美國總統(tǒng)的核按鈕控制權(quán)會被稀釋嗎

左天澤

長期以來，美國總統(tǒng)一直被認為是“掌握核按鈕”的人，而這項權(quán)力也被視為總統(tǒng)權(quán)力的“終極象征”。但自特朗普上臺以來，美國國內(nèi)開始出現(xiàn)質(zhì)疑總統(tǒng)這項權(quán)力的聲音。2017年11月14日，美國國會參議院外交關(guān)系委員會就有關(guān)問題專門舉行聽證會，一些議員表達了對特朗普可能錯誤使用核武器的擔憂，并對美國核武指揮控制體系和總統(tǒng)決策程序進行了質(zhì)詢。這是美國國會40多年來首次就總統(tǒng)核武使用權(quán)問題舉行聽證會，上一次是在1976年。

“核威脅”的上升和“不穩(wěn)定”的總統(tǒng)

美國國會之所以重拾有關(guān)質(zhì)疑，部分原因是美國對外部核威脅緊迫感的重新上升。自核武誕生以來，除在日本有過兩次實戰(zhàn)外，主要是作為威懾工具發(fā)揮作用。冷戰(zhàn)結(jié)束后，核武器的作用和影響呈下降之勢。但近年隨著大國競爭的重新加劇和地區(qū)核擴散風險的抬頭，使得核武使用安全問題再次受到關(guān)注。特別是近年來朝鮮多次進行核導(dǎo)試驗以及伊朗進行秘密核研發(fā)傳聞的揮之不去，極大挑動了美國的神經(jīng)。2017年8月，朝鮮一度放言正在制定對關(guān)島進行核打擊的計劃，讓美國民眾自冷戰(zhàn)結(jié)束以來再次感受到了現(xiàn)實威脅，也就重新開始關(guān)注自身核武力量的使用問題。

特朗普競選期間，曾多次向其顧問團隊提問：“既然不是為了使用（核武器），那我們?yōu)槭裁催€要制造它？”特朗普上臺后，調(diào)整美國的核武政策。2018年1月，特朗普在推特上表示自己的核按鈕比金正恩手中的“更大、更強、更有效”。2018年2月，特朗普政府發(fā)布上任后首份《核態(tài)勢評估報告》，提出重新發(fā)展低當量核武器，并強調(diào)可能使用核武器回擊“非核戰(zhàn)略攻擊”，降低了美國的核武使用門檻。

特朗普政府的上述應(yīng)對及特朗普本人執(zhí)政以來展現(xiàn)的“特立獨行”作風讓很多美國人感到不放心。在2017年11月的聽證會上，聯(lián)邦參議員克里斯·墨菲表示，“我們擔心，由于總統(tǒng)的行為過于不穩(wěn)定和反復(fù)無常，而其決策又過于不切實際，所以他可能會在完全不符合美國安全利益的情況下下達進行核打擊的指令。”2018年1月由《華盛頓郵報》和美國廣播公司聯(lián)合進行的一次民調(diào)顯示，有60%的受訪者對特朗普掌握核按扭表示不放心。

國會正嘗試限制總統(tǒng)核武使用權(quán)

很多美國國會議員認為，將動用世界最大核武庫的終極決定權(quán)交由個人是有風險的，必須受到國會監(jiān)督。聯(lián)邦參議員艾德·馬基表示，“在現(xiàn)存法律下，美國總統(tǒng)可以在沒有受到明確挑釁、沒有與他人磋商和事先警告的情況下發(fā)起一場核戰(zhàn)爭，這真讓人難以置信。”

盡管從情理上看的確如此，但國會要想對總統(tǒng)核武器使用權(quán)進行限制，就必須找到合適的法律特別是憲法依據(jù)。由于動用核武肯定屬于戰(zhàn)爭行為，其背后是美國戰(zhàn)爭發(fā)動權(quán)的歸屬和分配問題。根據(jù)美國憲法規(guī)定，總統(tǒng)和國會都擁有一部分的戰(zhàn)爭權(quán)力。其中國會負責宣戰(zhàn)和軍隊供給，而總統(tǒng)是三軍總司令，負責戰(zhàn)爭的具體指揮。但在歷史實踐中經(jīng)常存在美國憲法未予明確界定的特殊情況和模糊地帶，比如總統(tǒng)可以不經(jīng)國會宣戰(zhàn)而發(fā)動戰(zhàn)爭—當然事后須獲國會追加授權(quán)，而國會在歷史上也曾多次運用戰(zhàn)爭撥款的權(quán)力干涉總統(tǒng)的作戰(zhàn)指揮效力，戰(zhàn)爭權(quán)力分配問題也被稱為美國憲法“最難解釋的部分”。

美國國會試圖對總統(tǒng)的核武使用權(quán)加以限制，主要法律依據(jù)有二：一是宣戰(zhàn)權(quán)?？偨y(tǒng)使用核武器等于進入全面戰(zhàn)爭狀態(tài)，所以只要國會不宣戰(zhàn)，總統(tǒng)也就無法使用核武器。二是對武器裝備的采購權(quán)。按照法律規(guī)定，美軍所有武器裝備都由國會撥款購買，其中當然包括核武器。所以國會認為自己可以對核武器擁有一定的控制權(quán)。基于此，1972年美國聯(lián)邦參議員威廉·富布萊特曾嘗試推動議案，謀求規(guī)定除非已受到核攻擊或面臨不可逆轉(zhuǎn)的核攻擊，或者已獲國會“預(yù)先和明確”授權(quán)，否則總統(tǒng)不得使用核武器。2017年1月，部分國會議員又提交“2017限制首先使用核武器法案”（Restricting First-Use Bill，H.R.669），其內(nèi)容與“富布萊特法案”類似，禁止總統(tǒng)首先使用核武器，除非國會已經(jīng)宣戰(zhàn)并已授權(quán)進行核打擊。

但國會限制總統(tǒng)核武器使用權(quán)的行為也受到諸多質(zhì)疑，主要來自兩方面：一是法理問題。批評者認為，盡管核武器作為武器裝備由國會撥款采購，但一旦交付軍隊，其具體使用就是總統(tǒng)職責范圍內(nèi)的事了，國會無權(quán)繼續(xù)過問，否則可能造成立法權(quán)對行政權(quán)的過度干涉。二是現(xiàn)實困難。動用核武器往往面臨十分緊急的情況，甚至需要立刻進行先發(fā)制人打擊，這時如交由國會討論，將會貽誤戰(zhàn)機或出現(xiàn)泄密。正是由于這些困難和質(zhì)疑的存在，國會采取立法方式限制總統(tǒng)使用核武器的努力一直沒有獲得真正成功——1972年“富布萊特法案”在參院表決時遭到68∶10的大比例否決，“2017限制首先使用核武器法案”最終獲通過的可能性也不大。

未來仍有調(diào)整可能

盡管美國總統(tǒng)是唯一有權(quán)使用核武器的人，但單靠他一人并不能完成核武器的發(fā)射?？偨y(tǒng)的核打擊命令要首先下達到五角大樓，再由五角大樓傳達給美軍戰(zhàn)略司令部，進而傳達給前線發(fā)射部隊（也有一種說法是五角大樓將命令同時傳達給戰(zhàn)略司令部和前線發(fā)射部隊）。前線部隊在核實命令真實性后，啟動核武發(fā)射，所經(jīng)過的“傳導(dǎo)鏈條”需要美國軍方支持和配合。

根據(jù)核武器使用場景的不同，軍方對總統(tǒng)核打擊命令的服從程度也可能不同。緊急狀態(tài)下，軍方會首先探測到美國已經(jīng)或即將受到來自敵方的核打擊，并將這一判斷立刻報告總統(tǒng)。一旦總統(tǒng)下達核反擊指令，軍方很可能會予以堅決執(zhí)行。但在非緊急狀態(tài)下，軍方并沒有偵測到迫在眉睫的核威脅，這時如總統(tǒng)下達核打擊指令，很可能會受到軍方的懷疑和抵制。且在非緊急狀態(tài)下，做出反應(yīng)的時間往往更為寬裕，這為軍方質(zhì)疑總統(tǒng)決定留下了更多空間。2017年11月18日，美軍戰(zhàn)略司令部司令約翰·海騰在參加國際會議時曾表示，如果特朗普下達“非法”的核武打擊命令，他將拒絕服從，并將和總統(tǒng)一起尋找合法的解決方法。

除軍方外，總統(tǒng)使用核武器的權(quán)力還受到內(nèi)閣成員的制約。按照正常程序，總統(tǒng)在做出使用核武器的決定前應(yīng)首先征詢副總統(tǒng)、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、國防部長、國務(wù)卿等高官意見。盡管法律并沒有明確規(guī)定總統(tǒng)使用核武器必須得到這些成員的贊同，但如果總統(tǒng)完全不顧這些高官的反對動用核武，很可能會使自己的行為看來荒謬和不合法，并降低軍方執(zhí)行其核打擊命令的決心。此外，根據(jù)美國憲法修正案第25條，如果超過一半的內(nèi)閣成員認為總統(tǒng)無法履職，可以剝奪總統(tǒng)職權(quán)并由副總統(tǒng)繼任。這也對總統(tǒng)肆意使用核武器構(gòu)成制約。

當然，來自軍方和內(nèi)閣的制約也不是可靠的。因為從法律上看，無論軍方和內(nèi)閣成員都要服從總統(tǒng)的命令，總統(tǒng)也可以隨時撤換不服從命令的成員。所以，如果總統(tǒng)執(zhí)意要進行不合理的核打擊，軍方和內(nèi)閣成員會在多大程度上予以抵制仍不得而知。在國會聽證會上，美國前任戰(zhàn)略司令部司令羅伯特·凱勒承認，對何謂“非法”的指令并沒有清晰界定。有鑒于此，美國一些國會議員也在醞釀提出新的法案，要求總統(tǒng)在下令使用核武器時必須得到國防部長和美軍參聯(lián)會主席的同意。

綜上所述，核武器的使用需在矛盾中找到平衡：一方面是確保核威懾的可信性和核反擊的及時性；另一方面則是避免核武器被錯誤或不當使用。前者則要求集中統(tǒng)一快速的決策，后者需要對總統(tǒng)決策予以更多制約?，F(xiàn)在看來，找到一個毫無風險的萬全之策是不可能的，特別是在二戰(zhàn)后，核武器從來沒有被實際使用過，誰也無法預(yù)見在下次實際使用過程中會發(fā)生怎樣的意外。美國核武器使用權(quán)問題還是一個涉及總統(tǒng)與國會、政府和軍方關(guān)系及黨派斗爭的復(fù)雜問題，是個長期的動態(tài)博弈過程。要想真正降低核武器的使用風險，美國還是應(yīng)該回到如何避免核戰(zhàn)爆發(fā)這一根本問題上來。

（作者為國防科技大學國際關(guān)系學院博士研究生）