用信息技術(shù)防止在公開上“任性”

呂艷濱 田禾

在本屆政府召開的國務(wù)院第一次廉政工作會(huì)議上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)：“反腐倡廉的核心任務(wù)是制約和監(jiān)督權(quán)力?！辈⒃诓渴鸾窈蠊ぷ髦忻鞔_提出，“要繼續(xù)曬權(quán)督權(quán)，全面推進(jìn)政務(wù)公開，讓人民全程監(jiān)督政府行為，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，特別要充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)所有行政行為源頭可溯、過程可查、效果可評(píng)、責(zé)任可追，有效治理不作為、亂作為，讓腐敗難以遁形?！?h3>政務(wù)公開是監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的有效手段

任何不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗和濫用。因此，利用各種手段對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督是法治政府的必然追求。但隨著行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察等制度逐步完善，人們也發(fā)現(xiàn)，雖然法網(wǎng)恢恢疏而不漏，但對(duì)權(quán)力的監(jiān)督總還有那么多死角。而最有效的監(jiān)督手段之一是來自人民群眾的監(jiān)督。因此，唯有把政府權(quán)力行使與運(yùn)行的依據(jù)、過程與結(jié)果置于當(dāng)事人和社會(huì)公眾視線內(nèi)，全方位的監(jiān)督機(jī)制才有望建成。

陽光是最好的防腐劑。理論上，陽光播撒之處，政府機(jī)關(guān)如何用權(quán)盡收于公眾眼底，任何權(quán)力濫用、利益輸送、消極不作為都難逃公眾“法眼”，所有權(quán)力運(yùn)行必然成為公眾監(jiān)督的對(duì)象，任何不合法不合規(guī)甚至一些瑕疵都可能因?yàn)楸┞对诠娨暰€內(nèi)而引發(fā)質(zhì)疑。因此，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行就被作為推進(jìn)政府信息公開制度最重要的作用。

回顧近年來國家出臺(tái)的一系列涉及法治政府建設(shè)的文件，公開透明是其中必不可少的內(nèi)容。如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》提出，大力推進(jìn)行政職權(quán)網(wǎng)上運(yùn)行，加大公開透明力度，建立有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。又如，《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》提出，堅(jiān)持公開公正，依法全面公開行政審批信息，切實(shí)保障申請(qǐng)人知情權(quán)，規(guī)范行政裁量權(quán)；尤其是要主動(dòng)公開行政審批信息，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私外，各有關(guān)部門要主動(dòng)公開本部門行政審批事項(xiàng)目錄及有關(guān)信息，及時(shí)、準(zhǔn)確公開行政審批的受理、進(jìn)展情況和結(jié)果等，實(shí)行“陽光審批”。近年來，各地方各部門按照要求，向社會(huì)公開了權(quán)力清單、行政審批過程與結(jié)果，推動(dòng)了行政處罰結(jié)果的公開，尤其是隨著《企業(yè)信息公示暫行條例》等的實(shí)施，行政機(jī)關(guān)越來越多地公開了各類權(quán)力運(yùn)行信息，一方面在提升政務(wù)服務(wù)水平、構(gòu)建失信懲戒機(jī)制方面發(fā)揮了重大作用，另一方面也有效地方便了社會(huì)公眾對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。

同時(shí)還必須看到政府權(quán)力運(yùn)行的公開化建設(shè)尚面臨一些問題。以行政處罰信息的公開為例，按照規(guī)定向社會(huì)公開行政處罰結(jié)果的情況還有諸多問題。根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院國家法治指數(shù)研究中心2017年發(fā)布的其對(duì)2016年食品藥品行政處罰信息發(fā)布情況所做的評(píng)估結(jié)果，省級(jí)食藥監(jiān)部門發(fā)布行政處罰信息的情況不盡理想。如涉食品藥品的行政處罰信息是否做到應(yīng)公開盡公開仍存疑問。各地行政處罰案件數(shù)量差距懸殊。除2家省級(jí)政府未找到處罰案件信息外，全年作出處罰決定最多的是上海市共89件，全年作出處罰決定最少的省份則僅公開了1個(gè)案件。有的省級(jí)食藥監(jiān)部門2016年6月20日后未再發(fā)布行政處罰信息；有的省級(jí)食藥監(jiān)部門雖然在食品藥品監(jiān)督管理局網(wǎng)站設(shè)置了行政處罰信息欄目，但僅有2015年作出的一條處罰結(jié)果。

食藥監(jiān)領(lǐng)域的公開情況僅是一個(gè)縮影而已。該研究中心2018年發(fā)布的上年度評(píng)估結(jié)果進(jìn)一步顯示，在其他多個(gè)領(lǐng)域均存在類似情況。如16家省級(jí)政府質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、16家省級(jí)政府的工商行政管理部門、19家省級(jí)政府知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理部門未公開2017年本部門的行政處罰結(jié)果；63家縣級(jí)政府城市管理綜合行政執(zhí)法部門、26家縣級(jí)政府食品藥品監(jiān)督管理部門、71家縣級(jí)政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門未公開2017年本部門的行政處罰結(jié)果。

之所以出現(xiàn)上述現(xiàn)象，既與部分地方和部門貫徹落實(shí)上級(jí)機(jī)關(guān)公開要求不嚴(yán)格、公開意識(shí)不高有關(guān)，也與當(dāng)前對(duì)權(quán)力運(yùn)行缺乏有效的管理機(jī)制有關(guān)。目前，在很多行政管理和行政執(zhí)法領(lǐng)域，政府履職情況往往還都采取線下運(yùn)行模式，執(zhí)法過程和結(jié)果一般還記錄在紙質(zhì)案卷上，掌握在具體的承辦人員手中，在執(zhí)法中產(chǎn)生了哪些信息，往往只有相關(guān)承辦部門甚至具體承辦人真正知情，這導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)也不一定掌握?qǐng)?zhí)法信息底數(shù)，自然不可能做到應(yīng)公開盡公開。

為權(quán)力監(jiān)管插上信息化的翅膀

在貫徹“以公開為常態(tài)、以不公開為例外”原則，努力構(gòu)建全方位監(jiān)督機(jī)制的過程中，如何用好信息技術(shù)、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，有效防止政府機(jī)關(guān)在是否公開、公開什么、如何公開上的“任性”，是構(gòu)建有效的懲防體系的重要方面，也是未來法治政府建設(shè)的重要任務(wù)之一。

權(quán)力行使要實(shí)現(xiàn)公開透明，已經(jīng)不能脫離現(xiàn)代信息技術(shù)的強(qiáng)力支撐。為此，必須推進(jìn)在線權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，即所有政府管理運(yùn)行，尤其是行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政給付等，從立案受理環(huán)節(jié)到事中辦理環(huán)節(jié)，再到做出最終決定環(huán)節(jié)，均需要在統(tǒng)一的行政權(quán)力在線運(yùn)行平臺(tái)實(shí)時(shí)辦理、實(shí)時(shí)產(chǎn)生信息，按照既定的政府信息公開源頭認(rèn)定規(guī)則實(shí)時(shí)做好源頭公開屬性認(rèn)定，凡可公開的信息由系統(tǒng)主動(dòng)實(shí)時(shí)從辦案專網(wǎng)推送到互聯(lián)網(wǎng)上展示給社會(huì)公眾。

類似的實(shí)踐已經(jīng)在其他行業(yè)廣泛應(yīng)用并產(chǎn)生了顯著成效。如近年來最高人民法院加快推進(jìn)全流程網(wǎng)上辦案，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）建設(shè)統(tǒng)一的網(wǎng)上辦案平臺(tái)。根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院國家法治指數(shù)研究中心所做評(píng)估，2017年各地法院網(wǎng)上辦公與管理的水平逐步提升。全國法院在線辦公應(yīng)用水平較高，3445家被評(píng)估法院中，有3027家具備公文起草、審批、查閱等網(wǎng)絡(luò)辦公管理能力，比例高達(dá)87.87%。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦案后，所有辦案流程均需要按照系統(tǒng)設(shè)定流程節(jié)點(diǎn)要求錄入，實(shí)現(xiàn)了全程留痕，實(shí)時(shí)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也方便了對(duì)審判執(zhí)行全流程的監(jiān)督督促。在推進(jìn)基本解決“執(zhí)行難，過程中，最高人民法院部署了執(zhí)行案件辦理系統(tǒng)，各級(jí)法院執(zhí)行案件必須在線辦理，任何流程節(jié)點(diǎn)不規(guī)范的，系統(tǒng)會(huì)提示為不合格或者直接發(fā)出預(yù)警。

有些地方政府也積極探索借助信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管過程陽光透明。如貴陽市南明區(qū)市場監(jiān)管部門開發(fā)了“南明智慧監(jiān)管”APP，市場監(jiān)管部門登錄系統(tǒng)實(shí)時(shí)錄入監(jiān)管過程信息，全程留痕，同步保存監(jiān)管過程中掌握的事實(shí)證據(jù)并同步生成監(jiān)管文書；企業(yè)等監(jiān)管對(duì)象登錄系統(tǒng)可以實(shí)時(shí)了解監(jiān)管部門對(duì)自身的監(jiān)管過程、監(jiān)管依據(jù)和監(jiān)管結(jié)論；一般公眾登錄系統(tǒng)則可以同步獲取監(jiān)管部門對(duì)監(jiān)管對(duì)象的執(zhí)法檢查信息。借助這樣的系統(tǒng)，監(jiān)管部門將陽光公開融入到智慧監(jiān)管過程中，讓監(jiān)督權(quán)力更加有效。

未來，利用信息技術(shù)提升監(jiān)管透明度、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行乃是大勢(shì)所趨。為此，首先，要做好頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃。建議由較高層級(jí)的政府機(jī)關(guān)研發(fā)信息系統(tǒng)，避免基層政府各自研發(fā)所引發(fā)的重復(fù)建設(shè)、系統(tǒng)林立、各自為戰(zhàn)的局面。其次，要處理好條塊關(guān)系與上下關(guān)系。白上而下推行的信息系統(tǒng)還要預(yù)留空間，允許基層政府根據(jù)需要進(jìn)行必要的個(gè)性化功能開發(fā)。再次，嚴(yán)格以需求為導(dǎo)向研發(fā)系統(tǒng)。應(yīng)當(dāng)從方便執(zhí)法監(jiān)管辦案的角度設(shè)計(jì)系統(tǒng)功能，避免出現(xiàn)技術(shù)與業(yè)務(wù)兩張皮現(xiàn)象，確保上線的系統(tǒng)便利執(zhí)法人員辦案。同時(shí)，系統(tǒng)預(yù)設(shè)的流程邏輯必須嚴(yán)格遵循行政權(quán)力運(yùn)行程序，不受人為因素干擾。