美國退出伊朗核協(xié)議的幾個(gè)看點(diǎn)

史建斌

伊朗核協(xié)議是美、俄、英、法、中、德六個(gè)國家以及歐盟為了解決伊朗核問題，經(jīng)過艱苦、漫長談判而與伊朗在2015年7月14日達(dá)成，其正式名稱是《聯(lián)合全面行動(dòng)計(jì)劃》（JCPOA）。在協(xié)議框架下，伊朗限制其敏感的核活動(dòng)，并接受國際原子能機(jī)構(gòu)的監(jiān)視與核查，以換取國際社會(huì)對(duì)其涉核制裁的解除。2015年10月18日，伊朗核協(xié)議經(jīng)聯(lián)合國安理會(huì)2231號(hào)決議認(rèn)可后，開始生效；2016年1月16日，經(jīng)國際原子能機(jī)構(gòu)確認(rèn)伊朗已落實(shí)在核協(xié)議框架下的相關(guān)規(guī)定后，核協(xié)議正式執(zhí)行，聯(lián)合國、歐盟和美國各自解除針對(duì)伊朗核問題的相關(guān)金融和經(jīng)濟(jì)制裁。但自特朗普上臺(tái)以來，關(guān)于伊朗核協(xié)議的存續(xù)問題一直是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

美國以何種方式退出核協(xié)議

盡管奧巴馬把達(dá)成伊朗核協(xié)議視為其最主要的政治外交成就之一，但特朗普卻始終想除之而后快。早在2016年大選期間，特朗普就對(duì)伊朗核協(xié)議多有指責(zé)，表示要撕毀核協(xié)議、另起爐灶談判一份新協(xié)議。入主白宮后，特朗普就下令全面開展對(duì)伊朗政策的戰(zhàn)略審議，不斷質(zhì)疑伊朗核協(xié)議的作用，不時(shí)釋放退出信號(hào)，揚(yáng)言重啟對(duì)伊制裁，比如2017年9月19日，特朗普在聯(lián)合國大會(huì)上發(fā)言時(shí)，稱伊朗核協(xié)議“是美國有史以來參與的最糟糕、最失算的交易之一”。

從技術(shù)層面看，美國退出核協(xié)議，可采用三種機(jī)制，這些機(jī)制殊途同歸，都以重啟對(duì)伊制裁為標(biāo)志，也都以重啟制裁為目的。第一種機(jī)制是利用伊朗核協(xié)議的有關(guān)條款。如果美國認(rèn)為伊朗有違反核協(xié)議的行為，可以將有關(guān)問題逐次提交“聯(lián)合委員會(huì)”（根據(jù)伊朗核協(xié)議而設(shè)立）、核協(xié)議談判各方外長乃至聯(lián)合國安理會(huì)以尋求解決。如果在最長65天時(shí)間內(nèi)，問題未能解決，美國可“快速恢復(fù)”在核協(xié)議框架下對(duì)伊朗豁免或中止的制裁。但特朗普沒有考慮這一機(jī)制。

第二種機(jī)制是利用《伊朗核協(xié)議審議法》的有關(guān)條款?！兑晾屎藚f(xié)議審議法》由美國國會(huì)通過，旨在確保國會(huì)能審議和監(jiān)督美國對(duì)伊朗核協(xié)議的執(zhí)行情況。根據(jù)《伊朗核協(xié)議審議法》，美國總統(tǒng)每隔90天要向國會(huì)證實(shí)伊朗是否遵守了該法案的有關(guān)規(guī)定，如果美國總統(tǒng)未能證實(shí)，或是認(rèn)為伊朗有嚴(yán)重違反核協(xié)議的行為而向國會(huì)提交了報(bào)告，那么國會(huì)有60天的窗口期，以決定是否立法恢復(fù)那些在核協(xié)議框架下已對(duì)伊朗豁免或中止的制裁。自2017年10月以來，特朗普在規(guī)定的時(shí)間點(diǎn)拒絕向國會(huì)證實(shí)伊朗履行了《伊朗核協(xié)議審議法》有關(guān)規(guī)定，并認(rèn)為伊朗核協(xié)議存在缺陷，呼吁對(duì)其進(jìn)行修訂。但是，美國國會(huì)并沒有在規(guī)定時(shí)間內(nèi)立法以恢復(fù)對(duì)伊制裁，也未就修訂核協(xié)議提出方案。在此機(jī)制下，特朗普作了嘗試，但未能遂愿。

第三種機(jī)制是動(dòng)用總統(tǒng)權(quán)力，對(duì)制裁豁免不予延期，或直接宣布退出。美國對(duì)伊朗制裁的豁免需要定期“刷新”，否則制裁將自動(dòng)恢復(fù)。今年1月12日，特朗普雖然繼續(xù)豁免對(duì)伊朗的制裁，但下了最后通牒，稱除非國會(huì)和歐洲盟友在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)成令其滿意的方案以修改核協(xié)議中的“嚴(yán)重缺陷”，否則這將是他最后一次延期。那么，美國對(duì)伊朗豁免的《2012財(cái)年國防授權(quán)法》中的相關(guān)制裁將在120天以后（即2018年5月12日）恢復(fù)，對(duì)伊朗豁免的美國2012年《伊朗自由與反擴(kuò)散法》、2012年《伊朗威脅降低與敘利亞人權(quán)法》和1996年《伊朗制裁法》中的相關(guān)制裁也將在六個(gè)月后一一恢復(fù)。但特朗普趕在5月12日之前幾日直接宣布退出核協(xié)議，向世人表明了其強(qiáng)硬、堅(jiān)決的態(tài)度。

當(dāng)初奧巴馬政府為避免國會(huì)共和黨議員的掣肘，確保伊朗核協(xié)議能快速、順利地執(zhí)行，動(dòng)用的是總統(tǒng)行政令，并未尋求國會(huì)將其作為條約通過，因此伊朗核協(xié)議在美國并不具備法律地位。依照美國國內(nèi)法，美國總統(tǒng)有權(quán)隨時(shí)做出退出伊朗核協(xié)議的決定。雖然伊朗核協(xié)議的其他談判方一直致力于維護(hù)該協(xié)議，法國總統(tǒng)馬克龍、德國總理默克爾和英國外交大臣鮑里斯還接踵造訪白宮以游說美國回心轉(zhuǎn)意，但最終特朗普還是以一種最直接的方式宣布退出核協(xié)議。

伊朗是否遵守了核協(xié)議

那么，伊朗是否有違反核協(xié)議規(guī)定的行為？

國際原子能機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)監(jiān)視和核查伊朗核活動(dòng)的國際組織，在國際防擴(kuò)散領(lǐng)域發(fā)揮著無可取代的重要作用，其相關(guān)結(jié)論具有高度權(quán)威性。自2015年以來，國際原子能機(jī)構(gòu)總部工作人員通過安裝在伊朗國內(nèi)的攝像頭和其他遠(yuǎn)程傳感器發(fā)回的數(shù)據(jù)信息，晝夜監(jiān)視著伊朗的敏感設(shè)施；其實(shí)驗(yàn)室每周分析從伊朗取回的微粒樣本，從中尋找伊朗核材料生產(chǎn)可能違規(guī)的蛛絲馬跡；其核查小組長期駐扎在伊朗，現(xiàn)場(chǎng)視察公開的核設(shè)施和其他存疑場(chǎng)所。自伊朗核協(xié)議正式執(zhí)行以來，國際原子能機(jī)構(gòu)總干事每隔一段時(shí)間向聯(lián)合國安理會(huì)提交一份核查與監(jiān)測(cè)報(bào)告，所有報(bào)告都確認(rèn)伊朗遵守了在核協(xié)議框架下的承諾。

國際社會(huì)主流也持與國際原子能機(jī)構(gòu)同樣的觀點(diǎn)，例如在2017年9月舉行的聯(lián)合國大會(huì)上，歐盟外交與安全政策高級(jí)代表莫蓋里尼強(qiáng)調(diào)，伊朗核協(xié)議得到了完全執(zhí)行，伊朗沒有違約情況。部分美國高官也公開發(fā)表類似看法，比如今年3月21日，美國國務(wù)院政策計(jì)劃主任胡克表示，“伊朗履行了在JCPOA框架下的承諾”。

值得注意的是，特朗普拒絕向國會(huì)證實(shí)伊朗履行了《伊朗核協(xié)議審議法》有關(guān)規(guī)定，但這并不意味著伊朗一定有未履行伊朗核協(xié)議相關(guān)義務(wù)的行為。在《伊朗核協(xié)議審議法》框架下，美國總統(tǒng)除了需要證實(shí)伊朗完全履行了伊朗核協(xié)議、沒有重大違反協(xié)議的行為、沒有從事可顯著推進(jìn)核武器計(jì)劃的行為，還需要證實(shí)美國中止的制裁與伊朗所采取的措施是“恰當(dāng)?shù)?、相稱的”，而且符合美國的國家安全利益。顯然，《伊朗核協(xié)議審議法》所需證實(shí)的內(nèi)容更多，范圍更廣，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出伊朗核協(xié)議所規(guī)定的義務(wù)。特朗普政府從未聲稱伊朗有違反或未執(zhí)行核協(xié)議的行為，而是語焉不詳?shù)卣f“伊朗未能符合協(xié)議精神”。

分析來看，特朗普政府之所以堅(jiān)決退出伊朗核協(xié)議，主要還是美國的中東利益在作祟。奧巴馬想從中東亂局中脫身，而特朗普卻想增加美國在中東的存在感，擠壓伊朗在中東的影響力。美伊之間對(duì)抗多年，信任危機(jī)積重難返，緊張關(guān)系絕非僅憑一紙協(xié)議就能在短期內(nèi)化解。美國政府2017年12月出臺(tái)的《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》指出，中東“不能受控于美國的任何敵對(duì)力量”；同時(shí)認(rèn)為，致使中東地區(qū)動(dòng)蕩不安的因素之一是伊朗的擴(kuò)張，稱“伊朗作為恐怖主義的主要支持國，利用地區(qū)不穩(wěn)定，通過合作伙伴和代理人、武器擴(kuò)散和資助等方式擴(kuò)大其影響力”。特朗普政府在2018年《核態(tài)勢(shì)審議報(bào)告》中，特意提及了對(duì)美國與伊朗在中東影響力此消彼長的擔(dān)憂，并把伊朗作為定制威懾的對(duì)象。特朗普政府顯然采取的是一種“雙軌”措施，一方面通過軍售等形式加強(qiáng)與沙特阿拉伯、以色列的關(guān)系，共同牽制伊朗；另一方面從伊朗核協(xié)議入手，通過恢復(fù)制裁以削弱伊朗的整體實(shí)力，從而達(dá)到遏制伊朗、維護(hù)美國中東利益的目的。

核協(xié)議“缺陷”是否如特朗普所忖

特朗普認(rèn)為伊朗核協(xié)議存在“嚴(yán)重缺陷”，主要集中在現(xiàn)場(chǎng)視察、突破時(shí)間、落日條款和導(dǎo)彈計(jì)劃四個(gè)方面。情況是否如特朗普所忖呢？

其一，現(xiàn)場(chǎng)視察。特朗普質(zhì)疑伊朗核協(xié)議是否有足夠的核查，要求伊朗應(yīng)允許國際視察員對(duì)所有場(chǎng)址進(jìn)行即時(shí)視察。對(duì)此，今年3月國際原子能機(jī)構(gòu)總干事已經(jīng)證實(shí)，2017年其核查人員在伊朗獲準(zhǔn)進(jìn)入了需要訪問的所有場(chǎng)址。國際軍控界普遍認(rèn)為，伊朗當(dāng)前接受的核查機(jī)制前所未有地全面、嚴(yán)格。伊朗需全面執(zhí)行與國際原子能機(jī)構(gòu)簽署的《保障監(jiān)督協(xié)議》和《附加議定書》中的有關(guān)規(guī)定；非但如此，在伊朗核協(xié)議框架下，伊朗還要承擔(dān)比《附加議定書》更嚴(yán)格的核查義務(wù)，如國際原子能機(jī)構(gòu)一旦要求對(duì)存疑場(chǎng)址進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)視察，伊朗需在24天內(nèi)做出安排，而《附加議定書》無此規(guī)定。在這么短的時(shí)間內(nèi)，“即使很小數(shù)量的鈾也難以被擦除干凈”，因此伊朗無法掩蓋其可能有的秘密核活動(dòng)。

其二，突破時(shí)間。特朗普要求不讓伊朗接近擁有核武器，這可解讀為確保伊朗的突破時(shí)間足夠長。所謂突破時(shí)間，即伊朗從做出決定到實(shí)際制造出一枚核彈所需要的時(shí)間。伊朗核協(xié)議已對(duì)伊朗核能力嚴(yán)加限制，包括大幅減少離心機(jī)的安裝數(shù)量、降低濃縮鈾的儲(chǔ)量和豐度、改造阿拉克重水反應(yīng)堆使其不適用于生產(chǎn)可用于核彈的钚。對(duì)于伊朗最令人關(guān)注的鈾濃縮活動(dòng)，國際原子能機(jī)構(gòu)在今年2月最新出臺(tái)的監(jiān)測(cè)與核查報(bào)告中證實(shí)，伊朗未再生產(chǎn)鈾-235豐度超過3.67%的濃縮鈾，而且濃縮鈾儲(chǔ)量為109.5公斤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于核協(xié)議所規(guī)定的300公斤。由于利用已申報(bào)設(shè)施發(fā)展核武器的鈾路徑基本被封鎖，钚路徑徹底被掐斷，伊朗的核能力遭到斷崖式減損，國際社會(huì)普遍認(rèn)為，伊朗的突破時(shí)間已被延長到核協(xié)議談判各方所能接受的至少一年。而在執(zhí)行伊朗核協(xié)議之前，美國政府認(rèn)為伊朗的突破時(shí)間為兩至三個(gè)月。

其三，落日條款。特朗普擔(dān)憂伊朗在核協(xié)議期滿后重啟核武器發(fā)展計(jì)劃，因此認(rèn)為需要永久限制伊朗的核活動(dòng)，而不是核協(xié)議規(guī)定的從2025年起部分放松。事實(shí)上，即使核協(xié)議期滿后，伊朗仍是《不擴(kuò)散核武器條約》的締約國，需要繼續(xù)承擔(dān)相應(yīng)的核不擴(kuò)散義務(wù)，而且仍舊接受《附加議定書》的有關(guān)核查規(guī)定。由于核燃料循環(huán)被全程持續(xù)監(jiān)視，伊朗幾乎不可能利用申報(bào)的核材料和核設(shè)施生產(chǎn)武器用裂變材料，也不太可能秘密實(shí)施核武器計(jì)劃而不被以國際原子能機(jī)構(gòu)為代表的國際社會(huì)及早察覺。

其四，導(dǎo)彈計(jì)劃。自伊朗核協(xié)議生效以來，伊朗多次進(jìn)行導(dǎo)彈試射，其中包括自主研發(fā)的中程彈道導(dǎo)彈。特朗普認(rèn)為，伊朗的遠(yuǎn)程導(dǎo)彈和核武器計(jì)劃是密不可分的，伊朗發(fā)展和試射導(dǎo)彈應(yīng)受到嚴(yán)厲制裁。在安理會(huì)2231號(hào)決議中，要求伊朗在核協(xié)議生效之日起八年內(nèi)，“不進(jìn)行任何與能搭載核武器有關(guān)的彈道導(dǎo)彈活動(dòng)，包括利用彈道導(dǎo)彈技術(shù)進(jìn)行發(fā)射”。美國認(rèn)為伊朗的彈道導(dǎo)彈試射違反了安理會(huì)2231號(hào)決議，而伊朗稱這些導(dǎo)彈不是設(shè)計(jì)用于攜帶核彈頭?？陀^而言，伊朗核協(xié)議雖然沒有相關(guān)條款限制伊朗的導(dǎo)彈發(fā)展，但它限制了伊朗的核材料生產(chǎn)能力，從而也間接地阻止了伊朗發(fā)展核導(dǎo)彈。

總體來看，伊朗核協(xié)議給伊朗核能力發(fā)展設(shè)置了一條底線，確保伊朗核計(jì)劃的民用性；規(guī)劃了一條紅線，從鈾路線和钚路線上制定各項(xiàng)措施，限制伊朗的核能力；鋪陳了一條防線，通過設(shè)立“快速恢復(fù)制裁”機(jī)制，約束伊朗的違規(guī)行為；預(yù)埋了一條眼線，對(duì)伊朗核活動(dòng)制定了有史以來最嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)與核查機(jī)制。對(duì)于長期懸而未決的伊朗核問題，以往各類制裁甚至軍事打擊威脅并未奏效，而具有強(qiáng)約束力、長期效力和嚴(yán)格核查措施的伊朗核協(xié)議的生效與執(zhí)行，較好地緩解了國際社會(huì)對(duì)伊朗核能力發(fā)展另有軍事企圖的擔(dān)憂，成為全球防止核擴(kuò)散架構(gòu)中的關(guān)鍵一環(huán)。

誠然，伊朗核協(xié)議只是一份針對(duì)伊朗核問題的多邊協(xié)議，不能指望這份協(xié)議能解決所有涉及伊朗的國際安全問題，也不宜把其他問題納入核協(xié)議范疇而使伊朗核問題復(fù)雜化。此外，核協(xié)議是由談判各方經(jīng)過長期艱苦磋商而達(dá)成，即便存在一些缺陷，也強(qiáng)似沒有協(xié)議；否則，何以限制、核查伊朗的核活動(dòng)？

特朗普的憂慮會(huì)在眼前嗎

美國單方面退出，并不能導(dǎo)致伊朗核協(xié)議就此擱淺。伊朗核協(xié)議不是伊朗和美國之間的雙邊協(xié)議，而是伊朗與伊核問題六國及歐盟共同達(dá)成的多邊協(xié)議，并得到聯(lián)合國安理會(huì)2231號(hào)決議的認(rèn)可，沒有哪個(gè)國家可以單獨(dú)令其崩潰。與美國不同的是，伊朗核協(xié)議其他談判方，尤其是英、法、德三國，并不樂見因?yàn)楹藚f(xié)議的瓦解而帶來的地緣政治惡化以及經(jīng)濟(jì)利益共損等問題。就在美國宣布退出核協(xié)議后，英國首相特雷莎·梅、德國總理默克爾和法國總統(tǒng)馬克龍發(fā)表聯(lián)合申明，表示“遺憾和關(guān)切”，并承諾繼續(xù)遵守核協(xié)議條款。國際社會(huì)也在極力斡旋，以維護(hù)核協(xié)議的完整性和有效性。對(duì)伊朗而言，伊朗核協(xié)議為其提供了在政治上和經(jīng)濟(jì)上重新融入全球的契機(jī)和途徑，盡管美國退出了，但只要其他談判方堅(jiān)守，伊朗仍可在核協(xié)議框架下與其他談判方開展合作。

但是，特朗普宣布退出核協(xié)議后，隨即簽署了總統(tǒng)備忘錄，責(zé)成國務(wù)院和財(cái)政部制定措施重啟對(duì)伊制裁。美國對(duì)伊朗動(dòng)用的是次級(jí)制裁，即制裁對(duì)象是伊朗的貿(mào)易伙伴。針對(duì)不同的行業(yè)領(lǐng)域，美國財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室當(dāng)即制定了90天和180天兩個(gè)寬限期，促使個(gè)人和企業(yè)退出與伊朗的貿(mào)易往來。寬限期過后，美國的制裁將全面實(shí)施。此舉一方面懾止個(gè)人和企業(yè)進(jìn)入伊朗市場(chǎng)，同時(shí)迫使伊朗已有的國際貿(mào)易伙伴顧忌美國的制裁而考慮退出伊朗市場(chǎng)。伊朗能否長期履行伊朗核協(xié)議相關(guān)承諾，很大程度上取決于其在核協(xié)議框架下的利益是否能得到保證，而美國重啟的制裁顯然將嚴(yán)重影響伊朗的經(jīng)濟(jì)利益。在此情況下，伊朗很可能會(huì)根據(jù)核協(xié)議中的有關(guān)條款，“停止履行其在JCPOA框架下的全部或部分承諾”，考慮逐漸恢復(fù)核協(xié)議限制或禁止的核活動(dòng)。伊朗雖然不至于立即生產(chǎn)武器級(jí)高濃鈾，但完全有可能把生產(chǎn)的濃縮鈾豐度從當(dāng)前的3.67%提高到核協(xié)議達(dá)成前的20%。從技術(shù)上講，豐度為20%的濃縮鈾雖然無法直接用于核武器，但是，把天然鈾濃縮到20%的豐度相當(dāng)于已完成了從天然鈾濃縮到武器級(jí)高濃鈾的90%的工作。若真到了這一地步，特朗普的憂慮將從“落日”轉(zhuǎn)到眼前。

可見，特朗普指責(zé)伊朗核協(xié)議存在“嚴(yán)重缺陷”，但其退出核協(xié)議的后果之嚴(yán)重，甚于其所認(rèn)為的核協(xié)議可能有的缺陷。

（作者為中國工程物理研究院戰(zhàn)略研究中心研究人員）