城市污染向農村轉移的現狀、原因與對策

趙津津

【摘要】城市污染向農村的直接轉移突出表現為城市污染物的顯性轉移；城市污染向農村的間接轉移可以概括為，城市污染源向農村轉移及其引致的農村污染威脅。城市污染之所以向農村轉移，是因為城市之于農村在環(huán)境規(guī)制強度、企業(yè)成本核算、鄰避抗爭差異等方面占有巨大優(yōu)勢。為推動城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的協同共治，應當推進環(huán)保技術和產業(yè)技術革新，提高農村地區(qū)的環(huán)境準入門檻，建立與鄰避項目相關的信息公開制度，以及針對環(huán)境弱勢群體的利益補償機制。

【關鍵詞】城市 農村 污染轉移 生態(tài)環(huán)境

【中圖分類號】F291.3 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.10.009

城市污染向農村轉移的基本現狀

城市污染向農村直接轉移的狀況。城市污染向農村的直接轉移突出表現為城市污染物的顯性轉移，即城市的生產生活廢棄物直接運輸、傾倒至農村地區(qū)。隨著我國經濟總量的持續(xù)上升、城鎮(zhèn)化進程的加速和城市人口的急劇增長，城市的固體廢棄物不斷增加，城市生態(tài)系統(tǒng)不堪重負?！拔覈磕戤a生近10億噸垃圾圍城，存量已超80億噸，位居世界前列，并且城鎮(zhèn)生活垃圾還在以每年5%～8%左右的速度遞增”[1]，垃圾圍城已經成為中國城鎮(zhèn)化之殤，“全國約2/3的城市處于垃圾包圍之中，其中1/4已無填埋堆放場地，全國城市垃圾堆存累計侵占土地超過5億平方米”[2]。

為緩解垃圾圍城困境、建設良好的人居環(huán)境，全國范圍內垃圾治理和污染防治工作持續(xù)進行。全國214個大、中城市向社會發(fā)布的2016年固體廢物污染環(huán)境防治信息顯示，這些城市各類廢棄物處置率都有不同程度地提高。如今，我國垃圾分類試點城市已達46個，垃圾分類處理初具規(guī)模，城市環(huán)衛(wèi)市場正進入快速增長期，垃圾無害化處理設施建設明顯加快，城市固體廢物處理能力和水平逐年提高，適度緩解了污染下鄉(xiāng)的壓力。但城市環(huán)境壓力仍然十分巨大，污染由城入鄉(xiāng)的現狀不容忽視。中國經濟的穩(wěn)定增長使城市新增污染物數量居高不下，固體廢物總量不斷加大，2016年僅城市生活垃圾清運量就達到2.17億噸，比上年增長5.3%[3]，“全國垃圾中有四成沒有集中處理”[4]；此外，垃圾分類回收體系不完善、垃圾處理技術水平低，垃圾處理廠建設不合理，垃圾無害化、減量化、資源化能力捉襟見肘，跟不上垃圾增長的速度，城市垃圾處理缺口仍然較大，城市垃圾儲存容量告急，必須向外找到傾瀉出口，因此，地廣人稀的農村就成了污染轉移的最佳場所，成為接納超出城市消納能力部分的垃圾的集中地，“90%以上的城市垃圾在郊外或農村堆放或填埋，截至2011年累計堆放或填埋量超過60億噸”[5]。由于縣域和農村的垃圾處理及危廢處理設施相對落后，廢棄物處理不當易造成二次污染，農村的土壤、水體和大氣環(huán)境受到立體交叉式污染，直接威脅農產品質量安全及村民的健康。

城市污染向農村間接轉移的狀況。城市污染向農村的間接轉移，主要是城市污染源的鄉(xiāng)村轉移及其引致的農村污染威脅，是伴隨城鄉(xiāng)落后產能的梯度轉移而產生的環(huán)境污染的梯度轉移。十八大以來，全國范圍內供給側結構性改革不斷深化，產業(yè)結構調整取得積極成效，過剩產能化解工作穩(wěn)步推進，有轉型可能的城區(qū)污染產業(yè)，或在市場機制作用下被優(yōu)勢企業(yè)兼并重組為先進產能，或在政府的扶持引導下以新興節(jié)能產業(yè)的形態(tài)向農村轉移。

農村在承接城市產業(yè)轉移項目過程中，環(huán)境保護力度大大加強，地方政府制定產業(yè)市場準入負面清單、建設村鎮(zhèn)產業(yè)園區(qū)和跟進基礎設施的配套，污染控制取得重要進展，很大程度上改變了過去只重視工業(yè)和城市的污染防治、忽視農村環(huán)境保護的狀況。但是，由于缺乏開放透明的市場準入制度以及規(guī)范統(tǒng)一的政府管理體系，在地方壁壘影響下依然有退出不徹底的僵尸企業(yè)轉移到了農村。此外，農村環(huán)境污染制度監(jiān)管不夠完善，缺乏精準有效的環(huán)境治理方式，加上污染轉移的歷史欠賬，農村生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀。

城市污染向農村的間接轉移，既是城鄉(xiāng)經濟技術發(fā)展不均衡的結果，也是環(huán)境污染轉出方與轉入方基于不同利益出發(fā)點的共同選擇。在我國發(fā)展方式面臨由數量型向質量型轉變的大背景下，為順應國家新型工業(yè)化發(fā)展的需求，經濟實力雄厚的城市往往成為淘汰落后低效產能、促進產業(yè)結構調整和節(jié)能降耗的活躍地帶，積極發(fā)展技術先進的高成長性現代產業(yè)，使生產能力向優(yōu)勢產業(yè)集中，而技術創(chuàng)新能力不足的農村地區(qū)，則成為承接城市落后產能的理想地區(qū)。

城市污染向農村轉移的原因分析

城市和農村生態(tài)文明發(fā)展的不平衡、農村環(huán)境治理的不充分，日益成為制約人民滿足美好生活需要的重要因素。城市污染向農村轉移，使農村在支持城市現代化建設的同時，承受區(qū)域經濟落后和環(huán)境利益受損的劣勢疊加，這正是城市和農村生態(tài)文明發(fā)展不平衡的表現。造成污染由城轉鄉(xiāng)的原因主要有以下幾個方面。

環(huán)境規(guī)制強度的城鄉(xiāng)差異。在經濟發(fā)達的城市，為了滿足城市居民對人居環(huán)境質量的強烈需求，出于對生態(tài)政績的考量，政府制定相對成熟的環(huán)境準入政策，嚴厲處罰有環(huán)境違法行為的企業(yè)，適度監(jiān)管企業(yè)的生產經營活動，這在一定程度上減少了企業(yè)生產的排污行為，促進了垃圾投放、搜集和處理的有序進行，抑制了城市環(huán)境污染和生態(tài)惡化。

由于農村地區(qū)經濟發(fā)展相對薄弱，對生態(tài)環(huán)境需求度較低，基層政府的政績考核依然以經濟指標為主。為吸引外來企業(yè)進駐，政府對各類營利性企業(yè)放寬行業(yè)準入限制，對污染物的排放疏于管理，對配套的環(huán)境公共基礎設施建設不足，從而使農村成為理想的污染轉入地。此外，農村布局的分散化不利于污染的集中處置和環(huán)境風險的集中防控，造成環(huán)境治理的高成本和低效率。農村環(huán)境治理最容易被忽視，成為行政性監(jiān)管的真空地帶。

可見，城鄉(xiāng)地區(qū)側重不同的政績考核標準。在對污染密集型企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管上表現出巨大差異，使污染從環(huán)境規(guī)制嚴格的城市地區(qū)向環(huán)境規(guī)制寬松的農村地區(qū)轉移，“城鄉(xiāng)間污染監(jiān)管差異帶來的城鄉(xiāng)工業(yè)經濟成本勢差，是污染轉移的一個永恒動力”[6]。

成本核算的城鄉(xiāng)比較考量。經過成本核算的城鄉(xiāng)對比，污染下鄉(xiāng)是政府實現社會利益最大化和企業(yè)實現經濟利益最大化的必然選擇。首先，城市污染向農村轉移體現政府決策的公共利益訴求，它使環(huán)境污染帶來的社會成本降到最低。以垃圾處理廠的選址為例，政府部門的決策行為往往帶有社會福利最大化的利益考量，選擇少部分人群來承擔垃圾處理設施帶來的環(huán)境外部成本。從人口密度的區(qū)域選擇來說，將垃圾由城市轉移至農村地區(qū)，在農村而不是城市設置垃圾處理廠會是一個明智的選擇。

其次，企業(yè)發(fā)展的經濟成本的城鄉(xiāng)勢差是造成高能耗、重污染企業(yè)由城轉鄉(xiāng)的重要原因。在農村，較低的環(huán)保標準和企業(yè)準入門檻、優(yōu)惠的政策福利、日漸完善的交通基礎設施以及相對廉價的土地、勞動力要素，為企業(yè)發(fā)展節(jié)約了經濟成本，贏得了發(fā)展空間，成為吸引污染企業(yè)從城市轉移到農村的主要動力。

鄰避抗爭的城鄉(xiāng)差異。近年來，我國環(huán)境群體性事件增長率持續(xù)上升，其中，具有鄰避性質的環(huán)境群體性事件占比較大，“據不完全統(tǒng)計，環(huán)境群體性事件年增速保持在29%，鄰避沖突已成為轉型期社會的新沖突源”[7]。城鄉(xiāng)居民進行鄰避抗爭的巨大差距，使環(huán)境污染的危害和風險更易向環(huán)境弱勢群體聚集，主要原因有以下兩個方面。第一，城市居民在政策影響力上的優(yōu)勢為鄰避設施向農村轉移提供了可能。城市地區(qū)的鄰避抗爭發(fā)生率明顯高于農村地區(qū)，城市居民的抵抗能力及對項目落地進程的影響力遠大于農村居民，在這種情況下，政府和企業(yè)“遵循著鄰避設施選址所謂的‘阻力最小原則”[8]，必然將鄰避設施的環(huán)境風險逐漸轉移向農村。

第二，污染轉移通過鄰避設施周邊居住人群的變化以及區(qū)域發(fā)展的衰弱實現環(huán)境風險的轉嫁。在市場機制作用下，不論在城市還是農村建設鄰避設施，都將改變當地居住群體的構成。一方面，社會的中上階層為規(guī)避鄰避風險，將搬離這些環(huán)境犧牲區(qū)域，而沒有經濟能力選擇優(yōu)越居住環(huán)境的人群，被迫留在犧牲區(qū)域；另一方面，鄰避設施周圍的土地和住房價格必然大幅下跌，部分低收入群體更愿意遷居至鄰避區(qū)域，有的甚至為了獲得適當的風險補償而自愿落戶至此。也就是說，“如果市場機制發(fā)揮作用，犧牲區(qū)域最終必然成為低收入者的聚集區(qū)”[9]。可見，現代社會的環(huán)境風險是一個從上層社會向下層社會轉移的過程，使農民等環(huán)境弱勢群體逐漸被排擠為鄰避設施的成本承擔者。

結論與對策建議

污染轉移不僅不能從源頭上消除污染妨害，反而使廣大農村地區(qū)遭受新污染源的持續(xù)困擾，成為美麗鄉(xiāng)村建設的絆腳石，侵害了農村居民的環(huán)境平等權，這顯然與建設農業(yè)農村現代化相悖，與建設人與自然和諧共生的現代化相悖。我們應當根據十九大描繪的新時代宏偉藍圖，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引下，把農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展擺在重要地位，解決好城鄉(xiāng)生態(tài)發(fā)展不平衡不充分問題，推動城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境協同共治，遏制城市污染向農村轉移，以應對變化了的社會主要矛盾，讓人民群眾有更多的共享優(yōu)質環(huán)境質量的獲得感。

（1）推進環(huán)保技術和產業(yè)技術革新，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的環(huán)境準入機制，提高農村污染防治能力。城市向農村輸出產能、推動農村現代化發(fā)展的同時，要為農村的可持續(xù)發(fā)展提供技術支持，促其改進污染治理和環(huán)境保護的技術，突破垃圾減量化、循環(huán)再利用的無污染技術。農村要依托城市現代技術以及地方政府的資金、政策支持，探索垃圾無害化處理的基礎設施建設，在產業(yè)承接過程中積極發(fā)展清潔生產，將污染物排放的源頭控制和末端處理相結合，提升防御污染轉移的能力。地方政府應該適當抬高環(huán)境準入門檻，逐步減少城市污染密集型產業(yè)的移入，并更新環(huán)境監(jiān)測技術設備，加強對農村污染物集聚區(qū)的環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)管力度。

（2）在鄰避設施選址及建設過程中，政府需要建立相應的信息公開制度，及時發(fā)布鄰避項目的計劃、籌建、實施進度等信息，確保城鄉(xiāng)居民對鄰避項目的全程知悉，求得居民意愿的最大公約數，特別要暢通農村居民表達環(huán)境利益訴求的信息溝通渠道，鼓勵群眾參與政府決策，同時宣傳普及環(huán)境科學常識，提高農村居民對生態(tài)環(huán)境的理性認知，在充分協商基礎上減少鄰避設施落地的群眾阻力。

（3）建立針對環(huán)境弱勢群體的利益補償機制，調節(jié)利益分配格局。應當開征生態(tài)環(huán)境補償費，以國家和生態(tài)受益者為給付主體，補償利益受損群體的環(huán)境利益，恢復被破壞的生態(tài)環(huán)境。既要設立城鄉(xiāng)生態(tài)補償的財政轉移支付的專項資金，又要追蹤和落實污染預防治理和生態(tài)恢復重建的主體責任，以征收生態(tài)補償費的形式抵償污染轉移行為的環(huán)境負外部性，調節(jié)城鄉(xiāng)居民在生態(tài)環(huán)境益損方面的經濟利益關系，保證生態(tài)環(huán)境這一公共資源在城鄉(xiāng)之間分配的公平性。

（本文系2017年福建省社會科學規(guī)劃青年項目“重返公共性：舊城改造中公共空間的更新與營造”的階段性成果，項目編號：FJ2017C021）

注釋

[1]《中國每年10億噸垃圾圍城敲警鐘，存量已超80億噸》，http：//news.ifeng.com/a/20141229/42821420_0.shtml。

[2]《中國2/3城市垃圾圍城，每年經濟損失高達300億》，http：//finance.sina.com.cn/china/20140517/223919142054.shtml。

[3]《2016年城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計公報》，http：//www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/tjxxtjgb/201708/t20170818_232983.html。

[4]《破解“垃圾圍城”，除了分類別無出路》，《光明日報》，2017年4月27日。

[5]李佐軍：《建立生態(tài)文明制度體系推進綠色城鎮(zhèn)化進程》，http：//www.qianzhan.com/analyst/detail/329/141222-ece0090f.html。

[6]曾小溪、曾福生：《基于二元經濟結構的城鄉(xiāng)間污染轉移問題研究》，《經濟問題探索》，2011年第3期，第45頁。

[7]毛燕武：《城市“鄰避危機”的成因、態(tài)勢及治理對策》，http：//www.urbanchina.org/n/2015/0630/c369537-27230052.html。

[8]李德營：《鄰避沖突與中國的環(huán)境矛盾——基于對環(huán)境矛盾產生根源及城鄉(xiāng)差異的分析》，《南京農業(yè)大學學報》（社會科學版），2015年第15期，第95頁。

[9]王彩波、張磊：《試析鄰避沖突對政府的挑戰(zhàn)——以環(huán)境正義為視角的分析》，《社會科學戰(zhàn)線》，2012年第8期，第162頁。

責 編/楊昀赟