統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)避免多頭重復(fù)執(zhí)法

姚歡慶

2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，將把國家知識產(chǎn)權(quán)局的職責(zé)、國家工商行政管理總局的商標(biāo)管理職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的原產(chǎn)地地理標(biāo)志管理職責(zé)整合，重新組建國家知識產(chǎn)權(quán)局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。這次重組的核心變化有哪些？如何看待這次國家知識產(chǎn)權(quán)局的重組？我們結(jié)合知識產(chǎn)權(quán)各個部門法的相關(guān)規(guī)定，解讀如下：

知識產(chǎn)權(quán)制度在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的價值得到進(jìn)一步肯定

如習(xí)近平主席在博鰲論壇的主旨演講中所說，在新科技革命的新時代，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，無論對于中國，還是世界其他國家，比歷史上任何時候都更為重要，更為迫切。這既是我國對外開放的需要，更是全球迎接新科技革命的需要。國家知識產(chǎn)權(quán)局重組的重要目標(biāo)就是營造良好的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)制度與創(chuàng)新發(fā)展的深度融合。國家知識產(chǎn)權(quán)局重組雖沒有改變單位名稱，但其功能已經(jīng)發(fā)生了重大變化。這些變化主要體現(xiàn)為兩個方面：一方面是合并商標(biāo)、專利及地理標(biāo)志的行政管理職能；另一方面則是區(qū)分知識產(chǎn)權(quán)的行政管理職能與行政執(zhí)法職能，將行政執(zhí)法納入市場監(jiān)管執(zhí)法范疇，統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍。兩個方面的變化體現(xiàn)了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中提出的改革目標(biāo)：“完善監(jiān)管和執(zhí)法體制。改革和理順市場監(jiān)管體制，整合監(jiān)管職能，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，形成市場監(jiān)管合力。深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題?！?h3>統(tǒng)籌專利、商標(biāo)與地理標(biāo)志的行政管理，科學(xué)區(qū)隔行政管理與行政執(zhí)法

在改革前的行政管理體系中，我國地理標(biāo)志的保護(hù)有三套體系，分別是地理標(biāo)志保護(hù)產(chǎn)品、集體商標(biāo)/證明商標(biāo)地理標(biāo)志和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志保護(hù)體系，分屬質(zhì)檢、工商和農(nóng)業(yè)部門。實(shí)踐中由于頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，導(dǎo)致重復(fù)保護(hù)帶來的一系列的權(quán)利沖突。這種并行的體系還導(dǎo)致了地理標(biāo)志的市場認(rèn)知度不高，容易產(chǎn)生混淆的問題，從而影響地理標(biāo)志產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。因此，推動專利、商標(biāo)和地理標(biāo)志等知識產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)籌管理，可以提高行政管理效率，推進(jìn)系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的知識產(chǎn)權(quán)管理體系的建立。這種統(tǒng)籌管理方式也是世界各國的通例，美國的專利商標(biāo)局、日本的特許廳、德國專利商標(biāo)局都是將專利和商標(biāo)的行政管理整合在一個部門中。至于著作權(quán)，由于其權(quán)利是創(chuàng)作完成時自動產(chǎn)生，不以登記為要件，因此很多國家沒有專門的著作權(quán)行政管理部門。由于著作權(quán)更多地涉及意識形態(tài)問題，因此這次機(jī)構(gòu)改革中，對同屬于知識產(chǎn)權(quán)組成部分的著作權(quán)的管理，并沒有并入國家知識產(chǎn)權(quán)局的職能，而是歸屬國家新聞出版署。

當(dāng)然，這次改革更加重要的一點(diǎn)是區(qū)隔行政管理與行政執(zhí)法，完善制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性。改革方案要求將專利、商標(biāo)及地理標(biāo)志的確權(quán)與事后的行政執(zhí)法分離，較好地實(shí)現(xiàn)了行政確權(quán)部門與行政執(zhí)法部門的相互制約、相互監(jiān)督。通過兩者的分離，可以劃清行政管理和行政執(zhí)法的界限，明確各自部門的職責(zé)。作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，知識產(chǎn)權(quán)局的行政執(zhí)法力度歷來較弱?，F(xiàn)在將知識產(chǎn)權(quán)局的行政執(zhí)法功能并入到市場監(jiān)督管理總局的綜合執(zhí)法部門，既解決了過去知識產(chǎn)權(quán)局行政執(zhí)法功能薄弱的問題，也避免了行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大自身行政執(zhí)法權(quán)力所帶來的負(fù)面效應(yīng)。

需要指出的是，機(jī)構(gòu)改革方案在剝離國家知識產(chǎn)權(quán)局行政執(zhí)法權(quán)限的同時，特別賦予了國家知識產(chǎn)權(quán)局指導(dǎo)行政執(zhí)法的職能。保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，也正因?yàn)檫@一點(diǎn)，知識產(chǎn)權(quán)的司法工作是由專門的法院或者法庭審理。如專利權(quán)保護(hù)范圍的確定，當(dāng)事人在專利申請環(huán)節(jié)中的陳述構(gòu)成對當(dāng)事人權(quán)利的約束，這就意味著在涉及專利權(quán)保護(hù)范圍確定的其他環(huán)節(jié)中，需要考慮當(dāng)事人在專利申請時所做的陳述。國家知識產(chǎn)權(quán)局作為專業(yè)機(jī)構(gòu)，其專業(yè)能力毋庸置疑，參與指導(dǎo)知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法工作實(shí)屬必要。

避免多頭重復(fù)執(zhí)法。統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)

中國知識產(chǎn)權(quán)的行政管理和執(zhí)法體系，在這次機(jī)構(gòu)改革之前是一種多元多層級的體制。其中的“多元”體現(xiàn)為不同的知識產(chǎn)權(quán)類型由不同的行政部門負(fù)責(zé)管理和執(zhí)法：侵犯商標(biāo)和商業(yè)秘密的行政執(zhí)法由工商行政管理部門負(fù)責(zé)；侵犯著作權(quán)的行政執(zhí)法由版權(quán)管理部門負(fù)責(zé)；假冒專利的行政執(zhí)法由管理專利工作的行政部門負(fù)責(zé)；地理標(biāo)志則由檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；植物新品種的部分由農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局負(fù)責(zé)，知識產(chǎn)權(quán)的邊境保護(hù)則是由海關(guān)負(fù)責(zé)。多層級則體現(xiàn)為商標(biāo)及反不正當(dāng)競爭的行政執(zhí)法由各級工商管理部門負(fù)責(zé)；版權(quán)行政執(zhí)法由各級文化執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)；專利行政執(zhí)法則由地方專利管理部門負(fù)責(zé)。在這種多元多層級的行政執(zhí)法體系下，執(zhí)法沖突和執(zhí)法真空都難以避免。如一個假冒偽劣商品，其中的假冒問題既可以是假冒商標(biāo)的行為，也可能是假冒專利的行為，還可能是假冒地理標(biāo)志的行為。在這種情況下，工商管理部門、地方專利管理部門和質(zhì)量監(jiān)督檢查部門均有權(quán)查處。在具體的執(zhí)法過程中，因?yàn)榉诸^管理，執(zhí)法尺度以及對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)范圍的理解會存有差異。

從改革方案來看，商標(biāo)和專利的執(zhí)法職責(zé)交由市場監(jiān)管綜合執(zhí)法部門承擔(dān)，將來就會有一個大的市場監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，一般意義上的假冒偽劣商品、假冒注冊商標(biāo)、假冒專利等，都會放在統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法環(huán)境下監(jiān)管。改革后的行政執(zhí)法，在統(tǒng)一由市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)后，有效降低過去執(zhí)法隊(duì)伍分屬不同部門帶來的協(xié)調(diào)成本，避免不同執(zhí)法隊(duì)伍間的推諉。改革后的行政執(zhí)法，有助于統(tǒng)一執(zhí)法尺度，集中打擊社會危害性大的行為，增強(qiáng)執(zhí)法效果及執(zhí)法效果的監(jiān)督。改革后的行政執(zhí)法，有助于行政執(zhí)法專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，也有利于專業(yè)執(zhí)法工具和執(zhí)法手段的配備。

根據(jù)行政法理論，行政權(quán)是公共利益的守護(hù)者，不能成為解決私權(quán)糾紛的手段。因此侵犯專利權(quán)的行為是否屬于專利行政執(zhí)法的范疇就是一個問題。由于侵犯商標(biāo)權(quán)的行為既構(gòu)成對商標(biāo)權(quán)人私權(quán)利的侵犯，同時又構(gòu)成對市場秩序的侵犯，因此，工商行政管理部門根據(jù)《商標(biāo)法》第60條、61條的規(guī)定，對侵犯商標(biāo)權(quán)的行為，可以應(yīng)商標(biāo)權(quán)人及利害關(guān)系人的請求，也可以依職權(quán)進(jìn)行查處。但是侵犯專利權(quán)的行為，各國學(xué)理都認(rèn)為不涉及侵犯市場秩序問題，而是屬于私法關(guān)系。故除《專利法》第63條規(guī)定的假冒專利的行政執(zhí)法外，地方專利管理部門對《專利法》第60條中涉及的侵犯專利權(quán)行為，并不享有直接的行政執(zhí)法權(quán)力。地方專利管理部門只能是應(yīng)雙方當(dāng)事人的請求，對侵犯專利權(quán)行為進(jìn)行調(diào)處，無權(quán)主動查處和給與行政處罰。

一切美好的設(shè)計(jì)都有賴于最后的實(shí)踐。我們相信，在未來的實(shí)踐中，無論國家知識產(chǎn)權(quán)局的定位還是行政管理與行政執(zhí)法的分離，肯定會遇到各種挑戰(zhàn)。但一個良好的制度設(shè)計(jì)，對于中國知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)和推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定了一個重要的基石。我們有理由相信，國家知識產(chǎn)權(quán)局的重組定位，必將助力我國向創(chuàng)新強(qiáng)國邁進(jìn)。