緬甸國會(huì)出現(xiàn)豬肉罐政治

雷諾德·伊戈里圖

介 紹

在代表制議會(huì)系統(tǒng)中，選民通常期待他們決定的候選人不僅能夠在當(dāng)選后表達(dá)他們的顧慮，同時(shí)也希望其能夠?yàn)樽约簬硪环N在主要國家機(jī)關(guān)擔(dān)任官員才能夠帶來的服務(wù)與其他產(chǎn)品。大量研究已經(jīng)就新當(dāng)選官員的行為做出解釋。比如，他們?yōu)槭裁词紫惹抑饕诖秊槌錾磉x區(qū)工作，為后者確保新的利益，同時(shí)阻止選區(qū)失去既得利益。選區(qū)選民因此可以產(chǎn)生巨大的期待。通常，單選議員為所屬選區(qū)選民帶來好處的義務(wù)，高于他們的總體立法工作表現(xiàn)，或者監(jiān)督其他政府分支的義務(wù)。

在有助于民選代表為其當(dāng)選選區(qū)提供周期性利益的立法工具中，就包括區(qū)級別的發(fā)展基金和其他“豬肉罐”開支項(xiàng)目。對于“豬肉罐”政治的一種貶義描述就是，全國級別的官員利用獲得的特殊政府基金（或稱“豬肉”），來資助有利于本人所屬地方選區(qū)的項(xiàng)目。他們通過重新分配政府稅收資源——“豬肉，”向自己的出身區(qū)域轉(zhuǎn)移利益。在這一過程中，期待建立一種忠誠選民組成的代理人，尋求連任。全世界充斥反對分配政治和豬肉罐計(jì)劃的批評意見。豬肉罐開支是腐敗的通道，也強(qiáng)化選舉代理人主義、政治座主關(guān)系，造成公共資金浪費(fèi)，也導(dǎo)致政治人物無心聚焦全國性決策工作。

然而，緬甸最近再度發(fā)現(xiàn)豬肉罐項(xiàng)目的實(shí)用性和重要性。2014年，鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦國會(huì)通過一項(xiàng)旨在創(chuàng)建“選區(qū)發(fā)展基金”的新立法。昂山素季的民盟2015年11月選舉獲勝執(zhí)政后，新執(zhí)政黨選擇延續(xù)選區(qū)發(fā)展基金計(jì)劃。①2013-2014年提交討論時(shí)，鞏發(fā)黨國會(huì)中的民盟議員并未反對選區(qū)發(fā)展基金提議。詳見“自由亞洲之聲”2013年12月18日的報(bào)道《昂山素季表示總統(tǒng)不應(yīng)拒絕國會(huì)資助計(jì)劃》。根據(jù)近期的田野調(diào)查和對當(dāng)選國會(huì)議員的采訪，本文將調(diào)查緬甸在鞏發(fā)黨政府（2014-2016）和民盟政府（2016-2017）兩個(gè)時(shí)期“豬肉罐”政治的初始形態(tài)。

本論文從簡要回顧“豬肉罐”政治的相關(guān)文獻(xiàn)，以及關(guān)于選區(qū)級別發(fā)展基金的國際辯論開始。而后分析選區(qū)發(fā)展基金如何被引入后軍政府時(shí)代的緬甸，勾勒其特征，并提供選區(qū)發(fā)展基金如何在全國實(shí)行的初始證據(jù)。最后，本文將調(diào)查選區(qū)發(fā)展基金是否與世界其他地區(qū)類似現(xiàn)象的發(fā)展軌跡一致，并特別關(guān)注其導(dǎo)致腐敗、低效、公共資金浪費(fèi)以及緬甸后軍政府時(shí)代議會(huì)政治宏觀層面代理人化現(xiàn)象增加的潛在可能。

何為豬肉罐政治？

“豬肉罐”立法允許立法組織及其成員瓜分政府資金并轉(zhuǎn)移到本人的地理區(qū)劃選區(qū)，而非造福全國公民?！柏i肉罐”的說法源自1824年美國國會(huì)通過的、旨在資助國內(nèi)水道和港口建設(shè)的《里弗斯和哈波特法》（the Rivers and Harbots Act）。在19世紀(jì)第一個(gè)10年的美國，鹽漬豬肉和腌肉被儲(chǔ)存在巨大的桶罐中，這種產(chǎn)品被視為貧困家庭和奴隸社區(qū)的美食。“提供豬肉”或者“帶腌肉回家”很快成為“從上頭”，比如種植園主或者施主，即政客處收取好處和利益的比喻。

豬肉罐開支歷來成為一種貶義的隱喻，指代慷美國聯(lián)邦之慨，以及民選代表向本地選區(qū)分配政府資助的服務(wù)或者物品，通常意在交換后者的政治支持。國會(huì)議員歷來習(xí)慣動(dòng)用其在國會(huì)山的影響力修改法案，或者推動(dòng)新立法，擴(kuò)大豬肉款開支，以施惠本人所在選區(qū)，行動(dòng)目的通常意在爭取連任。豬肉罐項(xiàng)目和其他類似的分配計(jì)劃通常涉及本地化的公共作業(yè)以及小規(guī)模的發(fā)展項(xiàng)目，如港口現(xiàn)代化、路橋建設(shè)、供水衛(wèi)生改善、提升醫(yī)院和學(xué)校或者維護(hù)軍事基地。這類立法和相關(guān)的立法和黨派政治由于3種弊端，歷來飽受抨擊。

首先，人們普遍認(rèn)為，豬肉罐政治與選舉周期密切相關(guān)。分配“豬肉”和向選區(qū)轉(zhuǎn)移政府資金被普遍視為創(chuàng)造票箱紅利的舉措。而能夠精明宣稱為所屬選區(qū)帶來有形利益的代表也有望在下一輪選舉中連任。因?yàn)轫?xiàng)目資金主要來自國庫，搗騰豬肉罐項(xiàng)目的代表和獲益的選民所費(fèi)不大。但對美國以外區(qū)域的實(shí)證研究顯示，分配“豬肉”和成功連任的關(guān)系并不明顯，特別是在多成員選區(qū)的國會(huì)體制里。

其次，尤其是在政治國家能力軟弱的發(fā)展中國家，分配政治以及豬肉配給經(jīng)常為腐敗、侵吞公款、財(cái)政欺詐和賄賂提供了巨大的方便。在執(zhí)行和監(jiān)控豬肉罐相關(guān)資金的工作中，透明化、責(zé)任制以及公平競爭經(jīng)常缺位。然而，豬肉罐項(xiàng)目經(jīng)常被議員群體視為必要的惡魔，并被議員群體視為開展代議工作的關(guān)鍵資產(chǎn)。盡管公民和選民可能具有更宏觀的意識(shí)形態(tài)和政治關(guān)注點(diǎn)，但他們也存在具體的需求，比如道路、醫(yī)院、學(xué)校以及能夠帶來就業(yè)機(jī)會(huì)的工廠。政治屬于地方，這個(gè)道理從未改變。

同時(shí)，無論在發(fā)展中的還是富裕的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體，豬肉罐資助的項(xiàng)目經(jīng)常導(dǎo)致大規(guī)模浪費(fèi)并增加國家債務(wù)。民選代表經(jīng)常為了連任，或者啟動(dòng)分配計(jì)劃，選擇不必要或者低效的項(xiàng)目。由于預(yù)算通常來自國庫而非地方納稅人，豬肉罐的提供者因此往往缺乏動(dòng)力壓縮成本，或者減少浪費(fèi)性動(dòng)議。

在威斯敏斯特型的議會(huì)體系中，“豬肉”政治分配通常采取名為“選區(qū)發(fā)展基金”的公共開支項(xiàng)目形式。這些資金向全國性立法組織的成員分配預(yù)算資源，使其能夠每年具體投資所在選區(qū)的國家資助項(xiàng)目。在不同國家，選區(qū)發(fā)展基金計(jì)劃、豬肉罐立法及其他形式的分配政治差異顯著。

在印度，國會(huì)議員推動(dòng)分配計(jì)劃作為在其所屬選區(qū)分配公共服務(wù)的主要工具，特別是在邊遠(yuǎn)選區(qū)，或者與中央政府政治關(guān)系緊張的選區(qū)，這類舉措尤為突出。數(shù)十年來，日本和韓國的政治人物也采用分配“政府豬肉”的舉措。這被證明是政府派系建立和鞏固政治關(guān)系戶忠誠的關(guān)鍵工具。后者愿意在一次次投票中支持特定政治派系以換取政府的施舍。豬肉罐實(shí)踐在菲律賓和所羅門群島遭到嚴(yán)厲批評，兩地的政治代理關(guān)系、腐敗、公共資金浪費(fèi)現(xiàn)象無處不在。

緬甸后軍政府時(shí)代選區(qū)發(fā)展基金介紹

后殖民時(shí)代的緬甸對于發(fā)展基金政策并不陌生。根據(jù)1952年吳努領(lǐng)導(dǎo)的第一屆后獨(dú)立時(shí)代政府通過的《樂土計(jì)劃》（Pyidawtha Plan）?！皹吠敛昧炕稹北挥糜谫Y助各種地方開發(fā)項(xiàng)目，比如灌溉、打井以及橋梁和學(xué)校建設(shè)。每年撥付各市鎮(zhèn)的公共資金總數(shù)達(dá)到50,000緬元。隨后又通過法律建立或者重新界定了多個(gè)其他類型的發(fā)展基金，包括：“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金”（1960年制定，2014年廢除）、“減少貧困基金”、“地區(qū)發(fā)展基金”和“農(nóng)村發(fā)展基金?！逼渲校詈笠豁?xiàng)農(nóng)村發(fā)展基金由柰溫領(lǐng)導(dǎo)的革命會(huì)議于1962年創(chuàng)建。沒有一個(gè)基金直接源自民選議會(huì)。這類基金全部由各級行政部門官員管理。

選區(qū)層級的發(fā)展基金項(xiàng)目目前始于2013年的討論。早在軍政府解散2年后，新的聯(lián)邦國會(huì)就啟動(dòng)了有關(guān)討論。據(jù)傳，首屆后軍政府下院（代表院）議長吳瑞曼在2011年末訪問印度議會(huì)的旅程中獲得啟發(fā)。2013年4月，代表院批準(zhǔn)建立選區(qū)發(fā)展基金的第一部法律草案。隨后草案被送交民族院，后者于同年晚些時(shí)候通過一個(gè)類似文本。

隨后，立法建議遇到意料之外的抵制。兩院中的軍方委任議員投票反對初始議案，法案同時(shí)也遭遇聯(lián)邦政府的強(qiáng)硬抵制。登盛總統(tǒng)質(zhì)疑法案的合憲性并拒絕完成簽署批準(zhǔn)程序。行政權(quán)分支和軍方代表并不反對法案的理念本身，但他們擔(dān)心具體議員個(gè)人，進(jìn)而是立法組織全體，將因此執(zhí)行通常屬于行政部門的權(quán)力，且可能不受監(jiān)督。正如法案的最初文本規(guī)定，民選代表將被允許利用公共服務(wù)和地方行政開設(shè)銀行賬戶，并在所屬選區(qū)內(nèi)執(zhí)行公共工程項(xiàng)目。這被總統(tǒng)下屬官員視為對分權(quán)原則的破壞。鞏發(fā)黨內(nèi)部的個(gè)人恩怨，特別是瑞曼與登盛之間的摩擦也有助于解釋新選區(qū)發(fā)展基金計(jì)劃出現(xiàn)漫長爭議的原因。

一份新法案于鞏發(fā)黨國會(huì)第9次例會(huì)提出，并于2014年2月由民族院通過。修正版本最終由總統(tǒng)于1個(gè)月以后簽署成為法律。法律增建了嚴(yán)格的財(cái)政指導(dǎo)，并且明確了行政總局（General Administration Department, GAD）參與選區(qū)發(fā)展基金付款流程的角色。有關(guān)資金將處于內(nèi)比都代表院的財(cái)政部監(jiān)督之下。全國及次國家議員、各城鎮(zhèn)的行政和市政結(jié)構(gòu)，根據(jù)授權(quán)，向?qū)徲?jì)總辦公室（the Office of the Auditor General）以及聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)報(bào)告資金分配和使用事宜。

選區(qū)發(fā)展基金管理工作將委任一個(gè)“市政發(fā)展執(zhí)行委員會(huì)”負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，從而回應(yīng)登盛辦公室的初始顧慮。市政級別的委員會(huì)由4名國會(huì)代表（代表院和民族院代表各1名，及兩名次國家級別議會(huì)代表），以及來自地方行政機(jī)構(gòu)的代表（總行政部、農(nóng)村發(fā)展部、仰光和曼德勒的市政官員）組成。每個(gè)委員會(huì)還可以選擇信托人。委員會(huì)由1名代表院議員擔(dān)任主席。每年，議員可以自由選擇項(xiàng)目。下至村莊級別的次級委員會(huì)可以討論發(fā)展項(xiàng)目，盡管有關(guān)內(nèi)容已有法律規(guī)定。無需贅言，這種市政級別的聯(lián)合管理結(jié)構(gòu)伴隨激烈的討價(jià)還價(jià)和妥協(xié)，尤其是在同一個(gè)市鎮(zhèn)區(qū)委員會(huì)的4名議會(huì)代表分屬不同黨派的情況下。

法律規(guī)定聯(lián)邦預(yù)算中每年撥款330億緬元（約合3300萬美元）投入選區(qū)發(fā)展基金，并規(guī)定基金平均分配給全國330個(gè)鎮(zhèn)區(qū)。因此，每個(gè)選區(qū)將獲得1億緬元（100,000美元）用于公共開支。目前選區(qū)發(fā)展基金項(xiàng)目聚焦以社區(qū)為核心的電力接通、潔凈水；以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如學(xué)校、道路和橋梁。由建設(shè)部、國家承包商以外的社區(qū)個(gè)體承接的個(gè)別項(xiàng)目，費(fèi)用封頂為年均500萬緬元（5000美元），無法在1年內(nèi)實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目不得在兩個(gè)連續(xù)財(cái)政年度內(nèi)接受資助。憑借每年1億緬元的財(cái)政撥款，國會(huì)議員由此可在每個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，在其選區(qū)范圍內(nèi)啟動(dòng)最少20個(gè)項(xiàng)目。

軍方國會(huì)議員再度投票反對2014年提交國會(huì)的修正案。理由是行政和立法分支都沒有遵循適當(dāng)?shù)牧⒎C(jī)制。令人驚訝的是，資金計(jì)劃已經(jīng)在2013年提交并執(zhí)行，也就是在選區(qū)發(fā)展基金法案獲得通過并于2014年3月被簽署，正式生效，成為法律之前。據(jù)前總統(tǒng)發(fā)言人吳葉圖（U Ye Htut，2013-2016年任職）與作者本人2017年4月27日在新加坡的談話披露，一個(gè)獨(dú)立的預(yù)算已經(jīng)納入 2013-2014財(cái)政年度。一系列新的修正案于 2014年10月通過，明確審計(jì)項(xiàng)目機(jī)制，要求省審計(jì)總長辦公室（the Office of the Audito General）必須在面對任何監(jiān)督或者審計(jì)發(fā)展計(jì)劃報(bào)告的要求時(shí)，向聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)和總統(tǒng)辦公室同時(shí)報(bào)告。

向選區(qū)分配利益：2014年以來的實(shí)證證據(jù)

憑借豬肉罐式的立法，民選議員能夠迅速為所屬選區(qū)帶來可見、實(shí)在的利益。2014年初選區(qū)發(fā)展基金立法以來，大批受訪的緬甸聯(lián)邦、邦和省級議員都對這筆撥款反應(yīng)正面，并試圖盡可能利用這個(gè)機(jī)會(huì)。許多人自豪地為自己利用新?lián)芸钣?jì)劃開展的選區(qū)工作辯護(hù)。在2015年勝選以后，新當(dāng)選的全國民主聯(lián)盟政府決定延續(xù)這項(xiàng)制度。實(shí)際上，根據(jù)2013年12月8日“自由亞洲”的報(bào)道——《昂山素季表示總統(tǒng)不應(yīng)反對國會(huì)的資金計(jì)劃》，早在2013年國會(huì)討論選區(qū)發(fā)展基金時(shí)，與會(huì)的民盟議員就無反對意見。盡管面對國際社會(huì)的批評，但緬甸國內(nèi)認(rèn)為，選區(qū)發(fā)展基金直接增加民選代表的權(quán)力，使之能夠提供重要的公共產(chǎn)品和貨物。

如果獲得正確指導(dǎo)，小規(guī)模、快速執(zhí)行且高效的地方項(xiàng)目能夠顯示新當(dāng)選的官員擁有給社會(huì)帶來變革的權(quán)力。以往在人們眼里，這種權(quán)力遙不可及。2010年當(dāng)選的鞏發(fā)黨撣邦彬得亞（Pindaya）選區(qū)代表吳舒貌（U Shu Maung）表示，“我努力服務(wù)自己的選區(qū)?！雹偎?015年11月謀求連任，但被同選區(qū)的民盟候選人擊敗。他驕傲地表示，他曾經(jīng)指令鋪設(shè)道路，增加選區(qū)與偏南部旅游區(qū)東枝（Taunggyi，撣邦首府）、格勞（Kalaw）及茵萊湖（Inle Lake）的交通聯(lián)系。另一位在后軍政府時(shí)代首屆議會(huì)中，來自仰光的甘馬育選區(qū)（Kamaryut）的鞏發(fā)黨議員，也炫耀多個(gè)他在當(dāng)?shù)貑?dòng)的中等規(guī)模的項(xiàng)目。多數(shù)屬于道路鋪設(shè)、建設(shè)下水道和免費(fèi)公廁。他表示，這些發(fā)展工作使其獲得當(dāng)?shù)孛癖姷恼J(rèn)可?！拔易鳛閲鴷?huì)議員而非鞏發(fā)黨成員與民眾對話?！雹谒?015年退休，沒有謀求連任。

克欽邦統(tǒng)一與民主黨的克欽族議員達(dá)杜布（Daw Dwe（Doi）Bu），也同樣對她為選區(qū)帶來的利益感到極度自豪。憑借她爭取的選區(qū)發(fā)展基金，她為鄰近中緬邊境的偏遠(yuǎn)克欽市鎮(zhèn)Injangyang爭取到了太陽能板。她還為當(dāng)?shù)亟ㄔ炝?所小學(xué)。但她2015年2月在內(nèi)比都接受訪問時(shí)也抱怨，這點(diǎn)工作不夠，除非國家能提供訓(xùn)練有素的老師管理這些新建學(xué)校的學(xué)生。恩鵬三（N’ Hpung San），一位來自克欽邦馬倉堡的阿儂族，利用選區(qū)發(fā)展基金為教師提供住房，這些教師被分配到他位于喜馬拉雅山腳下的邊遠(yuǎn)市鎮(zhèn)承擔(dān)教學(xué)工作。2012年在北仰光一個(gè)選區(qū)當(dāng)選的民盟資深政治人物杜漂漂?。―aw Phyu Phyu Thin）擴(kuò)大了當(dāng)?shù)氐慕】捣?wù)。2015年新國會(huì)選舉以后，這種局勢繼續(xù)發(fā)展。杜季比亞（Daw Kyi Pyar），一位屬于民盟，在仰光議會(huì)當(dāng)選的、精通技術(shù)的年輕女性，支持在其所屬市鎮(zhèn)選區(qū)的破敗街區(qū)安裝閉路電視。她表示，使用閉路電視的決定意在減少犯罪率，增加?jì)D女的安全感。

采訪內(nèi)容顯示，選區(qū)發(fā)展基金的機(jī)制似乎逐年完善。市鎮(zhèn)級別委員會(huì)和分街區(qū)（quarter）、鎮(zhèn)區(qū)（ward）次級委員會(huì)的討論在許多領(lǐng)域日益常態(tài)化和模式化。民選議員在決定資助的發(fā)展項(xiàng)目以前，全年咨詢工程師、建筑師、私營企業(yè)以及村莊的頭領(lǐng)和代表已經(jīng)成為常態(tài)。但這并未能阻止涉及資金使用效率，以及議員和市鎮(zhèn)官員對項(xiàng)目年度評選和管理的批評出現(xiàn)。

實(shí)際上，在部分偏遠(yuǎn)選區(qū)，對話依然有限，具有明顯的自上而下命令式特點(diǎn)。本地官僚機(jī)構(gòu)依然懶散，或者被行政總局及軍方機(jī)構(gòu)完全控制。此外，選區(qū)發(fā)展基金根據(jù)法律每年平均用于各個(gè)鎮(zhèn)區(qū)。來自貧困、包含數(shù)百個(gè)村莊的農(nóng)村選區(qū)民選代表開始抱怨，認(rèn)為他們的選區(qū)應(yīng)當(dāng)獲得比富裕地區(qū)，比如仰光黃金谷（Bahan選區(qū)）更多的發(fā)展資助。議員們的確經(jīng)常強(qiáng)調(diào)區(qū)域不平衡。③這似乎是具有雙重性的主張，盡管不絕于耳，因?yàn)檫€有其他專用于農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展基金，比如“農(nóng)村發(fā)展基金”和“區(qū)域發(fā)展基金?！焙笳哂绍姺秸莆盏倪叿朗聞?wù)部負(fù)責(zé)分配。議員，特別是新當(dāng)選的議員還發(fā)現(xiàn)，整個(gè)年度項(xiàng)目遴選和篩選、報(bào)告以及維持財(cái)政記錄的程序何等遲緩、費(fèi)時(shí)。但是，國際專家和監(jiān)督治理改善的群體就選區(qū)發(fā)展基金普遍存在兩個(gè)重要關(guān)注議題，包括：豬肉罐政治帶來的腐敗和根深蒂固的政治裙帶主義，似乎并沒有引起緬甸目前的立法和政治精英的關(guān)注。

選區(qū)發(fā)展基金和腐敗

對于國會(huì)使用選區(qū)發(fā)展基金和其他豬肉罐項(xiàng)目的國際性研究早已發(fā)現(xiàn)這種制度的幾個(gè)弊端，包括腐敗可能。國際組織和公民社會(huì)組織近年來積極參與關(guān)于在發(fā)展中國家制定選區(qū)發(fā)展基金的研究和主張。世界上但凡出現(xiàn)選區(qū)發(fā)展基金制度的地方，總會(huì)伴生欺詐性財(cái)務(wù)報(bào)告、賄賂、獲選項(xiàng)目承包人的回扣以及其他各種類型的腐敗實(shí)踐。專家因此指出，必須為更透明、符合道德地使用這類資金，建立更有力的指導(dǎo)。緬甸議員于2013年開始討論這種新穎的選區(qū)發(fā)展基金計(jì)劃時(shí)，他們已經(jīng)得到國際資助人和非政府組織領(lǐng)域的先期預(yù)警。

不過，在計(jì)劃執(zhí)行的頭3個(gè)財(cái)政年度里，緬甸的選區(qū)發(fā)展基金項(xiàng)目并沒有引發(fā)任何已知的重大違法事件。不過，各種地方性腐敗案件的謠言逐漸浮現(xiàn)，2016年民盟執(zhí)政以后情況尤其突出。2017年2月，執(zhí)政黨宣布已經(jīng)對黨內(nèi)的約150名當(dāng)選議員啟動(dòng)內(nèi)部調(diào)查。2017年2月23日《伊洛瓦底江報(bào)》采訪黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人吞吞時(shí)，后者承認(rèn)，指向民盟的批評信件和公開反對言論日漸聚焦選區(qū)發(fā)展基金。不過截止2017年5月，尚無案件進(jìn)入司法程序，或者有人被采取懲戒措施。在一個(gè)謠言四起的社會(huì)中，批評經(jīng)常毫無依據(jù)，包括那些由公民直接遞交給國會(huì)的信件。

不過，近期的采訪披露緬甸各地，特別是農(nóng)村地區(qū)，存在大量濫用和不當(dāng)使用的逸聞。每年一旦國會(huì)議員敲定選區(qū)發(fā)展基金項(xiàng)目，獲得市政層級發(fā)展委員會(huì)批準(zhǔn)，就會(huì)啟動(dòng)一個(gè)旨在選擇承包人的招標(biāo)系統(tǒng)。腐敗的機(jī)會(huì)通常也就始于這一刻。建設(shè)項(xiàng)目和公共建設(shè)項(xiàng)目通常屬于欺詐性成本溢價(jià)、賄賂政府官員和裙帶關(guān)系頻現(xiàn)的灰色生意。一位2015年當(dāng)選的民盟成員在一次采訪中笑稱，“此前”一個(gè)價(jià)值5,000,000緬元的工作中，400,000緬元的回扣司空見慣。鑒于緬甸的低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、深入且普遍的腐敗以及糟糕的法治狀況，惡習(xí)幾乎在所難免。

然而，也不應(yīng)忽視初始階段的正面動(dòng)態(tài)，尤其是在緬甸固有的威權(quán)主義傳統(tǒng)下。目前，公民個(gè)人以及地方社區(qū)為基礎(chǔ)的協(xié)會(huì)已經(jīng)能夠而且實(shí)際提出了各種批評，或者尋求明確基金的管理。這是一種走向更多地方參與性治理的正面現(xiàn)象。如果執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)層或者國會(huì)議員個(gè)人也能夠指出或者阻止任何地方層面的選區(qū)發(fā)展基金財(cái)政管理不當(dāng)，這也將成為值得歡迎的進(jìn)步。目前已有議員，特別是聯(lián)邦層級的議員已經(jīng)深入學(xué)習(xí)。2017年3月，采訪下院內(nèi)比都、仰光市民盟議員的內(nèi)容顯示，市政官員編制的，涉及選區(qū)發(fā)展基金使用和開支的年度財(cái)政報(bào)告內(nèi)容日益詳細(xì)，議員的認(rèn)識(shí)也更深刻。情況顯示，至少在國會(huì)議員層面，他們對于選區(qū)發(fā)展基金的最佳使用方式以及善治的實(shí)踐，了解更深入。

此外，來自審計(jì)總長辦公室的緬甸官員已經(jīng)依法參與選區(qū)發(fā)展基金的設(shè)計(jì)和監(jiān)管。他們每年就選區(qū)發(fā)展基金的管理，向國會(huì)提交報(bào)告。審計(jì)總長辦公室的17個(gè)區(qū)域分支獲得同等授權(quán)，在分權(quán)化結(jié)構(gòu)中，對所有選區(qū)發(fā)展基金項(xiàng)目開展監(jiān)督工作。最后，緬甸的非政府組織和公民社會(huì)組織以及國際社會(huì)資助群體也日益呈現(xiàn)出提供協(xié)助的意愿，為以往被國際社會(huì)視為腐敗根源的各種選區(qū)發(fā)展計(jì)劃提供監(jiān)督建議。

選區(qū)發(fā)展基金與關(guān)系戶政治

導(dǎo)致選區(qū)發(fā)展基金及其他豬肉罐開支項(xiàng)目遭遇國際社會(huì)批評的另一大因素在于，這類開支可能有助于形成選舉關(guān)系戶主義和政治庇護(hù)關(guān)系。根據(jù)斯泰因（Stein）和比克斯（Bickers）對于美國政治“分配性利益價(jià)值”（distributive benefits count）的分析，人們的確普遍認(rèn)為，任何能夠宣稱為所在區(qū)域帶來有形利益的政治人物，容易獲得選票和連任，即便其舉措可能損害全國納稅人或者其他選區(qū)。這在買票可以成為主要選舉政治動(dòng)員手段的選舉威權(quán)主義和弱民主體制中尤其明顯。

更宏觀層面而言，學(xué)者們已經(jīng)指出，不同的議會(huì)體系背景下，選區(qū)發(fā)展基金將如何強(qiáng)化選舉代表與其所在選區(qū)的關(guān)系戶關(guān)系層面。在一個(gè)選區(qū)只有一名代表（單一代表區(qū)）而非兩名代表（多成員區(qū)）的系統(tǒng)之中，這種情況尤其突出。在這種情況下，分配利益即便不涉貪污，也屬于政治人物的自益而非利他工具。世界各地存在大量證據(jù)顯示，給予議員年度裁量性基金作為“個(gè)人好處費(fèi)”，巧妙地建立選舉基礎(chǔ)，吸引政治支持。但是，現(xiàn)有觀點(diǎn)也認(rèn)為，豬肉罐資金或選區(qū)發(fā)展基金不必然產(chǎn)生座主政治以及關(guān)系戶行為。相反，這種舉措只是在歷來就存在于各種社會(huì)、政治代理人主義的社會(huì)中，傾向強(qiáng)化已有的座主/代理人關(guān)系。

發(fā)展中國家與現(xiàn)代化國家類似，政治庇護(hù)性的范圍通常涉及公共服務(wù)或者公共資源缺位，也可能是缺乏分配公共產(chǎn)品和利益的強(qiáng)制規(guī)范。但是，有如當(dāng)代緬甸的案例所示，還有多種其他因素，如個(gè)別人物的魅力，所屬種族和宗教的強(qiáng)制力量或各種標(biāo)識(shí)物，也可能推動(dòng)代理人主義、庇護(hù)政治形成。盡管選舉過程中可能發(fā)現(xiàn)代理人主義存在的證據(jù)，但難以就此評估政治庇護(hù)關(guān)系的影響程度。因此，經(jīng)常需要一種縱向分析用于理解利益分配對選民的潛在影響，以及購買選票做法是否存在以及存在的程度。這就需要徹底研究多輪選舉。

在后軍政府時(shí)代的緬甸，還沒有足夠的選舉記錄能夠協(xié)助衡量各種形式的代理人主義對于重建后選舉制度的影響。多個(gè)近期研究顯示，緬甸新立法政治中已經(jīng)再度出現(xiàn)代理人主義行為，但并未深入調(diào)查庇護(hù)政治如何自2010年以來影響政治人物和他們的選民。目前還無法根據(jù)2014年選區(qū)發(fā)展基金立法通過以后，唯一的一次自由、公平選舉得出肯定結(jié)論，論證關(guān)于分配性政治、近期運(yùn)用選區(qū)發(fā)展基金以及后來的連任之間關(guān)系。實(shí)際上，2015年11月舉行的選舉是第一次自由選舉，重要的是旨在反對軍方背景的精英，同時(shí)也是一次對昂山素季示好的全民投票。、為選民謀求有形利益很少成為緬甸在任議員的有效競選戰(zhàn)略。實(shí)際上，不到13%的2010年當(dāng)選民選議員在5年后連任。

根據(jù)2015年8月在仰光對鞏發(fā)黨民族院議員的采訪，多數(shù)現(xiàn)任議員，尤其是來自鞏發(fā)黨的議員，曾經(jīng)在5年任期中通過個(gè)人的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、黨庫或者2014年以后選區(qū)發(fā)展基金計(jì)劃，對選區(qū)慷慨投入。但是軍方支持的議員卻在2015年的選舉中幾乎被橫掃，僅在兩院中獲得41個(gè)席位。沒有幾位現(xiàn)任議員，包括來自非緬民族政黨的議員能夠?qū)崿F(xiàn)連任，即便此前他們能夠利用選區(qū)發(fā)展基金支持的地方發(fā)展項(xiàng)目提供利益，同時(shí)公開宣稱自己首次為所屬選區(qū)帶來了這些迫切需要的公共服務(wù)。其他要素也必須納入考慮。

此前提到的鞏發(fā)黨Pindaya選區(qū)代表吳舒貌（U Shu Maung）就沒能保住其在民族院的席位，盡管他已經(jīng)為所屬的市鎮(zhèn)區(qū)爭取了大量發(fā)展項(xiàng)目。其他龐大的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及他所建基的非緬民族政治活動(dòng)（吳舒貌是一名退役軍官，屬于所在選區(qū)的多數(shù)民族 Danu族）也沒能夠使其在2015年戰(zhàn)勝民盟競選對手。同樣，2015年2月在內(nèi)比都的采訪顯示，克欽邦統(tǒng)一與民主黨的達(dá)杜布也為自己能為飽經(jīng)戰(zhàn)亂的所屬選區(qū)——克欽邦的因姜揚(yáng)（Injangyang）爭取到的公共工程而自豪，包括太陽能板。然而，她也在2015年的選舉中失去代表院席位。還有其他許多偶然證據(jù)顯示，選區(qū)發(fā)展基金對于現(xiàn)任議員在 2015年 7月連任的直接影響較少。不過在步入2015年大選的過程中，吳基文（U Chit Win）有不同觀點(diǎn)。他認(rèn)為，選區(qū)發(fā)展基金項(xiàng)目有利于來自鞏發(fā)黨的在任議員。

以后的選舉也許能夠就有效的工作與緬甸后座議員開展選區(qū)服務(wù)（包括通過選區(qū)發(fā)展基金提供公共產(chǎn)品）、他們的個(gè)人庇護(hù)網(wǎng)、與黨的關(guān)系、國家選舉周期以及投票模式之間的關(guān)系，提供更多堅(jiān)實(shí)的實(shí)證指標(biāo)。在50年的軍事統(tǒng)治以后，國家仍然存在形成庇護(hù)關(guān)系的巨大潛力，這也是一種在東南亞司空見慣的現(xiàn)象。緬甸從直接軍事統(tǒng)治到“某種其他形態(tài)”的持續(xù)轉(zhuǎn)型的確已經(jīng)在一種有利于權(quán)力人格化的環(huán)境中發(fā)生于社會(huì)的各個(gè)層面，這種環(huán)境同時(shí)也有利于傳統(tǒng)的代理人關(guān)系以及社會(huì)和政治依賴。但是，當(dāng)前緬甸政治代理人關(guān)系的意義、形式和功能依然有待考察。其對當(dāng)前后軍政府時(shí)代政治進(jìn)程的影響尚不為人知，只能猜測。

此外，緬甸當(dāng)前政治中的偉人因素，也就是昂山素季很可能還將繼續(xù)影響以后的選舉。只要她還是國內(nèi)政治舞臺(tái)上的關(guān)鍵人物，全國選舉的結(jié)果就將繼續(xù)取決于她的地位而非地方性代理人主義和議員個(gè)人的表現(xiàn)。此外，目前緬甸的次國家和全國層面選舉同時(shí)舉行，每5年一次，這是一種較長的選舉周期。較短的選舉周期，以及地方和全國選舉分開舉行的安排，傾向增加豬肉罐政治的影響力和可見性。

因此難題在于，代理人主義和選舉庇護(hù)關(guān)系將不會(huì)成為影響分配公共產(chǎn)品，以及通過選區(qū)發(fā)展基金項(xiàng)目關(guān)聯(lián)服務(wù)的主要因素。這并不意味著選區(qū)發(fā)展基金對緬甸未來的選舉進(jìn)程，以及政治領(lǐng)導(dǎo)人的選擇毫無影響。受歡迎的候選人仍然能夠連任，因?yàn)樗麄冋莆諡榈胤焦餐w爭取有形資源的聲譽(yù)，在非緬民族選區(qū)，該因素更加重要。同樣，在任政治人物可能由于無法充分回應(yīng)地方需要出局；也可能由于濫用選區(qū)發(fā)展基金的相關(guān)指控辭職。過多的“豬肉”，提供“劣質(zhì)豬肉”，或者濫用豬肉罐基金都可能危及參選政黨或者候選人。比如，盡管幾十年來對選區(qū)成功分配豬肉，二戰(zhàn)后的日本優(yōu)勢政黨自由民主黨在幾年內(nèi)顯著萎縮。此外，一批逐步面世的研究顯示，在新生的民主政治中，一點(diǎn)政治代理人關(guān)系有助于通過增加接觸消息靈通的選民，推動(dòng)政治參與進(jìn)程。他們不必然卷入庇護(hù)關(guān)系政治，但也會(huì)通過有意識(shí)的選擇，支持一位政治人物，以換取特定利益。

結(jié)論：我們從這走向哪？

和其他已經(jīng)引入選區(qū)層級發(fā)展資助項(xiàng)目的發(fā)展中社會(huì)一樣，緬甸聯(lián)邦2014年所采用的選區(qū)發(fā)展基金計(jì)劃逐步成為一種得到民選議員高度歡迎的工具。目前的研究只是關(guān)于緬甸正在成型的豬肉罐實(shí)踐的初始報(bào)告，但已經(jīng)指出新型選區(qū)發(fā)展基金計(jì)劃為緬甸的新一代議員建立與選區(qū)的關(guān)系提供了固定基礎(chǔ)。它為討論全國各個(gè)市鎮(zhèn)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施與發(fā)展需要提供了新機(jī)遇。也鼓勵(lì)代表同一選區(qū)，但分屬不同級別議會(huì)的區(qū)域和全國性代表增進(jìn)對話。不過，并不是全國每個(gè)區(qū)域都存在這樣的正面發(fā)展趨勢。許多市鎮(zhèn)區(qū)依舊受制于沖突和過度軍事化，或者完全無法得益于本區(qū)民選議員的活動(dòng)。

此外，對于這類豬肉罐資助計(jì)劃也充滿了批評。國會(huì)議員、市政級別行政人員以及各種聯(lián)邦級別組織，如審計(jì)總長和兩院制議會(huì)，對基金的了解迅速增加，尤其表現(xiàn)在對選區(qū)發(fā)展基金的年度審核以及財(cái)政報(bào)告方面。此外，各種參與選區(qū)發(fā)展基金的政治和行政主體也都普遍意識(shí)到，這類豬肉罐項(xiàng)目在世界各地的實(shí)踐中普遍存在的弊端。國際非政府組織和研究改善治理結(jié)構(gòu)的群體提供了越來越多的資料，用于改善對緬甸選區(qū)發(fā)展基金的監(jiān)管；并敦促針對潛在的陋習(xí)，建立更好的防范機(jī)制。

分配“豬肉”是年輕、新興議會(huì)成員喜歡的舉措。由此能為各自的選區(qū)帶來雖然可能規(guī)模不大，但精準(zhǔn)、有形的利益，而無需增加選區(qū)的稅負(fù)。由當(dāng)選議員分配公共服務(wù)或者發(fā)展計(jì)劃通常是一種選民可見且能夠理解的現(xiàn)象。展示效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國會(huì)院墻內(nèi)進(jìn)行的、深?yuàn)W的年度預(yù)算文件審核，或國會(huì)委員圍繞與選區(qū)無關(guān)事項(xiàng)草案進(jìn)行的閉門討論。盡管面對批評，但怪事就是選區(qū)發(fā)展基金還將在民盟領(lǐng)導(dǎo)的緬甸以及未來的其他政府治理時(shí)期延續(xù)。

因此，為了解決這類分配項(xiàng)目的常見不足，可以通過一系列新的修訂強(qiáng)化立法，同時(shí)通過涉及選區(qū)發(fā)展基金管理的國際能力建設(shè)訓(xùn)練計(jì)劃推廣最佳實(shí)踐，從而改善緬甸境內(nèi)的經(jīng)費(fèi)管理。在選擇過程中尋找最佳問責(zé)形式，同時(shí)審查可能或者已經(jīng)完成的項(xiàng)目將構(gòu)成這項(xiàng)舉措持續(xù)的關(guān)鍵。

透明化、歸責(zé)制以及負(fù)責(zé)審計(jì)和監(jiān)督選區(qū)發(fā)展基金的機(jī)構(gòu)的權(quán)力，必須且能夠強(qiáng)化。此外，在選民信息不暢以及機(jī)構(gòu)（包括政黨）機(jī)制軟弱的領(lǐng)域，購買選票和代理人主義可能滋生，出現(xiàn)腐敗的幾率也較大。緬甸境內(nèi)的信息公開、公眾參與以及監(jiān)督工作，特別是在市鎮(zhèn)到村莊或者街區(qū)層面的工作必須擴(kuò)大。總之，選區(qū)發(fā)展基金可能為緬甸公民帶來參與本地社區(qū)發(fā)展的罕見機(jī)遇，在經(jīng)歷了多年的威權(quán)統(tǒng)治以后，推動(dòng)新穎的“自下而上”治理參與。同時(shí)對提高民眾對緬甸決策者的問責(zé)制度，也是一種有價(jià)值的工具。