在1981年，副總參謀長（陸軍）晉升中將，而其他軍種領(lǐng)導(dǎo)人仍為少將。

文官-軍人關(guān)系、陸軍主導(dǎo)地位和對東南亞海軍的影響

即便在精英愿意理解強大海軍利益的國家，陸軍主導(dǎo)地位仍會妨礙海軍優(yōu)先發(fā)展所必須的組織、文化和財政變化。這在泰國、印尼和緬甸尤其突出，3國政府對武裝力量的發(fā)展都只有有限控制能力。鑒于陸軍主導(dǎo)地位，這將如何影響它們的海軍？

泰國

在泰國，政變成為軍事改革的制約因素。1911年以來，泰國共發(fā)生34次軍方引發(fā)的政變或試圖政變，包括2006年政變和2008年的“平靜起義”。泰國的政變傳統(tǒng)意味著文官政府無法有力控制軍方，并對實施防務(wù)改革態(tài)度猶豫。尤其在防務(wù)開支模式方面，泰國政府的調(diào)整意愿不足。一種傾向泰國地面力量的預(yù)算傾斜依舊是幾十年來泰國防務(wù)開支的特點。1984年，泰國陸軍消費防務(wù)總開支的48%，而海軍和空軍的預(yù)算各自保持在20%左右。最高指揮部和國防部分享剩余的約 10%。泰國學(xué)者蘇皇班德·帕里巴特拉（Sukhumbhand Paribatra）的評論指出，就泰國的國防預(yù)算而言，“正當(dāng)性不重要，重要的是保持2:1:1的開支比例：陸軍為2，空軍和海軍各1?！?/p>

泰國陸軍擁有的固定開支比例影響建立更強大的海軍。1996年，泰國政府啟動了一項聚焦建立海軍的計劃，旨在形成一支“能夠發(fā)揮重大區(qū)域作用”的海軍。海軍艦將掌握覆蓋安達曼海和泰國灣的離岸兩洋能力，而不只是沿海行動能力。泰國的海洋建設(shè)起步喜人，1997年買入東南亞的第一艘航空母艦“差克里·納呂貝克號”，隨后于1998年從美國購買海盜式固定翼攻擊機和新型護衛(wèi)艦。進一步的購買計劃還包括新型護衛(wèi)艦、第二艘航母及3艘潛艇。

但是，1997-1998年的東南亞金融危機以及隨后15年的預(yù)算緊縮意味著泰國海軍無法執(zhí)行采購計劃。實際上，泰國還面臨已采購平臺的運行困難。1999年，航空母艦的獵兔狗短途-垂直起降戰(zhàn)斗機由于等待美國的零件，只能停飛。至2012年，航母只能零星出海，其搭載的獵兔狗已經(jīng)停止運作。海軍還曾于1997年、2001年、2007年和2011年反復(fù)建議政府采購潛艇，但均未成功。至動筆撰寫本文為止，只有一項采購中國潛艇的計劃正在執(zhí)行。

表1 泰國海軍平臺，1995-2015

建立強大區(qū)域性海軍的計劃被擱置。1995-2015年，海軍采購了多用途直升機和一艘登陸艦。但是，正如表1所示，在純數(shù)據(jù)層面，海軍處于退步狀態(tài)。其人員減少，包括海軍航空兵減少，護衛(wèi)艦也少了4艘。潛艇和計劃新增的航母并未實現(xiàn)，只有巡邏和濱海戰(zhàn)斗艦數(shù)量增加。即便在考慮系統(tǒng)、技術(shù)層面的某些質(zhì)量改進以后，這也不是一支力量投放能力得到增強，能夠發(fā)揮重大區(qū)域性作用的海軍。由于無法調(diào)整防務(wù)開支，特別是壓縮陸軍，泰國的海軍面臨經(jīng)濟增長下降的不利后果。

印尼

1998年蘇哈托倒臺后，印尼的文官-軍人關(guān)系巨變，包括放棄“雙重職能”學(xué)說，解除軍隊在議會的席位，以及參與文官政府的權(quán)力。最初，改革時代也改善了海軍和空軍的地位。1998年，蘇哈托倒臺后的印尼首任民選總統(tǒng)通過任命海軍官員擔(dān)任印尼武裝部隊總司令，試圖打破陸軍的優(yōu)勢地位。2002年，梅加瓦蒂總統(tǒng)批準(zhǔn)防務(wù)開支增加 18%，大部分新增資金流向海軍和空軍。2010年，蘇西洛總統(tǒng)公布一項戰(zhàn)略防務(wù)計劃，提出“最低核心部隊”（Minimum Essential Force）概念。最低核心部隊強調(diào)強化?？哲娔芰?，包括承諾至2014年為止，增投國民生產(chǎn)總值的1.5%用于防務(wù)。2014年，佐科政府公布推動印尼成為“世界海洋軸心”（GMF）的宏愿，印尼據(jù)此將成為全球太平洋和印度洋支點。計劃包含了尤多約諾總統(tǒng)在2024年建成一支綠水海軍的設(shè)想。

但是，這些倡議并未有效沖擊印尼陸軍的主導(dǎo)地位。其領(lǐng)土結(jié)構(gòu)基本完整，地方的印尼國防軍指揮官也已經(jīng)適應(yīng)了后新秩序時代的環(huán)境，并繼續(xù)維持軍方的政治、經(jīng)濟和商業(yè)組織利益。這種制度賦予陸軍巨大的政治權(quán)力。在2004年選舉過程中，各政黨領(lǐng)導(dǎo)人均試圖避免得罪陸軍，導(dǎo)致其領(lǐng)土結(jié)構(gòu)像蘇哈托時代一樣，被用于反對黨競選。印尼陸軍強調(diào)，“國防軍誕生于向荷蘭敵人爭取印尼獨立的熔爐中?！庇∧岬恼稳宋锖皖I(lǐng)導(dǎo)人都熱衷于迎合這種說法。2004年，當(dāng)時的總統(tǒng)候選人阿敏·賴斯反對將武裝力量總部設(shè)在國防部內(nèi)，表示，“我們的陸軍為獨立與人民并肩作戰(zhàn)，因此，它被并入國防部并不適合印尼。”

同時，文官的最高權(quán)力依舊不確定。克魯瓦桑、錢伯斯和弗爾克爾都認為印尼軍方對文官政府的服從屬于附加條件行為。后蘇哈托時代首任總統(tǒng)哈比比成功推動廢除“雙重功能”學(xué)說，但并未在拆除領(lǐng)土制度、追究占領(lǐng)東帝汶時期（1975-1999）的軍官反人權(quán)問題、減少涉軍事預(yù)算直接利益或商業(yè)利益方面有所推進。瓦希德政府試圖加強對軍方的控制，并成功免除維蘭托（Wiranto）的國防軍總司令職務(wù)，認命了一位改革派陸軍將領(lǐng)出任國防軍戰(zhàn)略預(yù)備隊司令的關(guān)鍵職務(wù)。但在此后，瓦希德開始遭到陸軍軍官的抵制，后者主張，總統(tǒng)試圖將軍隊用于增加個人權(quán)力。盡管尤多約諾總統(tǒng)試圖確保大部分國防軍指揮官至少屬于溫和改革派，但馬克·比森（Mark Beeson）認為，他并未“積極遏制軍隊的影響力或其特權(quán)?！北壬J為，盡管印尼可能實現(xiàn)自由化和民主化，其軍隊也減少了正式參與政治的程度，但其軍方-文官關(guān)系依舊迥異于西方的模式。

在這種陸軍主導(dǎo)、文官控制軍方能力弱小的背景下，執(zhí)行世界海洋軸心的倡議的前景也就存在不確定性。2016年的防務(wù)白皮書并未具體討論政策防務(wù)層面涉及的運算或能力建設(shè)細節(jié)將如何執(zhí)行。海洋軸心政策的設(shè)計師里扎爾·蘇克馬（Rizal Sukma）也在2016年2月被派往倫敦擔(dān)任大使，并未負責(zé)繼續(xù)監(jiān)督計劃實現(xiàn)。在此之前的2015年10月22日，國防部長里亞米薩德·里亞古都（Ryamizard Ryacudu）啟動一個“國防計劃”（the Bela Negara）。這是一項龐大的工作，意在通過灌輸民族主義意識形態(tài)，招募 1億公民參與國民自衛(wèi)行動，優(yōu)先事項并非海洋軸心政策。實際上，由于出身陸軍指揮官，里亞米薩德·里亞古都強調(diào)陸軍在國防軍中的中心地位，對海空軍發(fā)展缺乏關(guān)注。在里亞米薩德當(dāng)政時期，印尼陸軍“走出兵營”，參與國內(nèi)安保工作，比如保護重要設(shè)施，看管罪犯，管理公共秩序和遏制極端主義。在陸軍和?？哲娭笓]官之間輪流任命國防軍司令的改革政策被推翻，陸軍將領(lǐng)加托·努爾曼蒂（Gatot Nurmantyo）被任命為國防軍總參謀長，而非人們期待中的空軍將領(lǐng)。

這對印尼海軍現(xiàn)代化意味著什么？一支龐大的陸軍意味著人員開支將消耗大部分防務(wù)開支。2005年，海軍僅獲得全部預(yù)算的15%，而陸軍是41%。2014年，海軍的撥款預(yù)計不會超過現(xiàn)有采購預(yù)算的1/3，表明“國會關(guān)于滿足海軍預(yù)算要求的記錄是貧乏的。”2015年，印尼防務(wù)預(yù)算僅有30%用于設(shè)備采購和維護。相比之下，澳大利亞計劃2025年防務(wù)預(yù)算的67%用于海軍采購和維護。佐科總統(tǒng)曾經(jīng)承諾在國民生產(chǎn)總值達到7%時增加防務(wù)開支。然而，世界銀行預(yù)計，印尼的國民生產(chǎn)總值在2018年只能從2015年的4.8%上升到 5.5%。這意味著如果沒有嚴(yán)肅的軍事改革，包括削減陸軍，海軍的規(guī)模擴大和現(xiàn)代化將缺乏資金。根據(jù)伊凡·雷克斯馬納（Evan Laksmana）的觀點，保持“戰(zhàn)略相關(guān)性”，從而足以維持一支存在艦隊，就是印尼海軍的長期考慮。就此，一支“綠水海軍”兼有效的印尼國防軍力量投放能力，仍將遙遙無期。

緬甸

緬甸歷史上的多數(shù)時期，海軍只是陸軍江河作戰(zhàn)的分支。其曾被用于在內(nèi)陸河道運送軍隊，偶爾也用于在反顛覆行動中提供火力掩護。1962年政變以后，當(dāng)局的孤立主義傾向意味著海軍無法獲得裝備、技術(shù)和行動專業(yè)知識。緬甸政府猜忌海軍，因為海軍中存在英緬混血群體和接受外國訓(xùn)練的軍官。20世紀(jì)70年代，海軍預(yù)算的90%用于支付行動成本，只有少量預(yù)算投入資本投資、裝備更新、現(xiàn)代化或者備用品。

1982年，《聯(lián)合國海洋法公約》為緬甸帶來148,000平方公里海洋區(qū)域以后，海軍境遇改善。1988年“國家恢復(fù)與發(fā)展秩序委員會”強化軍人統(tǒng)治時期，成為緬甸海軍發(fā)展的轉(zhuǎn)折點。人員從7000人增加到16,000人，區(qū)域指揮部增加到5個。1989年，緬甸海軍從中國購買10艘海南級巡邏艇，20世紀(jì)90年代又增購6艘。一個“國家恢復(fù)與發(fā)展秩序委員會”發(fā)布的改革計劃聚焦保衛(wèi)新的海洋區(qū)域，賦予緬甸海軍更強的海上阻斷能力，同時改善反潛、反水面和防空能力。

盡管獲得上述發(fā)展，緬甸海軍還是面臨政治地位缺乏代表，以及海軍利益優(yōu)先性較低的長期問題。海軍面臨行業(yè)地位低下的境遇，海軍司令和20名海軍官員曾經(jīng)因為一次海上演習(xí)表現(xiàn)不佳，被當(dāng)著中國觀察員的面解除職務(wù)。2015年民選政府當(dāng)選不太可能短期內(nèi)改變海軍的地位。新政府高度依賴陸軍支持，因此不太可能尋求軍事改革。此外，緬甸軍方持續(xù)控制國會25%的席位，以及包括國防和內(nèi)政在內(nèi)的關(guān)鍵部長職務(wù)，也減少了民盟政府在該領(lǐng)域推動改革的可能性。

結(jié) 論

東南亞是一個海洋區(qū)域，但許多國家的武裝部隊存在反映歷史原因，而非地理特點的陸軍偏好。東南亞地區(qū)也只有新加坡一國實現(xiàn)文官對軍隊的絕對控制。本文顯示，制度化的地面力量主導(dǎo)局勢存在于印尼、泰國和緬甸。但是柬埔寨、菲律賓和越南也屬于陸軍實力強大、桀驁的國家。陸軍主導(dǎo)意味著亞太區(qū)域日益加劇的戰(zhàn)略緊張局勢，尤其是南中國海全球公共通道問題，并未強大到產(chǎn)生足夠的迫切性，推動?xùn)|南亞各國的海軍現(xiàn)代化或規(guī)模擴張計劃。

通過關(guān)注關(guān)節(jié)歷史節(jié)點以及后來的自我強化式路徑依賴，能夠比現(xiàn)實主義理論更有效地認識泰國、印尼、緬甸的陸軍主導(dǎo)地位。在泰國和印尼，國家形成早期階段的軍事戰(zhàn)略決定成為關(guān)鍵節(jié)點，決定陸軍走向先期優(yōu)勢地位的路徑。由于試圖遏制殖民強國的威脅，泰國建立征兵制、組建10個師，大規(guī)模擴編陸軍。而在打敗從前的殖民地宗主國的過程中，印尼執(zhí)行了一種陸軍主導(dǎo)的領(lǐng)土戰(zhàn)略，效果明顯，導(dǎo)致被升華為領(lǐng)土戰(zhàn)爭學(xué)說，反映在一種陸軍內(nèi)部的多省指揮結(jié)構(gòu)實踐中。在緬甸，日本人在二戰(zhàn)期間的決定創(chuàng)建了一支有凝聚力，且自視為緬甸民族主義寶庫的本地陸軍。在所有3個國家中，隨后出現(xiàn)的重要政治實踐加速、加劇了陸軍主導(dǎo)地位。在泰國，1932年的革命推動了一種不穩(wěn)定的政治局面出現(xiàn)，因此，陸軍領(lǐng)導(dǎo)人試圖通過引導(dǎo)資源用于陸軍擴編，并獎勵支持者，把陸軍建成為自己的權(quán)力基礎(chǔ)。在印尼，新秩序政權(quán)在1965年的崛起深度鞏固了領(lǐng)土制度作為一種政治控制體制兼軍隊收入機制的地位。在緬甸，鎮(zhèn)壓非緬民族分離主義的困境導(dǎo)致陸軍在1962年奪取政權(quán)。

路徑依賴進程最終把優(yōu)勢變成主導(dǎo)地位，在泰國和緬甸，陸軍及其政治功能的崛起最終導(dǎo)致其地位幾乎不可動搖。其規(guī)模、預(yù)算和政治力量相互鞏固。陸軍官員主導(dǎo)國防部的主要職位；陸軍控制和消費大部分軍事預(yù)算。民選政府沒有強大到能夠改變這種局面。在印尼，領(lǐng)土制度帶來一種類似的主導(dǎo)地位。盡管陸軍此前一度退出政治領(lǐng)域，領(lǐng)土制度繼續(xù)為印尼陸軍提供遍布群島區(qū)域的全國性政治影響力。事實是，領(lǐng)土制度有許多利益相關(guān)方和商業(yè)利益加強了領(lǐng)土制度的重要性和活力，這是一種幾乎沒有受到印尼民主化進程沖擊的制度。

陸軍主導(dǎo)地位意味著海軍如果有可能發(fā)展，不可能以犧牲陸軍為前提。古爾德利克和麥卡弗利承認，“沒有國家安全地位的顯著變化，”海軍只能獲得其固定的資源份額。盡管這個份額能夠帶來一點現(xiàn)代化，除非能夠回歸20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟增長和高國防開支，否則似乎不太可能同時推動現(xiàn)代化和顯著的規(guī)模擴張，隨著目前的全球增長率放緩，東南亞國家陷入中等收入陷阱，上述前景渺茫。這意味著我們必須謹慎面對雄心勃勃的海軍現(xiàn)代化和擴建計劃。政策闡述不等于執(zhí)行。

歷史制度主義是一種有助于研究東南亞軍事能力發(fā)展的工具?，F(xiàn)有分析經(jīng)常假定一種因應(yīng)國民生產(chǎn)總值增長和外部環(huán)境變化出現(xiàn)的武裝力量發(fā)展進程，還假定焦點從國內(nèi)安全轉(zhuǎn)向國外安全將會導(dǎo)致防務(wù)優(yōu)先事項、資金和兵力部署自然調(diào)整。根據(jù)這些既有分析，國內(nèi)機構(gòu)影響和限制對外向型防務(wù)調(diào)整的制約作用僅處于次要地位。這并不意味著戰(zhàn)略危機可能刺激戰(zhàn)略政策的顯著變化，進而改變兵力部署結(jié)構(gòu)。但戰(zhàn)略環(huán)境在較長時期內(nèi)可能不會出現(xiàn)變化。即便制定新政策，也難以確定是否會執(zhí)行，因為對政策執(zhí)行最大的測試就是資源再分配。